II OSK 2169/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2023-10-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 124/23	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 2351; art. 50, art. 51; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 135, art. 153, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski, sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 124/23 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2022 r. nr 1236/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia, czy aktualna wysokość obiektu budowlanego nie powoduje ograniczenia nasłonecznienia budynku oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 124/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z 21 grudnia 2022 r., nr 1236/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia, czy aktualna wysokość obiektu budowlanego nie powoduje przesłaniania oraz ograniczenia nasłonecznienia budynku, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.M., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

"- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi strony, w sytuacji niebudzącego wątpliwości, wykazania przez skarżącego, iż organ I instancji umorzył prowadzone przez siebie postępowanie, świadomie wcześniej nie wykonując, ciążącego na nim z mocy art. 153 p.p.s.a. obowiązku dokonania czynności ustalenia wysokości budynku mieszkalnego z częścią usługową, położonego w L. przy ulicy [...], na działce nr [...], obręb [...], położonego naprzeciwko budynku mieszkalnego stanowiącego własność strony, w reżimie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dalej: "rozporządzenie" do czego był bezwzględnie zobowiązany mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1982/18 (art. 153 p.p.s.a.)."

Jednocześnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu skarżący wskazał na naruszenie:

"- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej: "k.p.a." i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nie uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podjętej w granicach sprawy decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią usługową położonego w L. przy ulicy [...], na działce nr [...], obręb [...], wydanej z rażącym naruszeniem prawa wskutek uprzedniego braku przeprowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony, do czego organ nadzoru budowlanego był bezwzględnie zobowiązany mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1982/18 (art. 153 p.p.s.a.), i w sytuacji, gdy wydanie nieuchylonej decyzji nastąpiło w celu ominięcia prawa (fraudem legis), co obraziło także art. 2 Konstytucji RP, gdyż decyzja ta jako niwecząca wniosek skarżącego jest rezultatem niemożliwym do pogodzenia z uznanymi przez prawo za doniosłe regułami słuszności , czy sprawiedliwości i to na tyle, iż podlegają one ochronie (zob. mutatis mutandis uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 30 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1/05)."

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania mającego na celu sprawdzenie, czy wysokość spornego obiektu budowlanego nie powoduje przesłaniania oraz ograniczenia nasłonecznienia budynku należącego do skarżącego. Skarżący zaznaczył, że wyrokiem z 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1982/18 Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do rozpoznania powyższego wniosku. Mimo powyższego obowiązek ten nie został wykonany, wszczęte zostało natomiast postępowanie w odmiennym przedmiocie, tj. w sprawie prowadzenia robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie architektoniczno-budowlanym. Postępowanie to zostało umorzone decyzją z 7 czerwca 2022 r., a po jej uchyleniu i ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 14 listopada 2022 r. umorzono postępowanie w sprawie ustalenia czy aktualna wysokość obiektu budowlanego nie powoduje przesłaniania oraz ograniczenia nasłonecznienia budynku skarżącego. Powodem umorzenia postępowania było wyrażenie zgody na użytkowanie spornego budynku co uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 19094 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: "p.b." Skarżący podkreślił, że nie domagał się postępowania naprawczego tylko sprawdzenia wysokości spornego budynku, a jego wniosek, mimo treści orzeczenia NSA, nie został rozpoznany. Zarzucił, że Sąd zignorował fakt, że nie ma związku między wnioskiem skarżącego, a prowadzonym postępowaniem naprawczym. Podkreślił, że sąd zbagatelizował również, że mimo wytycznych NSA nie dokonano pomiarów wysokości spornego budynku w trybie § 6 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie wystąpiły, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do ograniczenia kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.

Natomiast zgodnie z art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowość umorzenia postępowania w sprawie ustalenia, czy aktualna wysokość budynku mieszkalnego z częścią usługową, położonego w L. przy ulicy [...], na działce nr [...], obręb [...] nie powoduje przesłaniania oraz ograniczenia nasłonecznienia, znajdującego się naprzeciwko budynku mieszkalnego będącego własnością skarżącego.

W ocenie Sądu umorzenie postępowania było uzasadnione z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ponieważ nie można prowadzić procedury "legalizacyjnej" wobec obiektu budowlanego, co do którego wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy prowadzonej na podstawie art. 50 i 51 p.b. Podkreślano, że nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. W sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie była wydana, to nie ma wiążącego organy aktu administracyjnego kształtującego stan prawny wzniesionego obiektu, potwierdzającego zgodność tego obiektu z projektem budowlanym i przepisami, a więc nie ma przeszkody w kontynuowaniu wszczętego wcześniej postępowania naprawczego. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu oznacza nie tylko, że inwestor zakończył prace budowlane, lecz że prace te zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może on podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem prawidłowości jego wybudowania) przez organ nadzoru budowlanego (por. wyroki NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10; WSA w Białymstoku z 9 grudnia 2010 r., II SA/Bk 673/10; WSA w Warszawie z 13 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1390/06).

Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w kwestii "konkurencji" decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu z decyzją "naprawczą" wydawaną na podstawie art. 51 p.b., przyjmując, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy prowadzonej na podstawie art. 50 i 51 p.b. Pogląd ten uzasadnia się tym, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego, podczas której sprawdza się wykonanie budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Decyzja ta zatem kończy proces budowlany. Skoro zaś, tak jak każda inna decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) korzysta ona z domniemania zgodności z prawem i w sposób wiążący kształtuje stan prawny, to dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu, dopóty nie będzie dopuszczalne prowadzenie postępowania nadzorczego w trybie art. 51 p.b. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny (tak np. wyroki NSA z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11; z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10; z 13 października 2015 r., II OSK 335/14; WSA w Krakowie z 8 lipca 2016 r., II SA/Kr 599/16 - baza orzeczenia.nsa.gov.pl; z 22 maja 2017 r., II SA/Kr 15/17 - LEX nr 2310004).

W pełni podzielając powyższe stanowisko, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należało uznać za pozbawione podstaw.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że istnienie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie czyni bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania, którego celem jest weryfikacja parametrów technicznych (wysokości), bo ich zgodność z projektem budowlanym została już potwierdzona, o czym świadczy udzielone pozwolenie. Wobec powyższego umorzenie postępowania było działaniem w pełni uzasadnionym.

Niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że w obecnym postępowaniu Sąd nie kontrolował ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ nie była ona przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W odniesieniu do powyższego zarzutu podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym od postępowania naprawczego, czy weryfikacyjnego. Stąd też Sąd pierwszej instancji kontrolując decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wysokości budynku nie mógł w trybie art. 135 p.p.s.a. stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wadliwość tej decyzji może być podnoszona tylko w odrębnym postępowaniu nieważnościowym.

Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku sądu administracyjnego wygasa w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego i prawnego. Bezspornym jest, że PINB w Lubinie decyzją z 21 czerwca 2021 r., znak PINB.7353-186-5/21 udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w L. przy ulicy [...], na działce nr [...], obręb [...]. W świetle powołanego powyżej orzecznictwa organ nie mógł pominąć faktu istnienia ww. decyzji, której wydanie stanowi istotną zmianę stanu prawnego. Nie ma zatem racji skarżący zarzucając naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Wobec powyższego, skoro z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 50 i 51 p.b., to Sąd pierwszej instancji słusznie skargę oddalił.

Podkreślić należy, że nawet gdyby zachodziły nieprawidłowości przy podejmowaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to – jak to już wyżej wskazano – dopiero po jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego organy nadzoru budowlanego mogłyby ewentualnie podjąć stosowne czynności, gdyby zachodziły ku temu podstawy. Dopóki decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, organy nadzoru budowlanego nie mogą prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do obiektu budowlanego, którego dotyczy wspomniana decyzja.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.