Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 199/25 w sprawie ze skargi D.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 178/21 oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 199/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D.K. (dalej: "skarżąca") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "organ" albo "Prezes UODO") po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 178/21:

1. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 178/21;

2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 900 złotych;

4. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

5. zasądził od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącej 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu 16 listopada 2018 r. do Prezesa UODO wpłynęła skarga D.K. na przetwarzanie danych osobowych. W treści skargi skarżąca podniosła, że udostępnienie przez Starostę na stronach internetowych BIP Starostwa Powiatowego w K. protokołów z posiedzeń Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu K. z dnia 8 października 2015 r. (protokół nr 8/15) oraz z dnia 16 czerwca 2016 r. (protokół nr 6/16) bez dokonania pełnej anonimizacji jej danych osobowych narusza jej prawo do ochrony prywatności. Jednocześnie podniosła, że na nagraniach CD z ww. posiedzeń Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu K. zostało utrwalone jej imię i nazwisko, wypowiedziane przez jej uczestników, ponieważ Starosta nie dokonał stosownej anonimizacji jej danych osobowych. Wobec powyższego skarżąca zwróciła się do Prezesa UODO o przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie Staroście usunięcia spornych protokołów ze strony internetowej BIP Starostwa Powiatowego w K., względnie o zobowiązanie Starosty Powiatowego w K. do niezwłocznego dokonania pełnej anonimizacji protokołów posiedzeń Komisji Rewizyjnej z dnia 8 października 2015 r. oraz z dnia 16 czerwca 2016 r. w sposób uniemożliwiający identyfikację jej danych osobowych.

Decyzją z dnia 19 lipca 2019 r. nr ZSPU.440.138.2019.AR.I.46446 Prezes UODO odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej.

Na skutek skargi D.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. II SA/Wa 2096/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.

W związku z uprawomocnieniem się ww. wyroku Sądu, decyzją z dnia 13 listopada 2020 r. nr ZSPU.440.138.2019.WP.AB.98926 Prezes UODO nakazał Staroście K. wyeliminowanie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych D.K. poprzez usunięcie z protokołu nr 8/15 z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu K. z dnia 8 października 2015 r. znajdującego się na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w K. danych osobowych D.K. w zakresie informacji, że nazywana jest "[...]" oraz informacji dotyczącej wykonywanego przez jej męża zawodu oraz miejsca jego wykonywania w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji (punkt 1), w pozostałym zakresie odmówił uwzględnienia wniosku (punkt 2).

Po rozpoznaniu skargi D.K. na ww. decyzję organu z dnia 13 listopada 2020 r. w przedmiocie przetwarzania danych osobowych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 178/21 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 2 oraz zasądził od Prezesa UODO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że nie doszło do należytego wykonania wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2096/19. Prezes UODO ponownie naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej "k.p.a.".

W dniu 3 grudnia 2021 r. do organu wpłynął odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r.; sygn. akt II SA/Wa 178/21 wraz z aktami administracyjnymi.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UODO.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. D.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 178/21.

Organowi zarzucono naruszenie:

- art. 35 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, podczas gdy sprawa powinna być rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, w oparciu o dowody zawarte w aktach sprawy i zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 178/21;

- art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy i brak załatwienia sprawy w terminie właściwym;

- art. 12 k.p.a., poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego, co spowodowało nadmierne przedłużenie postępowania administracyjnego poprzez brak należytej koncentracji czynności procesowych.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie, że Prezes UODO prowadził postępowanie przewlekle działając z rażącym naruszeniem prawa;

- zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w ciągu jednego miesiąca;

- zasądzenie od organu sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł oraz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu 8 stycznia 2022 r. skierowała do organu pismo w przedmiocie toczącego się postępowania, na które nie otrzymała odpowiedzi, a następnie pismem z dnia 6 kwietnia 2022 r. wniosła ponaglenie. Powołując art. 35 i art. 36 k.p.a. skarżąca podniosła, że przedmiotowa sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca.

Skarżąca podkreśliła również, że każdy etap rozpoznawania przedmiotowej sprawy począwszy od 2018 r. był prowadzony przewlekle, co stoi w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Zaznaczyła, że prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 723/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2096/19 stwierdził, że Prezes UODO dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej na obecnym etapie postępowania organ nadal permanentnie rażąco narusza prawo nie wydając w terminie merytorycznej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że art. 78 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U. UE. L. 2016.119.1 i Dz.U. UE. L. 2018.127.2), dalej "RODO", stosowany bezpośrednio przed uregulowaniami zawartymi w k.p.a., nie stanowi dyrektywy określającej maksymalny termin do rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Ponadto organ podniósł, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, zgodnie z wytycznym zawartymi w wyroku z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 178/21, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie udostępnienia danych osobowych skarżącej w na stronie internetowej Powiatu K. w treści protokołów z posiedzeń Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu K. z dnia 8 października 2015 r. (nr 8/15) oraz z dnia 16 czerwca 2016 r. (nr 6/16) oraz odnośnie udostępnienia podmiotom nieuprawnionym danych osobowych skarżącej zawartych w nagraniach z przebiegu ww. posiedzeń Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu K. utrwalonych na płytach CD. Organ podkreślił, że wyjątkowo skomplikowany charakter sprawy wynika z wielości wątków podejmowanych przez skarżącą w jej licznych pismach oraz obszerności zgromadzonego materiału dowodowego.

Wyrokiem z dnia 28 października 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wa 348/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UODO po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 178/21: 1. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 2.000 złotych;

4. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

5. zasądził od Prezesa UODO na rzecz skarżącej 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2024 r. (sygn. akt III OSK 74/23) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest zasadna albowiem uwzględnieniu podlegał zarzut błędnej wykładni art. 78 ust. 2 RODO. Przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia, w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781 ze zm.), dalej "u.o.d.o.", nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zgodnie bowiem z art. 62 u.o.d.o. w przypadku, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nic nie stoi na przeszkodzie w złożeniu przez dany podmiot skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny zasadności skargi w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania oparł się jednak na niewłaściwej podstawie prawnej, a tym samym nie rozpoznał istoty sprawy, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poznanie rzeczywistych motywów wydanego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i na jej tle rozważy, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na obecnym etapie postępowania byłoby zaś przedwczesne. Dotyczyły one bowiem sfery oceny faktów, a tej można dokonać wyłącznie przez pryzmat właściwie skonstruowanej podstawy prawnej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy w dniu 24 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, a także merytorycznie uzasadniona.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wówczas, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne powinna być dokonywana na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Dalej Sąd pierwszej instancji podał, że z art. 78 ust. 2 RODO wynika, że bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi na niezgodne z prawem przetwarzanie jej danych osobowych. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 ust. 2 i art. 57 ust. 1 lit. f RODO, w których jest mowa o informowaniu skarżącego - w rozsądnym terminie - o postępach i wynikach prowadzonych postępowań, w szczególności jeżeli niezbędne jest dalsze prowadzenie postępowań lub koordynacja działań z innym organem nadzorczym.

Biorąc pod uwagę wiążące dla wyniku niniejszej sprawy wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku uchylającym wcześniejsze rozstrzygnięcie, że norma art. 78 ust. 2 RODO w pierwszej kolejności odnosi się do rozpoznania skargi i musi być traktowana jako norma szczególna w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a., Sąd meriti stwierdził, że organ procedując przewlekle naruszył regulację art. 78 ust. 2 RODO.

Sąd pierwszej instancji odnotował, że z akt sprawy wynika, że odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 178/21 wraz z aktami administracyjnymi wpłynął do organu w dniu 3 grudnia 2021 r. Przez okres ponad czterech miesięcy (do dnia wniesienia ponaglenia, co miało miejsce w dniu 11 kwietnia 2022 r.) organ nie podejmował w istocie żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy i wydania decyzji administracyjnej. Jedynie w dniu 7 kwietnia 2022 r. skierował do Departamentu Informatyki UODO prośbę o sprawdzenie bezpieczeństwa zawartości płyt CD złożonych w toku postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że już w dniu 17 stycznia 2022 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z dnia 8 stycznia 2022 r., w którym skarżąca akcentowała, iż sprawa zainicjowana skargą z dnia 16 listopada 2018 r. trwa ponad trzy lata. Do pisma skarżąca załączyła kopię prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Wa 723/20). Na pismo to organ nie udzielił odpowiedzi. Niewątpliwie załatwienie niniejszej sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże kilkumiesięcznej zwłoki w podjęciu przez organ pierwszych merytorycznych czynności w sprawie nie można - w świetle materiału aktowego - usprawiedliwić. Ponadto postępowanie wyjaśniające trwało w istocie niewiele ponad trzy miesiące. Intensyfikacja czynności organu miała miejsce w okresie maj - czerwiec. W dniu 6 lipca 2022 r. organ wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt administracyjnych, które wpłynęły do organu w dniu 21 lipca 2022 r. W dniu 4 sierpnia 2022 r. organ zawiadomił strony postępowania o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. (zawiadomienia zostały doręczone skarżącej oraz Staroście K. odpowiednio w dniu 22 sierpnia 2022 r. oraz 4 sierpnia 2022 r.). Pomimo tego decyzja administracyjna w sprawie została wydana przez organ dopiero w dniu 4 października 2022 r.

W świetle powyższych okoliczności Sąd meriti stwierdził, że Prezes UODO procedując w sprawie nie dochował terminu z art. 78 ust.2 RODO. Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że od wpływu do organu prawomocnego wyroku z dnia 13 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 178/21) do dnia wydania decyzji administracyjnej upłynęło dziesięć miesięcy, przy czym organ w ciągu pierwszych czterech miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie dopełnił też obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. i art. 62 u.o.d.o.

W sprawie zaistniały zatem podstawy do wydania orzeczenia w trybie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "P.p.s.a."

W ocenie Sądu pierwszej instancji stwierdzone w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a., jak i art. 78 ust. 2 RODO można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uzasadnione jest zatem stanowisko, że organ w stopniu rażącym naruszył art. 78 ust. 2 RODO. Oczywistym jest, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić tak znacznego, wielomiesięcznego opóźnienia w wydaniu decyzji administracyjnej, które miało miejsce już po zwrocie akt wraz z prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 178/21. 

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można w rozpatrywanej sprawie pominąć okoliczności, że sprawa niniejsza została zainicjowana w listopadzie 2018 r. Organ wydał dwie decyzje administracyjne - odpowiednio z dnia 19 lipca 2019 r. oraz z dnia 13 listopada 2020 r., uchylone następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odpowiednio wyrokami z dnia 4 lutego 2020 r. (sygn. II SA/Wa 2096/19) oraz z dnia 13 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 178/21 - decyzję uchylono w części). Nadto wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Wa 723/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2096/19, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu meriti tym bardziej więc w niniejszym postępowaniu na organie spoczywał obowiązek dopełnienia wszelkich wymogów wynikających z ww. przepisów prawa, a w szczególności poszanowania prawa strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca w art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznał sądom administracyjnym możliwość wymierzania grzywien i przyznawania sum pieniężnych. Grzywna, o jakiej mowa w ww. przepisie, ma charakter przede wszystkim prewencyjny, natomiast suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. W przyjętej regulacji ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłego prowadzenia postępowania, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej.

Uwzględniając powyższe Sąd meriti przyznał skarżącej sumę pieniężną zgodnie z kryterium przewidzianym w art. 154 § 6 P.p.s.a., przyjmując, że kwota ta z jednej strony zrekompensuje skarżącej znaczny czas oczekiwania na rozstrzygnięcie i związane z tym niedogodności i utrudnienia życiowe wynikające z charakteru przedmiotu ochrony, jakim jest przetwarzanie danych osobowych, z drugiej zaś strony zrekompensuje podejmowane przez skarżącą zabiegi związane z doprowadzeniem do rozpoznania sprawy przez organ.

Sąd meriti wyjaśnił również, że nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 5.000 złotych. Sąd pierwszej instancji uznał, że przyznana wyrokiem kwota jest adekwatna do stopnia zawinienia organu w okolicznościach niniejszej sprawy, a skarżąca nie przedstawiła argumentów, które miałyby przemawiać za przyznaniem sumy pieniężnej w wyższej wysokości. W ocenie Sądu pierwszej instancji przyznana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna stanowi także swoistą sankcję (dolegliwość) dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Uwzględniając funkcję dyscyplinującą przyznanej sumy pieniężnej Sąd odstąpił od nałożenia na organ grzywny i w tym zakresie skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 199/25 wniósł organ, kwestionując wydane orzeczenie w części, to jest w zakresie punktów 2 i 3.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. organ podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 78 ust. 2 RODO, poprzez błędne uznanie, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ w niniejszej sprawie prowadził wszelkie niezbędne czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia, nie wykazywał lekceważącego podejścia do strony, zaś postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej;

2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 78 ust. 2 RODO, poprzez przyznanie od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz D.K. sumy pieniężnej w wysokości 900 złotych.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 oraz pkt 3 i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w tym zakresie. Wniósł nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, wnosząc o: 1. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych;

2. zasądzenie sumy pieniężnej 2. 000 zł, przyznanej jej w tej sprawie od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r. o sygnaturze akt II SAB/Wa 348/22, stwierdzającym, iż organ dopuścił się po wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 września 2021 r. (II SA/Wa 178/21) przewlekłego prowadzenia postępowania i że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na jej rzecz od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, począwszy od dnia 1 stycznia 2023 r., ustawowych odsetek od sumy pieniężnej 2.000 zł.

Alternatywnie skarżąca wniosła o zasądzenie sumy pieniężnej 900 zł przyznanej jej w tej sprawie od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2025 r. o sygnaturze akt II SAB/Wa 199/25, stwierdzającym iż organ dopuścił się po wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 września 2021 r. (II SA/Wa 178/21) przewlekłego prowadzenia postępowania i że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, począwszy od 1 stycznia 2023 r., ustawowych odsetek od sumy pieniężnej 900 zł.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 78 ust. 2 RODO wskazać należy, że Sąd kasacyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji co do oceny charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania jako mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jednocześnie stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze treść cytowanej regulacji wskazać należy, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie oceny charakteru przewlekłego prowadzenia postepowania. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. W przedmiotowym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Judykatura akcentuje na tym tle, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, o tyle pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r.; sygn. akt I OSK 153/14). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony czy niedającą się usprawiedliwić znaczną opieszałość, nieskuteczność i nieefektywność w podejmowaniu uczynności procesowych (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2013 r.; sygn. akt II OSK 34/13; z dnia 13 czerwca 2013 r.; sygn. akt II OSK 3059/12; z dnia 10 stycznia 2014 r.; sygn. akt II OSK 2426/13 oraz z dnia 17 czerwca 2025 r.; sygn. akt III OSK 95/25). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przy przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji, stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze a limine o rażącym charakterze tego naruszenia (zob. w tym zakresie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12 oraz z dnia 21 kwietnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza bowiem działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (tak zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2015 r.; sygn. II OSK 652/15).

Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2021 r.; sygn. akt II OSK 1610/20). Taka też sytuacja wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na tle przedstawionych przez Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy okoliczności sprawy jest w pełni prawidłowa. Jak wskazano wyżej, nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że organ procedując po wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 178/21 nie dochował terminu z art. 78 ust. 2 RODO jak i nie dopełnił obowiązku określonego regulacją art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 62 u.o.d.o., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach.

Odnosząc się do obiektywnie racjonalnej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej ukierunkowanej na podkreślenie niezależnych od organu ograniczonych możliwości kadrowych i organizacyjnych w perspektywie konieczności wypełnienia obowiązku działania w terminach określonych przez przepisy prawa, wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2018 r.; sygn. akt I OSK 2311/17 oraz wskazywany wyżej wyrok z dnia 17 czerwca 2025 r.; sygn. akt III OSK 95/25) podkreśla się, że argument, że do organu wpływa duża ilość spraw, czy też to, że sprawy są skomplikowane merytorycznie - nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności. Podkreślić należy, że sposób organizacji pracy danego urzędu, ewentualny brak należytej obsady czy też wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Na marginesie powyższych zapatrywań należy wskazać, że skarga na przetwarzanie danych osobowych wpłynęła do organu w dniu 16 listopada 2018 r. Wydanie finalnej decyzji administracyjnej w sprawie, to jest decyzji nr ZSPU.440.138.2019.WP.NB, nastąpiło w dniu 4 października 2022 r. czyli po upływie prawie 4 lat. Sam ten fakt jawi się jako przejaw ignorowania prawa do dobrej administracji, rozumianej w szerszej perspektywie jako administracja rzetelna i efektywna.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. (w warstwie opisowej wskazaną regulację P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powiązał z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 78 ust. 2 RODO).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie procesowe przewidziane w art. 149 § 2 P.p.s.a., to jest kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowaniu obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskiemu), a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a., jak i przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie znalazł ku temu podstaw. Przy czym uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy. Co oczywiste, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Z użytej w art. 149 § 2 P.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r.; sygn. akt II OSK 1764/22). Rozważając zatem zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna, której wymierzenie w sprawie skarżący kasacyjnie organ zakwestionował, stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniach następujących wyroków: z dnia 3 lutego 2017 r.; sygn. akt II GSK 1695/16, z dnia 11 maja 2018 r.; sygn. akt I OSK 2230/17 oraz z dnia 11 lipca 2019 r.; sygn. akt I OSK 1143/18). Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego przez sąd pierwszej instancji środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto na ocenie, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 13 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3194/21 oraz z dnia 21 grudnia 2021 r.; sygn. akt II OSK 2326/21). W niniejszej sprawie analizowany zarzut skargi kasacyjnej ani jego uzasadnienie nie wskazują okoliczności, które determinowałyby uznanie, że Sąd pierwszej instancji przekroczył granice uznania sędziowskiego. Skoro organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa - co nie zostało skutecznie zakwestionowane - a stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania wynikało z obciążających organ zaniedbań, to zasadnie Sąd pierwszej instancji skorzystał z dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie mieści się w granicach jego ustawowych uprawnień i zostało przez ten Sąd prawidłowo uzasadnione.

Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącej z uwagi na to, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, co oznacza, że w związku z tą czynnością skarżąca nie poniosła kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. (zob. w tej materii uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12; publ. ONSAiWSA 2013/3/38). Regulacje zawarte w P.p.s.a. nie dają nadto podstaw do zasądzania odsetek ustawowych od wymierzonej przez sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej, w tym w przypadku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny - jak w niniejszej sprawie - skargi kasacyjnej od orzeczenia w przedmiocie jej wymierzenia.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca i uczestnik postępowania nie zażądali jej przeprowadzenia.