I SA/Rz 1205/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-02-23	
Data wpływu	2015-12-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Jacek Surmacz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Niedobylska
Piotr Popek	
Symbol z opisem	6550	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	II GSK 3275/16	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 361; § 39 ust.1 i 2, § 49 ust.2; Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2014 nr 0 poz 1438; art. 29 ust. 1; Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8; art. 18, art. 35, art. 34; Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska SO del. Piotr Popek Protokolant spec. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia A. Z., zwanej dalej skarżącą, kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego, w łącznej wysokości 7 052,87 zł.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżąca, wnioskiem z dnia 16 maja 2011 r. (następnie zmodyfikowanym, pismem z dnia 30 maja 2011 r.), zwróciła się o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 w pakietach:

• 2 – rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.4 – trwałe użytki zielone, do pow. 13,44 ha,

• 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, na obszarach Natura 2000, do pow. 0,83 ha,

• 4 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, w wariancie 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków, do pow. 11,01 ha,

• 5- ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000, do pow. 9,18 ha,

• 5 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.7 – półnaturalne łąki świeże, do pow. 0,29 ha.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z siedzibą w W, decyzją z dnia [...]września 2012 r., nr [...], przyznał skarżącej płatność na 2011 r., w łącznej wysokości 31 427,30 zł, w ramach następujących pakietów:

• 2 – rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.4 – trwałe użytki zielone, do pow. 12,9 ha, w wysokości 4 257 zł,

• 4 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, w wariancie 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków, do pow. 10,60 ha, w wysokości 13 790,71 zł,

• 5- ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000, do pow. 8,91 ha, w wysokości 13 106,70 zł,

• 5 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.7 – półnaturalne łąki świeże, do pow. 0,29 ha, w wysokości 272,89 zł.

Wydając przedmiotową decyzję organ nie uwzględnił zwiększenia powierzchni upraw zgłoszonych do płatności, powołując się na § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z 2009 r.), w myśl którego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji.

Środki z tytułu wszystkich wyżej wymienionych płatności zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącej.

W dniu 15 maja 2012 r. skarżąca wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z siedzibą w W, o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowych na 2012 r., w ramach następujących pakietów:

• 2 – rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.4 – trwałe użytki zielone, do po. 13,44 ha,

• 4 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, w wariancie 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków, do pow. 10,97 ha,

• 5- ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000, do pow. 9,45 ha,

• 5 – ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.7 – półnaturalne łąki świeże, do pow. 0,29 ha.

W dniach 24 listopada 2012 r. i 21 grudnia 2012 r. w gospodarstwie skarżącej przeprowadzone zostały czynności kontrolne. W ich następstwie stwierdzono, następujące nieprawidłowości:

- działka AL – na pow. 0,09 ha stwierdzono nieprzeprowadzenie wymaganego koszenia traw i usuwania okrywy roślinnej w odpowiednim terminie lub niewypasanie na działce zwierząt - kod N.04.1,

- działka AŁ → AM, na pow. 0,09 ha stwierdzono nieprzeprowadzenie wymaganego koszenia traw i usuwania okrywy roślinnej w odpowiednim terminie lub niewypasanie na działce zwierząt - kod N.04.1,

- działka E – na pow. 0,15 ha stwierdzono nieprzeprowadzenie wymaganego koszenia traw i usuwania okrywy roślinnej w odpowiednim terminie lub niewypasanie na działce zwierząt - kod N.04.1.

W dniach 26 listopada 2012 r. i 18 stycznia 2013 r., w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono czynności kontrolne, w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W trakcie tych czynności stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- działka AD – pow. deklarowana 0,3 ha, natomiast pow. stwierdzona 0,26 ha,

- działka AJ – pow. deklarowana 0,27 ha, natomiast pow. stwierdzona 0,21 ha,

- działka AK – pow. deklarowana 0,22 ha, natomiast pow. stwierdzona 0,20 ha,

- działka AŁ → AM – pow. deklarowana 0,5 ha, natomiast pow. stwierdzona 0,21 ha,

- działka K – pow. deklarowana 1,49 ha, natomiast pow. stwierdzona 1,42 ha,

- działka M – pow. deklarowana 0,56 ha, natomiast pow. stwierdzona 0,7 ha,

- działka N – pow. deklarowana 0,25 ha, natomiast pow. stwierdzona 0,21 ha,

- działka S – pow. deklarowana 0,83 ha, natomiast pow. stwierdzona 0,55 ha,

- działka T – pow. deklarowana 0,29 ha, natomiast pow. stwierdzona 0,24 ha,

- działka E – pow. deklarowana 4,6 ha, natomiast pow. stwierdzona 4,4 ha.

Oprócz tego kontrolerzy stwierdzili na działkach:

- O → P, M – wykoszenie całej pow. działki – kod P 11 (co skutkuje zmniejszeniem płatności, stosownie do zał. Nr 7 rozporządzenia z 2009 r. o 50 %),

- AŁ → AM – pozostawienie nieskoszonej powierzchni działki rolnej, większej niż 50 % tej działki lub 80 % tej działki, w przypadku występowania wodniczki – kod P019 (co skutkuje zmniejszeniem płatności, stosownie do zał. Nr 7 rozporządzenia z 2009 r. o 80 %),

- E, AL. – pozostawienie nieskoszonej pow. działki rolnej, większej niż 10 % lub 50 %, w przypadku występowania wodniczki – kod N018 (co skutkuje zmniejszeniem płatności, stosownie do zał. Nr 7 rozporządzenia z 2009 r. o 30 %),

C, D – rolnik wykosił całą pow. – kod N11 (co skutkuje zmniejszeniem płatności, stosownie do zał. Nr 7 rozporządzenia z 2009 r. o 50 %).

Na podstawie wyżej wskazanych ustaleń kontrolnych Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z siedzibą w W, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., przyznał skarzącej płatność rolnośrodowiskowa na 2012 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 19 548,72 zł. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącej na wyżej wymienione rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r., oddalił przedmiotową skargę, prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. V SA/Wa 2488/13 (dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w dniu 20 października 2014 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego, przyznanych skarżącej decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z siedzibą w W, decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...].

Rozstrzygające przedmiotową sprawę organy obu instancji stanęły na stanowisku, że skarżąca w 2012 r. zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych Programem rolnośrodowiskowym. Świadczy o tym, w ich ocenie, zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym o pow.:

• w pakiecie 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000, o pow. 0,2 ha, w wariancie 5.7 – półnaturalne łąki świeże – Natura 2000 – 0,05 ha,

• w pakiecie 4 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 , w wariancie 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków – 0,45 ha,

• w pakiecie 2.4 – rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.4 – trwałe użytki zielone – 0,27 ha.

Jak stanowi bowiem § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem z 2013 r.) płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części, objętych zmniejszeniem. Kwota nienależnie pobranych płatności z tego tytułu wyniosła 945,10 zł.

Oprócz tego, w oparciu o wyniki kontroli w gospodarstwie skarżącej, przeprowadzonej w dniach 24 listopada 2012 r. i 21 grudnia 2012 r. stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu przez nią wymogów:

• dla pakietu 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000,

• dla pakietu 4 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 , w wariancie 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności, w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, określonych w rozporządzeniu.

Zmniejszenia płatności z tego tytułu wyniosły dla działek : O→P – 50 % (wykoszenie całej powierzchni, M – 50% (wykoszenie całej powierzchni), AŁ→M (brak skoszenie na pow. 0,09 ha), E – 30 % (brak koszenia na pow. 0,15 ha), AL – 30 % (brak koszenia i wypasania), C –D – 50 % (wykoszenie całej powierzchni) A i B – 100 % (wykluczenie z płatności z powodu zaznaczenia niewykoszonej powierzchni, tej samej w 2012 r. i 2011 r.).

W wyniku przedmiotowych uchybień, kwota nienależnych płatności, pobranych przez skarżącą, ustalona została w wysokości 6 107,77 zł.

Ustalając kwoty zmniejszenia z tego tytułu organy powołały się na regulacje zawarte w załączniku nr 7 do rozporządzenia z 2009 r., w którym ustalono współczynniki zmniejszenia. I tak, w przypadku wykoszenia całej powierzchni współczynnik ten wynosi 50 %, pozostawiania ponad połowy nieskoszonej działki rolnej – 80 %, i 30 %, w przypadku pozostawienia większej niż 10 %, lecz mniejszej niż 50 % nieskoszonej powierzchni działki.

Łączna kwota nienależnie pobranych przez skarżącą płatności została określona na kwotę 7 052,87 zł.

Skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożyła skarżąca, domagając się zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji organu I instancji, poprzez orzeczenie, że nie doszło do nienależnego pobrania płatności, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 29 ust. 1, ust. 2, ust. 7, ust. 8, art. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, ze zm., zwana dalej ustawą o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że nienależnie pobrała środki publiczne, mimo braku podstaw do takiego przyjęcia w art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 28 a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz. 173,ze zm., zwana dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich),

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 (Rozporządzenie Komisji (UE) z 27 stycznia 2011 r., Dz. U. UE .L.2011.25.8m zwanego dalej Rozporządzeniem 65/2011) przez jego zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, podczas gdy przepis ten nie powinien być stosowany do zobowiązań wieloletnich, podjętych przed datą wejścia w życie tego Rozporządzenia,

3) naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwana dalej: K.p.a.), mających istotnych wpływ na wynik sprawy, przez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i przyjęcie, że skarżąca pobrała w sposób nienależny płatności w sytuacji, gdy podejmowała ona działania zgodne z prawem,

4) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności,

5) naruszenie art.8 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postepowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów, a także nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

6) art. 21 ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że żądanie strony przeprowadzenia dodatkowej kontroli jest bezpodstawne, pomimo że postępowanie o przyznanie płatności obszarowej winno także uwzględniać stanowisko strony, tj. jej argumenty i wyjaśnienia zgłaszane przez nią w toku postępowania administracyjnego (od momentu jego wszczęcia), tym bardziej, że ciężar dowodzenia w tych sprawach ustawodawca przerzucił właśnie na stronę tego postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w 2012 r. nie zmniejszyła pow. użytków rolnych, objętych Programem rolnośrodowiskowym, ani nie dopuściła się uchybień w zakresie prowadzenia prawidłowej działalności rolniczej na obszarach tym programem objętych. Jeżeli chodzi natomiast o działki A i B, to skarżąca przyznała, że w 2011 r. omyłkowo zaznaczyła obszar niewykoszony, a w istocie był on w innym miejscu niż w 2012 r. Tymczasem, w jej ocenie, organ nie podał podstawy prawnej zmniejszenia płatności w tym wypadku. Dodała też, że powiadomiła już wcześniej organ o zaistnieniu nieprawidłowości, bezzwłocznie po tym, jak powzięła wiedzę o tym fakcie.

Niezależnie od powyższego skarżąca podkreśliła, że kwestia płatności za 2011 r. nie została jeszcze zakończona. Przed sądem administracyjnym zawisła bowiem sprawa dotycząca jednolitej płatności obszarowej, z której bezpośrednio wynikają okoliczności mające znaczenie w kwestiach dotyczących innych płatności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Inicjując sądowoadministracyjną kontrolę decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r., nakazującej zwrot skarżącej nienależnie pobranych płatności, wysunęła on pod adresem wyżej wskazanego rozstrzygnięcia oraz wydającego ją organu szereg zarzutów, zarówno tych odnoszących się do uchybień regulacjom prawa materialnego, jak i procesowego. Na tej podstawie skarżąca stwierdziła, że w jej przypadku brak jest podstaw do stwierdzenia pobrania przez nią nienależnie jakichkolwiek płatności, a co za tym idzie, do nakazania jej zwrotu przedmiotowych należności, albowiem nie zmniejszyła ona powierzchni upraw, ani też nie uchybiła innym warunkom uzyskania płatności w ramach realizacji Programu rolnośrodowiskowego.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, a jednocześnie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów należy stwierdzić, że brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, która odpowiada prawu. Podobnie brak jest podstaw do podważenia legalności przeprowadzonego postępowania, które odpowiadało wymogom K.p.a., a także uregulowanym tymi przepisami (K.p.a.) zasadom rządzącym postepowaniem administracyjnym.

Wnosząc skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności skarżąca podkreśliła, że kwestia samej płatności, z której realizacji przedmiotowy nakaz zwrotu ma wynikać, nie została jeszcze zakończona, albowiem przed sądem administracyjnym dalej toczy się jej sprawa dotycząca jednolitej płatności obszarowej, z której bezpośrednio wynikają okoliczności mające znaczenie w kwestiach związanych z innymi płatnościami.

Ustosunkowując się do podniesionej kwestii na wstępie należy podkreślić, że zwrot nienależnie pobranych płatności, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, wynika z nieprawidłowości stwierdzonych w procesie realizacji przez skarżącą zobowiązania wynikającego z przyjętego przez nią zobowiązania w zakresie Programu rolnośrodowiskowego, tym samym nie sposób jest stwierdzić bezpośredniego związku pomiędzy rozpoznawaniem przez sądy administracyjne (skarga na rozstrzygnięcie w przedmiocie płatności bezpośrednich została rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. V SA/Wa 1794/13, dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl, którym oddalano skargę – wyrok ten jest nieprawomocny, gdyż skarżąca złożyła od niego skargę kasacyjną) sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie płatności bezpośredniej, a przedmiotową sprawą, która jest przedmiotowo różna. O ile zaś rozstrzygające sprawy związane z tymi dwiema płatnościami organy mogły dokonywać oceny podobnych okoliczności, związanych z powierzchnią zgłoszonych do tych płatności gruntów oraz prowadzonych na nich upraw, a także prawidłowością prowadzonych przez skarżącą zabiegów agrotechnicznych, to ani obszar poszczególnych działek, zgłoszonych do konkretnych płatności, ani rodzaj zabiegów agrotechnicznych nie muszą się ze sobą pokrywać.

Niezależny od powyższego, w tym miejscu należy jedynie zasygnalizować, że zbliżone okoliczności do tych, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, badane były przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2013 r., przyznającej skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, na 2012 r. (prawomocny wyrok z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. V SA/Wa 2488/13). Sąd ten (WSA w Warszawie), badając okoliczności tejże sprawy, która jest zbliżona, z uwagi na rodzaj płatności której dotyczy, do niniejszej sprawy, nie stwierdził po stronie organu uchybień, zarówno jeżeli chodzi o przepisy prawa materialnego, jak i formalnego, tak więc w tej sytuacji brak jest podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jego rozstrzygnięcie nie zależy od wyników postępowania prowadzonego w przedmiocie płatności obszarowych. Zgodnie zaś z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sąd może zawiesić postepowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Skoro więc brak jest takiego związku, co Sąd w niniejszej sprawie jednoznacznie stwierdził, zawieszenie prowadzonego postepowania sądowoadministracyjnego nie mogło nastąpić.

Analiza całokształtu podniesionych w skardze zarzutów, a także argumentów przytoczonych na ich uzasadnienie, prowadzi do stwierdzenia, że niezależnie od ich brzmienia i przytoczonych regulacji prawnych, które zdaniem skarżącej zostały naruszone, kwestionuje ona przede wszystkim poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, a także sposób ich przeprowadzenia, tj. sposób procedowania organów obu instancji, upatrując w tym naruszenia prawa.

Odnosząc się bezpośrednio do ustaleń organów skarżąca zaprzeczyła, że zmniejszyła powierzchnię upraw, zaznaczając jednocześnie, że wszelkie inne nieprawidłowości, wytknięte jej podczas kontroli, a dotyczące prowadzonych na zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej działkach zabiegów agrotechnicznych, były jedynie wynikiem jej błędów, co do których powiadomiła właściwe w sprawach organy, po ich stwierdzeniu.

Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Ich podstawą były bowiem ustalenia kontrolne, będące rezultatem przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącej czynności w tym zakresie, w trakcie których stwierdzono, że powierzchnia niektórych, zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej, działek jest w rzeczywistości niższa od deklarowanej we wnioskach, poza tym skarżąca nie dochowała innych warunków związanych z przyjętymi przez nią obowiązkami, dotyczącymi niezbędnych zabiegów agrotechnicznych, w zakresie sposobu i powierzchni koszenia traw. Uchybienia w tym zakresie wiązały się, albo z niewykoszeniem odpowiedniej części zgłoszonych do płatności działek, lub wykoszeniem zbyt dużej ich powierzchni. Ustalenia te nie zostały w żaden sposób przez skarżącą podważone, która w tej materii powołuje się, co do zasady, jedynie na fakt odmowy przeprowadzenia w jej gospodarstwie ponownej kontroli, gdyż pierwotnie przeprowadzone czynności dokonane były, według niej, w czasie, kiedy to na działkach zalegała pokrywa śnieżna. Ustosunkowując się do przedmiotowego argumentu podkreślić należy, że pokrywa śnieżna, co do zasady, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli, a fakt jej występowania nie dyskwalifikuje poczynionych w trakcie tego rodzaju czynności ustaleń. Sytuacja taka może co prawda zajść, w pewnych, szczególnych okolicznościach, spowodowanych chociażby wyjątkową grubością tejże pokrywy, jednakże w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia ich wystąpienia. Nie wskazuje zresztą na nie sama skarżąca, która neguje jedynie sam fakt przeprowadzenia kontroli w okresie późnojesienno-zimowym, nie podnosząc w zasadzie żadnych innych faktów, które chociażby uprawdopodabniały to, że ustalenia kontrolerów nie odpowiadają rzeczywistości. Oprócz tego nie bez znaczenia pozostaje to, że skarżąca lub upoważniona przez nią osoba, brali udział w czynnościach kontrolnych, co wynika z protokołów tych czynności, między innymi zgłaszając zastrzeżenia, które to (dotyczące działek B i E) zostały przez organ uwzględnione.

W tej sytuacji twierdzenia skarżącej w wyżej wymienionym zakresie uznać należy za gołosłowne. Podstaw zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonych czynności kontrolnych nie sposób się doszukać również w całokształcie okoliczności sprawy, albowiem czynności te zostały przeprowadzone w odpowiedniej, prawem przewidzianej formie, a także należycie udokumentowane.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń – wniosków skarżącej, wynikających z tzw. "prywatnych kontroli", przeprowadzonych na objętych Programem rolnośrodowiskowym działkach, przeprowadzonych przez nią, to stwierdzić należy, że dokonane w ich trakcie "ustalenia" nie mają waloru dowodów w postępowaniu administracyjnym, jako że zostały dokonane poza tym postępowaniem, przez jego stronę, a więc osobę zainteresowaną konkretnym rozstrzygnięciem, bez możliwości ich jakiejkolwiek weryfikacji, w związku z tym mogą być one jedynie wyrazem jej stanowiska procesowego w sprawie.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podkreśliła, że nie dokonała zmniejszenia powierzchni zgłoszonych do płatności użytków rolnych, co świadczy o tym, że nie było to jej zamiarem. Intencji tego typu, odnośnie prowadzonych upraw, na zgłoszonych do płatności działkach, nie przypisują jej też rozstrzygające przedmiotową sprawę organy, które pod pojęciem "zmniejszenia powierzchni użytków rolnych" rozumieją okoliczność obiektywną, przejawiającą się w efektach przeprowadzonych pomiarów, odzwierciedlających różnicę powierzchni stwierdzonej, do uprzednio zadeklarowanej. Sam zaś ewentualny zamiar w tym przedmiocie, jak również sposób jego realizacji, jest nieistotny.

W związku z powyższym nie można podzielić zarzutów skargi, co do uchybienia przez organy, w trakcie prowadzonego postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu, przepisom art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Podjęte bowiem przez organy obu instancji czynności doprowadziły do poczynienia niezbędnych w sprawie ustaleń, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia. Zakres tych ustaleń jest zaś adekwatny do okoliczności przedmiotowej sprawy, w której nie stwierdzono podstaw pozwalających na podważenie ich prawidłowości.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., w związku ze stwierdzeniem przez organy bezpodstawności jej wniosku o przeprowadzenie dodatkowej kontroli, a które to żądanie, zdaniem skarżącej, winno być uwzględnione, z uwagi na fakt, że organy winny uwzględniać stanowisko strony. Odnosząc się do tych stwierdzeń, na wstępie już należy podkreślić, że stanowisko skarżącej, co do konieczności uwzględnienia w postępowaniu wniosku o przeprowadzenie dodatkowej kontroli, w ramach realizowania zasady, nakazującej respektowanie stanowiska stron, jest zbyt daleko idące i nie znajduje podstaw nie tylko w przytoczonych przepisach, ale także całokształcie regulacji dotyczących nie tylko postępowania administracyjnego jako takiego, ale również postepowań prowadzonych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w zakresie ich właściwości. Każdorazowo bowiem to organ prowadzący konkretne postępowanie decyduje o celowości przeprowadzenia określonej czynności procesowej, z uwzględnieniem potrzeb danego postepowania, na określonym jego etapie. Dlatego też nie istnieją ogólne zasady, z góry nakazujące uwzględnianie tego typu wniosków stron, co sugeruje skarżąca. W tej kwestii dodać też należy, że przywołane w ramach zarzutów skargi przepisy art. 21 ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowią, co do zasady, jedynie powtórzenie regulacji K.p.a., z niewielką ich modyfikacją, dotyczącą chociażby wyłączenia stosowania art. 81 K.p.a., w postępowaniach prowadzonych w sprawach, z uwagi na ich rodzajową specyfikę, do których ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich znajduje zastosowanie. Nie sposób więc wywodzić z nich określonych, dodatkowych uprawnień procesowych stron oraz skorelowanych z nimi obowiązków organów. Nie pozwala bowiem na to wykładnia zacytowanych przepisów.

Jak wynika z treści złożonej skargi, a zwłaszcza brzmienia sformułowanych w niej zarzutów, skarżąca nie kwestionuje stanowiska organów, co do wszystkich wytkniętych jej nieprawidłowości. W przypadku bowiem części z nich, nie zaprzecza poczynionym przez nie ustaleniom, podnosi jedynie, że były one efektem jej błędów, o których w odpowiednim czasie poinformowała właściwe placówki Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Ustosunkowując się do tych stwierdzeń zaakcentować należy, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organy obu instancji skonfrontowały ustalenia kontroli z zadeklarowanymi przez skarżącą okolicznościami, zawartymi we wniosku, a związanymi bezpośrednio z powierzchnią konkretnych działek i sposobem oraz zakresem prowadzenia na nich zabiegów agrotechnicznych. Jedynie miarodajna dla organów jest zaś sama treść wniosków, dlatego też nie mogą one dowolnie konfrontować przedmiotowych okoliczności z intencjami poszczególnych producentów rolnych, nieujawnionymi w sposób formalny. Niezwykle istotne w tym przypadku jest także to, że to sami producenci odpowiadają za realizację przyjętego przez siebie Programu rolnośrodowiskowego, a wszelkie zmiany dotyczące zakresu jego realizacji również są regulowane odpowiednimi przepisami. Mogą być więc dokonywane jedynie w ramach określonej, sformalizowanej procedury. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wszelkie kwestie tego rodzaju, jak podnoszone przez skarżącą (błąd w zgłoszeniu) pozostają bez wpływu na wynik oceny legalności zaskarżonej decyzji, bazującej na okolicznościach obiektywnych.

Za chybiony należy uznać zarzut skargi, odnoszący się bezpośrednio do naruszenia przez organy art. 8 i art. 9 K.p.a., które miałoby się przejawiać w uchybieniu zasadzie nakazującej prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie strony do prowadzącego to postępowanie organu, a także w niedopełnieniu obowiązku w zakresie koniecznego pouczenia strony o zakresie jej praw i obowiązków. Obowiązek informacyjny organu, wynikający z przytoczonej wyżej regulacji K.p.a., odnosi się bowiem do procesowych praw i obowiązków strony, co wynika z usytuowania tych przepisów w ustawie zawierającej uregulowania procesowe – przepisy prawa formalnego, jaką jest K.p.a., w takim więc kontekście należy go też rozpatrywać. Wbrew stanowisku skarżącej nie sposób rozciągać go na szczegółowe regulacje prawa materialnego, a zwłaszcza wynikające z nich konsekwencje, dotyczące w tym wypadku obowiązków, związanych bezpośrednio z realizacją programu rolnośrodowiskowego, którego wymogi skarżąca zaakceptowała, potwierdziła ich znajomość, a tym bardziej wywodzić z tego konkretnych obowiązków strony.

Na uwzględnienie nie zasługują również te zarzuty skarżącej, które odnoszą się bezpośrednio do przepisów prawa materialnego. Stwierdzone bowiem w gospodarstwie skarżącej nieprawidłowości, co do zmniejszenia powierzchni działek w 2012 r., a także niewłaściwego przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych, przesądzają nie tylko to, że skarżąca pobrała płatność rolnośrodowiskową za 2011 r. częściowo nienależnie, co pociąga za sobą konieczność zwrotu pobranych w ten sposób środków. Organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobligowane są natomiast do podjęcia prawem przewidzianych środków, zmierzających do odzyskania wypłaconych nienależnie środków. Wynika to w sposób jednoznaczny z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a także § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. Zmniejszenie powierzchni upraw rolnych, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe oraz nieprzestrzeganie wymogów tego programu zostało wymienione wśród przesłanek warunkujących zwrot pobranych płatności, o których mowa w przepisie § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2013 r., które zastąpiło wcześniej obowiązujące w tej materii rozporządzenie z 2009 r. Przepis § 49 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. stanowi jednak, że do ustalenia wysokości zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu wymogów określonych w części II. Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne w ust. 1 pkt 2 lub w ust. 2 załącznika nr 3 do rozporządzenia przez rolnika, który podjął na podstawie rozporządzenia z 2009 r., stosuje się przepisy tego właśnie aktu (rozporządzenia z 2009 r.). Z tego więc względu, podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stanowiły po części oba te przepisy.

Wskazane wyżej regulacje rozporządzenia z 2013 r. stanowią powtórzenie i rozwinięcie regulacji art. 18 rozporządzenia 65/2011, który to przepis wbrew zarzutom skarżącej, znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowanie, na mocy art. 35 tego aktu. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 35 Rozporządzenia 65/2011 wchodzi ono w życie z dniem 1 stycznia 2011 r., zaś wcześniej obowiązujący w tym zakresie akt prawny, tj. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2006.368.74), z mocy art. 34 Rozporządzenia 65/2011, obowiązuje jednak nadal w odniesieniu do wniosków o płatność złożonych przed dniem 1 stycznia 2011 r. W niniejszym przypadku skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. 16 maja 2011 r., a więc po tej dacie, w związku z tym do jego załatwienia, jak również realizacji wnioskowanej płatności, zastosowanie znajdą przepisy Rozporządzenia nr 65/2011.

Niezależnie od powyższego, w uzasadnieniu wniesionej skargi, skarżąca podjęła polemikę, co do faktu uszczegółowienia regulacji dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych płatności oraz stopnia tego uszczegółowienia, zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu płatności, pobranej we wcześniejszych latach. Odnosząc się do tych stwierdzeń zauważyć należy, że zastosowanie regulacji art. 18 Rozporządzenia nr 65/2011 r. do zwrotu płatności za lata poprzednie nie budzi wątpliwości, w świetle brzmienia ust. 1 tego aktu, podobnie jak to, że rozporządzenie z 2013 r., stanowi lex specialis, z uwagi chociażby na sam przedmiot regulacji i odniesienie do wyżej wymienionego aktu.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę