Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. L., M. T., K. W. i A. S. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku M. G. z dnia 6 września 1949 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...], ozn. hip. "[...]", w terminie trzech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz K. L., M. T., K. W. i A. S. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący: K. L. (w skardze błędnie wskazano imię), M. T., K. W. i A. S. wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej w [...], ozn. hip. [...].

Skarżący zarzucili Prezydentowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 kpa w zw. z art. 36 § 1 kpa, polegające na braku podejmowania działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz braku wskazania konkretnych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe wnieśli o: 1) zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, 3) uznanie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzenie organowi grzywny. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się nieprzerwalnie od 2014 r. Zarzucono, że Prezydent nie wykonał żadnych czynności od 4 sierpnia 2021 r., kiedy to w piśmie z tego dnia pełnomocnik strony wnioskującej doręczył organowi niezbędne dokumenty do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie organ nie zawiesił przedmiotowego postępowania, a więc podejmowanie czynności jest jego obowiązkiem i powinno być wykonane z należytą starannością. Skarżący wskazali, że 5 listopada 2021 r. złożyli ponaglenie, lecz organ do dnia składania skargi nie podjął żadnych czynności w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] i ul. [...] ozn. hip. [...], została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279).

Organ podał, że zgodnie z treścią kopii umowy działów z 17 listopada 1938 r., zawartej pomiędzy B. S., J. L. i F. L. i W. L., na mocy art. 819 k.c. został sporządzony akt działów treści następującej: strony oświadczają, że z mocy dziedziczenia ustawowego są wyłącznymi właścicielami nieruchomości ziemskiej pod nazwą [...] powiatu warszawskiego, w równych częściach: B. S. w 10/30, małż. L. w 10/30 i W. L. w 10/30 częściach. Organ przytoczył treść umowy.

Podał, że umową sprzedaży z 29 marca 1949 r. Rep. Nr 532 W. L. sprzedała M. G. niepodzielną część przysługujących jej praw do ww. nieruchomości (gospodarstwa rolnego), wyrażającą się ułamkiem 40000/212606 oraz, że umową sprzedaży z 27 lipca 1949 r. Rep. Nr 1357 W. L. sprzedała P. Z. niepodzielną część przysługujących jej praw do ww. nieruchomości (gospodarstwa rolnego), wyrażającą się ułamkiem 21000/212606.

Organ wyjaśnił, że 9 września 1949 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek M. G. o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o własność czasową [...] W aktach ww. nieruchomości znajduje się pismo M. G. datowane na 6 września 1949 r. o przyznanie jej własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości.

Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 8 listopada 1950 r., nr L. dz. PB/5729/50/U odmówiono M. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej we wsi [...] oznaczonej Nr hip. [...] w części przyznanej inwestorowi publicznemu - wykonawcy narodowego planu gospodarczego i oznaczonej słupami betonowymi i jednocześnie stwierdzono, iż wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 lipca 2011 r., nr KOC/3423/Go/05, sprostowaną postanowieniem tego organu z 11 lutego 2015 r., nr KOC/5602/Go/14 stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego z 8 listopada 1950 r. w części stanowiącej własność komunalną.

Decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 27 stycznia 2012 r., BOI-3t-786-R-185/05, stwierdzono nieważność orzeczenia z 8 listopada 1950 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Prezydent wskazał, że wniosek M. G. z 6 września 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej, nie został dotąd rozpatrzony w odniesieniu do części gruntu ww. nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr: [...].

Organ wyjaśnił, że skarżący są następcami prawnymi M. G.. Prezydent wskazał, że podejmował liczne czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji. W sprawie gromadzono, m. in. dokumentację geodezyjną, dokumenty niezbędne do ustalenia następców prawnych dawnych właścicieli ww. nieruchomości, wydruki z serwisów mapowych dla Warszawa historyczna i Warszawa dzisiaj. Uzyskano również opinię geodezyjną dotyczącą nieruchomości: [...] - położonej w rejonie ulic: [...], sporządzoną przez geodetę uprawnionego.

W związku z koniecznością ustalenia przebiegu granic m.st. Warszawy na obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość, na dzień wejścia w życie dekretu, pismem z 1 czerwca 2018 r., organ wystąpił do Centralnego Archiwum Wojskowego o nadesłanie rysunku określającego przebieg granic m.st. Warszawy na terenie obejmującym ww. nieruchomość. W sprawie został sporządzony 10 grudnia 2019 r. przez geodetę uprawnionego szkic obszaru dawnej nieruchomości [...], na którym oznaczono granicę m.st. Warszawy wg stanu obowiązującego 21 listopada 1945 r., jak również granice nieruchomości na które została podzielona ta nieruchomość na podstawie umowy działów z 17 listopada 1938 r., wraz z rozliczeniem powierzchni nieruchomości w działkach ewidencyjnych.

Ponadto, pismami z 16 listopada 2018 r. i z 30 listopada 2020 r. wystąpiono do stron o złożenie do akt sprawy oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem: postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 2 kwietnia 1985 r., sygn. akt IV Ns 2/85 o stwierdzeniu nabycia spadku po M. G. oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 11 października 1996 r., sygn. akt II Ns 1147/96 o stwierdzeniu nabycia spadku po D. G., opatrzonych klauzulą prawomocności. Organ podejmował również czynności w celu zgromadzenia wszystkich akt dotyczących ww. nieruchomości, występując w tej sprawie pismami z 3 kwietnia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Sądu Okręgowego w Warszawie, Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, pismem z 31 marca 2022 r. wystąpiono do Biura Geodezji Urzędu m.st. Warszawy o nadesłanie kopii decyzji zatwierdzających podział działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...], wraz z kopiami map z projektowanym podziałem.

Prezydent wskazał, że skarżący byli informowani pismami z 31 marca 2022 r., 30 listopada 2020 r. i 16 listopada 2018 r. o przyczynach uniemożliwiających rozpoznanie wniosku w terminie przewidzianym w art. 35 kpa oraz o terminie wydania decyzji w sprawie.

Organ wskazał, że opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy jest również spowodowane bardzo dużą ilością spraw o przyznanie odszkodowania za nieruchomości objęte działaniem ww. dekretu oraz ich skomplikowanym charakterem, wymagającym podjęcia przez organ wielu czynności w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Wyjaśnił, że w związku z licznymi postępowaniami prowadzonymi w odniesieniu do nieruchomości ozn. hip. [...] przed innymi organami, m.in. Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, Ministerstwem Infrastruktury, Ministrem Transportu, Budownictwa (Gospodarki Morskiej, Wojewodą Mazowieckim oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i przed sądem powszechnym, akta sprawy pozostawały w długotrwałym posiadaniu ww. podmiotów, co znacząco utrudniło rozpoznawanie sprawy, gdyż nie jest możliwe prowadzenie postępowania wyłącznie w oparciu o akta zastępcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kpa stan bezczynności występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa.

Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Przenosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem, że Prezydent nie rozpoznał dotychczas wniosku M. G. z 6 września 1949 r. Orzeczenie z 8 listopada 1950 r. odmawiające M. G. ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości zostało usunięte z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 lipca 2011 r., sprostowaną postanowieniem tego organu z 11 lutego 2015 r. w zakresie działek stanowiących własność komunalną. Wobec tego wniosek dekretowy podlega ponownemu rozpoznaniu przez Prezydenta w tym zakresie.

Skoro do daty orzekania przez Sąd organ nie wydał decyzji w sprawie, to zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku należało uznać za uzasadniony. Jak wyżej zaznaczono skutkuje to zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku i wyznaczeniem mu trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy (pkt 1 sentencji). Jest to realny termin na rozpoznanie wniosku, bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron postępowania.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę datę wydania przez Kolegium decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego, upływ czasu w jakim organ sprawy nie załatwił uznać należy, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna, a czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Organ dopiero w 2014 r. podjął czynności w sprawie, sporządzając opinię geodezyjną oraz mapę, a następnie do grudnia 2015 r. nie podejmował żadnych czynności. Kolejne czynności podjął po złożeniu przez skarżących zażalenia i wydaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 kwietnia 2017 r. zobowiązującym do rozpoznania wniosku w terminie dwóch miesięcy. Termin ten nie został dotrzymany. Wprawdzie organ od 2018 r. podejmuje czynności w sprawie, jednakże sprawa do daty orzekania nie została zakończona. Powyżej wskazane okoliczności uzasadniają uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Zastosowanie tego środka jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Jest to środek dyscyplinująco-represyjny o charakterze dodatkowym, który odnosić należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Na obecnym etapie postępowania wystarczającą dolegliwością dla organu jest uznanie, że bezczynność ma charakter rażący, co powinno zobligować organ do wydania decyzji w terminie wyznaczonym przez Sąd.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.