II OSK 2485/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-26	
Data wpływu	2021-11-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 599/20	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 599/20 w sprawie ze skargi B.M. i Z.M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 20 stycznia 2021 r., II SA/Gd 599/20, oddalił skargę B. M. i Z. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z 30 marca 2020 r. nakazał B. M. i Z. M. rozebranie wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...], obiektów budowlanych: obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej nietrwale związanego z gruntem, składającego się z przyczepy typu "holenderskiego" z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym oraz trwale związanego z gruntem tarasu częściowo zadaszonego. Wymiary obiektu w rzucie wynoszą: przyczepa typu "holenderskiego" 11,25 m na 4,01 m, pomieszczenie gospodarcze 2,81 m na 1,54 m, taras zadaszony 1,54 m na 8,44 m oraz taras niezadaszony o wymiarach boków 1,49 m, 3,83 m, 1,92 m i 2,53 m; urządzenia budowlanego związanego integralnie z obiektem budowlanym – zbiornika na ścieki sanitarne. W uzasadnieniu powyższej decyzji PINB w [...] stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany wraz z urządzeniem budowlanym z nim integralnie związanym, zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 20 września 2019 r. Nr [...] (Dz.Urz.[...] z [...] listopada 2019 r. poz. [...]), znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...], na którym obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych, co z kolei wyklucza możliwość jego legalizacji. Organ wskazał, że w związku z naruszeniem ustaleń obowiązującego miejscowego planu przestrzennego oraz innych przepisów, ma zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który obliguje do zastosowania przepisu ust. 1 ww. artykułu.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) decyzją z dnia 1 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję w całości podzielając stanowisko organu I instancji.

Skargą B. M. i Z. M. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.; art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ust. 3 k.p.a.; art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane; art. 48 Prawa budowlanego; błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że obiekty budowlane naruszają miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; wadliwe uznanie, że niemożliwa jest rozbudowa, przebudowa, nadbudowa, remonty, rozbiórka, odbudowa, adaptacja istniejącej zabudowy oraz zmiana sposobu użytkowania budynków i pomieszczeń (§ 21 ust. 4 ww. uchwały nr [...]); pominięcie, że uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 roku nr 1161/XLVII/10 w § 5 pkt 8 ppkt a zabrania legalizacji istniejącego już obiektu budowlanego przy czym zakaz stu metrów zabudowy od linii brzegowej nie dotyczy istniejących obiektów letniskowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie są obarczone naruszeniami prawa, mogącymi skutkować ich uchyleniem.

Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z 30 marca 2020 r. nakazująca skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanych na działce nr [...] obr. ewidencyjny [...], gmina [...], obiektów budowlanych: obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej nietrwale związanego z gruntem, składającego się z przyczepy typu "holenderskiego" z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym oraz trwale związanego z gruntem tarasu częściowo zadaszonego oraz urządzenia budowlanego związanego integralnie z obiektem budowlanym – zbiornika na ścieki sanitarne. Organy obu instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy doszły do przekonania, że pomimo przedłożenia przez inwestora dokumentów niezbędnych do legalizacji, o które w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wzywał organ pierwszej instancji, do legalizacji dojść nie mogło ze względu na zachodzącą w niniejszej sprawie sprzeczność z obowiązującymi na tym terenie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego [...] na terenie gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 20 września 2019r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] w gminie [...].

Sąd podzielił stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowy obiekt wzniesiony przez skarżących w 1994 r. z dobudowanym w późniejszym okresie tarasem jest budynkiem letniskowym zrealizowanym w ramach samowoli budowlanej, a więc bez pozwolenia na budowę, w 2011 r. zrealizowano zbiornik na ścieki sanitarne. W dacie powstawania tych zabudowań, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę wskazanych obiektów, czemu uchybił. W konsekwencji w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły i przeprowadziły procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego zmierzającą do weryfikacji warunków zalegalizowania, w świetle obowiązujących w dacie procedowania przepisów, zaistniałej samowoli. Ocena możliwości legalizacji budowy następuje natomiast na podstawie obowiązujących aktualnie przepisów prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli. W niniejszej sprawie zatem uwzględnieniu powinna była podlegać uchwała Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz.Urz.Woj. z 2016 r., poz. 2942). Działka nr [...] w obrębie [...] położona jest bowiem w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], gdzie obowiązują przepisy powołanej uchwały, w tym zakazy określone w jej § 5.

Zdaniem Sądu organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w sposób prawidłowy w pierwszej kolejności zobowiązał skarżących do przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie takie Wójt Gminy [...] wydał dwukrotnie w dniu 18 lutego 2016 r. oraz 18 marca 2016 r. stwierdzając w nim, że zabudowa na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] jest zgodna z ustaleniami aktualnego planu miejscowego. W myśl postanowień tego planu działka oznaczona ewidencyjnie nr [...] znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 24.ZR – tereny obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową. Jednocześnie w zaświadczeniu wskazano, że z rysunku planu wynika, że wskazana nieruchomość mieści się w strefie ochronnej 100m od jeziora, w której obowiązuje zakaz zabudowy. Zgodnie natomiast z innymi ustaleniami planu istniejącą zabudowę o funkcji i gabarytach innych niż w ustaleniach planu przeznaczono do pozostawienia i adaptacji. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wobec uchwalenia w dniu 20 września 2019 r. nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] w gminie [...], poczynił samodzielną wykładnię postanowień obowiązującego planu miejscowego i doszedł do wniosku, że istniejąca zabudowa nie jest zgodna z tymi postanowieniami z powodu wyraźnego zakazu zabudowy w strefie ochronnej 100m od brzegu jeziora. Z ustaleń organu, popartych zebranym materiałem dowodowym wynika, że zabudowania letniskowe na działce skarżących nr [...] zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 100m od linii brzegowej jeziora i tym samym objęte są zakazem lokalizacji. Skarżący nie kwestionują tej okoliczności powołują się jedynie na brak możliwości innego usytuowania zabudowy na działce i niemożność spełnienia warunku odsunięcia zabudowy ponad 100 m od linii brzegowej jeziora.

W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru pierwszej instancji, podtrzymane przez organ odwoławczy, jest zgodne z prawem i w pełni odpowiada postanowieniom planu. Z ustaleń planu wynika bowiem, że działka nr [...] objęta jest zapisami § 18 uchwały oraz strefą ML/11, w której określono przeznaczenie terenów jako obszary istniejącej zabudowy letniskowej. W § 5 pkt 2 planu określono, że istniejącą w dniu uchwalenia planu zabudowę zlokalizowaną w pasie 100 m od linii brzegów jeziora [...] i jeziora [...], wzniesioną bez prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń – uznaje się za niezgodną z planem. Zdaniem Sądu powołane postanowienia planu nie pozostawiają wątpliwości, że samowolna zabudowa letniskowa na działce nr [...] zlokalizowana w strefie ochronnej 100m od brzegu jeziora nie jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. Również analiza przepisów uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, w szczególności § 5 pkt 8, prowadzi do wniosku, że lokalizacja istniejącej zabudowy nie da się pogodzić z treścią wskazanego aktu prawa miejscowego. W § 5 pkt 8 lit. a) uchwały sformułowano zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Pomimo odniesienia wskazanego zakazu do budowy nowych obiektów należy go stosować również do zabudowy istniejącej, powstałej w wyniku działań samowolnych, niezgodnych z prawem, których legalizacji służy prowadzone postępowanie. Takie rozumienie zakazu z § 5 pkt 8 lit. a) uchwały potwierdza dyspozycja art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, z której wynika, że legalizacja jest możliwa wyłącznie w razie zgodności budowy nie tylko z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z postanowieniami planu miejscowego, ale również z innymi aktami prawa miejscowego.

Sąd rozważając możliwość samodzielnej oceny przez organy nadzoru budowlanego zgodności budowy z planem miejscowym opowiedział się za stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, zgodnie z którym przedstawienie przez inwestora zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wyklucza, iż organ nadzoru budowlanego ma prawo samodzielnie ocenić zgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji. Za dopuszczalnością samodzielnej oceny przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne przesłanki zgodności z planem przemawia sam charakter zaświadczenia z art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowalnego, które nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak to stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., w zaświadczeniu tym bowiem organ ma stwierdzić o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu. Błędny jest więc zdaniem Sądu pogląd, że w takim zaświadczeniu wystarczy przytoczyć tekst (postanowienia) planu, aby bowiem organ mógł stwierdzić zgodność z planem bądź brak takiej zgodności, musi uprzednio dokonać analizy i oceny oraz porównania stanu faktycznego danej sprawy z konkretnymi postanowieniami części tekstowej planu i częścią graficzną. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Wobec takiej specyfiki zaświadczenia, wydawanego w oparciu o wyniki przeprowadzonej wykładni prawa materialnego, organy nadzoru budowlanego, które na kolejnych etapach postępowania legalizacyjnego mają uprawnienie do badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na etapie wstępnym nie mogą być pozbawione możliwości weryfikacji prawidłowości wyników wykładni prawa ujętych w zaświadczeniu, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Ze względu na zasadne wątpliwości powstałe na tle treści zaświadczenia wójta wydanego w 2016 r. i okolicznością uchwalenia 2019 r. nowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego dokonał samodzielnej oceny zgodności obiektów rekreacyjnych na działce nr [...] z postanowieniami planu i uznał, że zgodność w tym przypadku nie zachodzi, co stało się główną przeszkodą legalizacji zaistniałej samowoli. Nie można było bowiem zaakceptować efektów samowoli budowlanej naruszających postanowienia obowiązującego planu.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organy nadzoru obu instancji prawidłowo zdaniem Sądu uznały, że z powodu braku zgodności zabudowy na działce nr [...] z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego nie ziściły się przesłanki legalizacji samowoli, co uzasadniało ich rozbiórkę. Analiza materiału dowodowego sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że organy nadzoru budowlanego obu instancji w sposób prawidłowy, z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgromadziły kompletny materiał dowodowy, dokonały jego oceny i zastosowały odpowiadające ustalonym okolicznościom konsekwencje prawne. Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie zastosowania przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Uznał, że wobec przesądzającej treści planu miejscowego powołanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieaktualnych uchwał z zakresu obszarów chronionego krajobrazu pozostawało bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargą kasacyjną R. M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania polegające na:

1. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegającego na niezastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1. k.p.a., polegającym na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego oraz nie podjęcia działań w celu obiektywnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego oraz nie odniósł się do całości materiału, w tym do zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 18 lutego 2016 r. wskazującego na zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego budowy obiektów rekreacji indywidualnej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], co skutkowało naruszeniem zasady zaufania oraz miało niewątpliwy wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy,

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i 49 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 49 ust. 1a ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie że zachodziły podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, podczas gdy materiał dowodowy i właściwe zastosowanie przepisów materialnych wskazywało na zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji,

3. art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo istnienia dowodów uzasadniających legalizację obiektów;

II. prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz zastosowanie:

1. przepisów art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz 49 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 49 ust. 1a ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) poprzez błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego, pomimo uzyskania od skarżącego pełnej wymaganej dokumentacji w sprawie obiektów wykonanych bez pozwolenia na budowę miał prawo odmówić wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydać decyzję nakazującą rozebrać wyżej wymienione obiekty budowlane;

2. art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) poprzez zaniechanie ustalenia, czy posadowienie domku letniskowego na działce o nr geodezyjnym [...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...] w czasie jego wybudowania naruszało obowiązujące w tym czasie przepisy, w tym przepisy techniczno-budowlane, uniemożliwiające doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem,

3. art. 23 ust. 1 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55) w zw. z § 5 pkt 8 lit a uchwały Sejmiku Województwa nr 259/XXIV/16, z dnia 25 lipca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pont. poz. 2942) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jej postanowienia nie naruszają zasady proporcjonalności, podczas gdy jej podjęcie nie zostało poprzedzone zebraniem i przeanalizowaniem przez organ argumentów przemawiających za potrzebą wprowadzenia ochrony, o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 powołanej ww. ustawy dla zachowania walorów przyrodniczych, oraz iż zagrożenie stanowić mogą lokalizowane obiekty budowlane w sytuacji, gdy zagrożenia takiego nie powodują liczne istniejące już obiekty, naruszając zasadę prawa własności,

4. § 2 ust. 4 rozporządzenia nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 29 z dn. 29 marca 2005 r., poz. 585) oraz § 5 pkt 8 lit a i § 6 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 2942) oraz § 21 ust. 4 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 20 września 2019 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło przystosowanie istniejących obiektów do nowych wymagań, bez zmiany jego funkcji tj. zabudowy letniskowej.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do wyjaśnienie przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego należy podnieść, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w ramach dokonywanej oceny legalności była ostateczna decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2020 r., którą nakazano B. M. i Z. M. rozebranie wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...], obiektów budowlanych: obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej nietrwale związanego z gruntem, składającego się z przyczepy typu "holenderskiego" z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym oraz trwale związanego z gruntem tarasu częściowo zadaszonego. Wymiary obiektu w rzucie wynoszą: przyczepa typu "holenderskiego" 11,25 m na 4,01 m, pomieszczenie gospodarcze 2,81 m na 1,54 m, taras zadaszony 1,54 m na 8,44 m oraz taras niezadaszony o wymiarach boków 1,49 m, 3,83 m, 1,92 m i 2,53 m; urządzenia budowlanego związanego integralnie z obiektem budowlanym – zbiornika na ścieki sanitarne. Podstawę materialnoprawną takiego nakazu stanowił przepis art. 48 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (dalej P.b.). Stosownie do tego uregulowania organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Orzeczenie nakazu rozbiórki w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu odwoławczego, nastąpiło w sposób prawidłowy, zgodny z regułami prawa materialnego jak i procesowego. Sporny obiekt budowlany wraz z urządzeniem budowlanym z nim integralnie związanym, co w sposób niebudzący wątpliwości wykazano, narusza ustalenia obowiązującego prawa miejscowego, albowiem zgodnie z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 20 września 2019 r. Nr [...] (Dz.Urz.[...] z [...] listopada 2019 r. poz. [...]), znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...], na którym obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych, co z kolei wyklucza możliwość jego legalizacji. Tym samym w związku z naruszeniem ustaleń obowiązującego miejscowego planu przestrzennego oraz innych przepisów, trafnie w realiach tej sprawy zastosowanie znalazł art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. Zarzut naruszenia tej normy P.b. w powiązaniu z art. 49 ust.1 pkt 1 i 2 oraz art. 49a ust.1a P.b. podniesiony w kasacji nie zasługuje na uwzględnienie albowiem jest nieusprawiedliwiony. Wadliwe zastosowanie cytowanych norm, zdaniem skarżącej kasacyjnie wynika z błędnego przyjęcia, że organy nadzoru budowlanego, pomimo uzyskania pełnej dokumentacji od skarżących odmówiły wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jednakże wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie ujawniony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego norm art. 49 ust.1 pkt 1 i 2 oraz art. 49a ust.1a P.b., gdyż poczynione ustalenia nie uzasadniały, w przypadku przedmiotowej samowoli, wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 2 cytowanej ustawy) albowiem nie ziściły się niezbędne do tego przesłanki z art. 49 ust.1 pkt 1 i 2 P.b. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w tym zakresie stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym stanowiskiem organów nadzoru budowlanego w pełni zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Mając na uwadze powyższe stwierdzenie, należy podkreślić, iż stan faktyczny, ujawniony w realiach tego postępowania został ustalony w sposób prawidłowy. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie można w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić organom administracji wydania kwestionowanych decyzji z naruszeniem art. 7, 77 §1 k.p.a., a Sądowi pierwszej instancji nieprawidłowej ich weryfikacji. Nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego, iż PINB w [...] (dalej organ pierwszej instancji) podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2015 r. ustalił, że na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...], istnieje sporny obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Zawiadomieniem z dnia 20 listopada 2015 r. wszczęto z urzędu postępowanie w tym przedmiocie.

Następnie postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust.1 pkt 1 i ust. 2 i 3 P.b. wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych i nakazał wykonanie określonych w tym postanowieniu czynności w tym przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalony termin do 10 marca 2016 r. wykonania tych czynności - kolejnymi postanowieniami z 9 marca 2016 r., 30 czerwca 2016 r. oraz 4 października 2016 r. był zmieniany. Na skutek wniosku skarżących o uzupełnienie protokołu kontroli doraźnej i naniesienia poprawek w zakresie chronologii budowy spornego obiektu rekreacji indywidualnej dnia 24 marca 2016 r. miała miejsce wizja uzupełniająca. W konsekwencji tych działań ustalono, iż przedmiotowy obiekt wzniesiony przez skarżących w 1994 r. z dobudowanym w późniejszym okresie tarasem jest budynkiem letniskowym zrealizowanym w ramach samowoli budowlanej, a więc bez pozwolenia na budowę, w 2011 r. zrealizowano zaś zbiornik na ścieki sanitarne. W dacie powstawania tych zabudowań, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b., inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę wskazanych obiektów, czemu uchybił, co uzasadniało prowadzenie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 P.b.

W dnia 26 października 2016 r. wpłynęły do organu pierwszej instancji dokumenty w postaci czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest kwestionowane, że przedstawiono do akt sprawy również dwa zaświadczenia Wójta Gminy [...] w przedmiocie zgodności spornej inwestycji z prawem miejscowym. Z zaświadczenia z dnia 18 lutego 2016 r. wynikało, iż budowa obiektów rekreacji indywidualnej, na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 29 lipca 2005 r. Następnie Wójt Gminy [...] w zaświadczeniu z dnia 18 marca 2016 r. przyznał, że budowa obiektu rekreacji indywidualnej na działce nr [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 29 lipca 2005 r. Nr [...](Dz. Urz.Woj. Nr [...] z [...] października 2005 r. poz. [...]). Jednocześnie w zaświadczeniu tym wskazał, że zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego działka oznaczona nr ewid. [...] znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 24.ZR - tereny obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową. Z rysunku planu miejscowego wynika, że wskazana nieruchomość w całości mieści się w strefie ochronnej 100 m od jeziora, w której obowiązuje zakaz zabudowy. Jednocześnie Wójt Gminy wyjaśnił, że zawarte w planie miejscowym ustalenia "do pozostawienia i adaptacji" odnoszą się do obiektów budowlanych istniejących na działce nr [...] w chwili wejścia w życie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego [...] i nie dotyczą zabudowy wybudowanej po tej dacie.

Następnie przedmiotowe postępowanie zawieszono z urzędu postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r. a podjęto je z dniem 10 lutego 2020 r. Nie jest sporne, iż w okresie kiedy przedmiotowe postępowanie spoczywało zawieszone w organie nadzoru budowalnego dla terenu, na którym zlokalizowana jest sporna samowola budowlana, uchwalono nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem z dniem 3 grudnia 2019 r. weszła w życie uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] w gminie [...] – (Dz. Urz. Woj. [...] [...]z 2019.[...], z dnia[...] listopada 2019 r.).

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w postępowaniu legalizacyjnym, które jest wieloetapowe, co słusznie podniósł WSA w Gdańsku w pierwszej kolejności stosownie do treści art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 P.b. (przepis w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r., Dz.U.2015.774, zmieniający nin. ustawę z dniem 11 września 2015 r.), należy dokonać oceny, czy sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Pogląd ten znajduje oparcie w brzmieniu ww. przepisu art. 48 ust. 2 p.b.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż usuwanie skutków samowoli budowlanej oparte jest na zasadzie, że organ nadzoru budowlanego ocenia możliwość legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Nie można kryteriów prawnych tejże oceny odnosić do przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych, istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od prowadzonej na podstawie obowiązujących przepisów P.b. procedury jej likwidacji. Powyższe ma ten skutek, że zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego, podobnie jak zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi musi być odnoszona do stanu rzeczy wynikającego z brzmienia aktualnie obowiązujących w tym zakresie wymagań. To stanowisko interpretacyjne w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z 2 marca 2022 r., II OSK 757/21; wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r., II OSK 1720/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1955/19; wyrok NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 184/19; wyrok NSA z 9 października 2019 r., II OSK 2805/17; wyrok NSA z 2 października 2019 r., II OSK 2474/18). Tym samym zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej.

Organ nadzoru budowlanego zasadnie, co zostało wyżej wykazane, zobowiązał skarżących do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I zaświadczenia takie zostały wydane dnia 18 lutego oraz 18 marca 2016 r. stwierdzające właśnie, że przedmiotowa zabudowa na działce nr [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 29 lipca 2005 r. Nr [...]. Przy czym zaświadczenia te różnią się stopniem szczegółowości bowiem pierwsze z tych zaświadczeń zawiera wypowiedź organu wydającego zaświadczenie jedynie w odniesieniu do podstawowego funkcji terenu bez uwzględnienia uwarunkowań szczegółowych, w tym bez uwzględnienia części graficznej tego planu. Z kolei drugie z nich przyznaje, że budowa obiektu rekreacji indywidualnej na działce nr [...] jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 29 lipca 2005 r., przy czym dodano, że zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego działka oznaczona nr ewid. [...] znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 24.ZR - tereny obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową, zaś z rysunku planu miejscowego wynika, że wskazana nieruchomość w całości mieści się w strefie ochronnej 100 m od jeziora, w której obowiązuje zakaz zabudowy. Zgodnie zaś z innymi ustaleniami planu zabudowę o funkcji i gabarytach innych niż w ustaleniach planu przeznaczono "do pozostawienia i adaptacji".

Zdaniem NSA wskazane zaświadczenia z dnia 18 lutego oraz 18 marca 2016 r. nie pozwalały, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, uznać, iż sporna samowola budowlana odpowiada wymogom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Pomijając fakt, iż pierwsze z tych zaświadczeń nie odnosiło się do całości planu (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi całość, która składa się z części tekstowej (treść uchwały) oraz jej integralnej części w formie graficznej), to jednocześnie drugie z nich ujawniało, że działka oznaczona nr ewid. [...] znajduje się w strefie oznaczonej symbolem 24.ZR - tereny obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową, zaś rysunek planu doprecyzował tę lokalizację a wynikało z tej części, że wskazana nieruchomość w całości mieści się w strefie ochronnej 100 m od jeziora, w której obowiązuje zakaz zabudowy.

Sposób przeznaczenia terenów ZR jako terenów obszarów rekreacyjnych z zabudową letniskową i funkcją wiodącą jako zabudowa letniskowa w formie domów letniskowych jednorodzinnych o ograniczonym gabarycie nie oznaczał przecież zgodności z planem przedmiotowej samowoli budowlanej. To zaś bowiem pozostawało w sprzeczności z rozwiązaniami szczegółowymi pomieszczonymi w § 7 pkt 9 i 11 ppkt 1 obowiązującego jeszcze w 2016 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego [...] na terenie gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 29 lipca 2005 r. Przede wszystkim z ww. przepisów wynika, iż teren działki nr ewid. [...] na którym dokonano samowoli budowlanej zlokalizowany jest w granicach, gdzie sposób zagospodarowania terenów lub obiektów podlega ochronie na podstawie odrębnych zapisów. Obszar tej strefy znajdował się bowiem w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], gdzie obowiązywały pierwotnie przepisy Rozporządzenia Nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 29 z dn. 29.03.2005, poz. 585) - (w chwili wydawania zaświadczeń była to kolejna uchwała Nr1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim) zakazujące lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek i jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 2 pkt 8 rozporządzenia nr 5/05). Tożsame uregulowanie zamieszczono w § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa nr 1161/XLVII/10.

Z kolei w § 7 pkt 11 planu z 2005 r. zamieszczono szczegółowe warunki zagospodarowania dla tego planu a w ppkt 1 jednoznacznie określono, iż w strefie ochronnej 100 m od brzegu jeziora zabrania się lokalizowania wszelkich form zabudowy poza zabudową urządzeń wodnych (hangary, szalety publiczne, pomosty, mola itp.). Gdy tymczasem jak ustalono w sprawie sporna samowola budowlana w postaci obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej na dz. nr [...] zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 100 m od linii jeziora [...] i jeziora [...] a więc objęte są bezwzględnym zakazem lokalizacji obiektów budowlanych. Trafnie zauważono w motywach zaskarżonego wyroku, iż skarżący, a aktualnie skarżąca kasacyjnie, nie kwestionują tej okoliczności zlokalizowania spornej samowoli w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora, przy czym wskazują na fakt braku możliwości innego usytuowania takiego obiektu i niemożność odsunięcia zabudowy ponad 100 m od linii brzegowej jeziora (powołują wymiary działki około 75 m długości i 22 m szerokości). To zaś nie jest przesłanka powodująca dopuszczalność odstąpienia od egzekwowania takiego zakazu.

Niemniej jednak okoliczności powyższe wskazują jednoznacznie, iż skarżący nie przedstawili jednak, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, "pełnej wymaganej dokumentacji" do wdrożenia dalszej procedury legalizacyjnej. Zdaniem Sądu odwoławczego przedstawienie przez inwestora zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust.3 P.b., nie oznacza, że wiąże ono organ orzekający w sprawie legalizacji - wprost przeciwnie - nie wyklucza to samodzielnej oceny organu nadzoru budowlanego zgodności ocenianej samowoli z obowiązującym prawem miejscowym. Zaświadczenie burmistrza może być w tej kwestii pomocne, natomiast nie zwalnia ono organu nadzoru budowlanego z obowiązku zbadania samodzielnie kwestii zgodności samowoli z obowiązującym planem, gdy pojawią się wątpliwości w tym zakresie. Warto również dodać, że w art. 81 P.b., mówiącym ogólnie o kompetencjach organów nadzoru, jest mowa o nadzorze i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Organ nadzoru budowlanego ma więc kompetencje, by dogłębnie zbadać przedmiotową kwestię, nie polegając wyłącznie na zaświadczeniu, do treści którego ma wątpliwość.

Tym samym wobec wykazania wyżej sprzeczność weryfikowanej samowoli budowlanej w postępowaniu legalizacyjnym z uregulowaniami prawa miejscowego z 2005 r., już w 2016 r. nie było przesłanek na wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej czy decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Natomiast, jak powyżej zaznaczono, od 3 grudnia 2019 r. weszło w życie nowe prawo miejscowe dla części obrębu geodezyjnego [...] w gminie [...]. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 września 2019r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] w gminie [...] przyjęto, iż działka nr [...] w planie oznaczona jest symbolem ML/11, a jej przeznaczenie podstawowe to tereny zabudowy letniskowej. W § 5 dot. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przyjęto, że: 1) dopuszcza się zachowanie i dalsze użytkowanie istniejących obiektów i urządzenia zagospodarowania terenu, które zostały zlokalizowane zgodnie z przepisami odrębnymi; 2) istniejącą w dniu uchwalenia planu zabudowę, zlokalizowaną w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jeziora [...] i jeziora [...], wzniesioną bez prawomocnych pozwoleń lub zgłoszeń - uznaje się za niezgodną z planem;

W § 6 pkt 7 planu ujęto, iż obowiązują wymagania wynikające z położenia obszaru planu w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], określone przepisami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z 25 lipca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r. poz. 2942);

W niniejszej sprawie zatem uwzględnieniu powinna była podlegać, niezależnie od rozwiązań uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 20 września 2019r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego [...] w gminie [...], która uznała przedmiotową samowolę budowlaną za niezgodną z planem - także treść wiążącej w niniejszym postępowaniu uchwały Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 2942). Działka nr [...] w obrębie [...] położona jest bowiem w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie obowiązują przepisy powołanej uchwały, w tym zakaz określony w jej § 5 pkt 8a budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Trafnie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, co jest w pełni aprobowane przez NSA, iż pomimo odniesienia wskazanego zakazu do budowy nowych obiektów należy go stosować również do zabudowy istniejącej, powstałej w wyniku działań samowolnych, niezgodnych z prawem, których legalizacji służy prowadzone postępowanie. Takie rozumienie zakazu z § 5 pkt 8 lit. a cytowanej uchwały potwierdza dyspozycja art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b., z której wynika, że legalizacja jest możliwa wyłącznie w razie zgodności budowy nie tylko z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z postanowieniami planu miejscowego, ale również z innymi aktami prawa miejscowego.

Zatem w tym przypadku dokonując w aktualnym staniem prawnym i faktycznym tej sprawy oceny zgodności spornej inwestycji skarżących z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 20 września 2019 r., nie można przyjąć, że wystąpiła zgodność z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej. Wprost przeciwnie jak ustalono w sprawie sporna samowola budowlana w postaci obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej na dz. nr [...] zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 100 m od linii jeziora [...] i jeziora [...] a więc na terenie objętym bezwzględnym zakazem lokalizacji obiektów budowlanych. Takie naruszenie prawa nie pozwala na zalegalizowanie powstałej samowoli, stąd nakaz rozbiórki orzeczony w trybie art. 48 ust.1 P.b. w pełni odpowiada prawu.

Ujawnione powyżej okoliczności tej sprawy w kontekście obowiązujących przepisów prawa nie pozwalają na podzielenie kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym zarzutu błędnej wykładni art. 23 ust. 1 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55) w zw. z § 5 pkt 8 lit a uchwały Sejmiku Województwa nr 259/XXIV/16, z dnia 25 lipca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pont. poz. 2942) czy § 2 ust. 4 rozporządzenia nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 29 z dn. 29 marca 2005 r., poz. 585) jak i § 5 pkt 8 lit a i § 6 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. poz. 2942) oraz § 21 ust. 4 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 20 września 2019 r. poprzez ich błędną wykładnię. Niezależnie od tego, iż Sąd pierwszej instancji przede wszystkim dokonał prawidłowej wykładni przepisu § 5 pkt 8 lit a uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. (co wyżej wykazano), to wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie czynił takich rozważań wobec pozostałych a wskazanych wyżej przepisów, w tym ustawy o ochronie przyrody czy też pozostałych aktów dot. obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (tj. tego z 2005 r. czy z 2010 r.). Nadto należy podkreślić poza tym, że ww. akty prawa miejscowego nie podlegają weryfikacji przez Sąd administracyjny w przedmiotowym postępowaniu, a do tego w istocie zmierza skarga kasacyjna ww. zarzutami.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody był w dacie wydania rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. podstawą jego podjęcia i stanowił, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zm. w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.), która przeniosła kompetencję, o której mowa w art. 23 ust. 2, na sejmik województwa (art. 21 pkt 3 ustawy zmieniającej). Stąd też kolejne dwa akty w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim podejmował w formie uchwały Sejmik Województwa Pomorskiego- odpowiednio w tej sprawie uchwała z 28 kwietnia 2010 r. i z 25 lipca 2016 r.

Kwestionowane w skardze kasacyjnej, w ramach postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki, powyższych aktów (rozporządzenia, uchwał) w zakresie ich legalności nie może w realiach tej sprawy odnieść zamierzonego skutku. Rozporządzenie wojewody w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu, podobnie jak i uchwała Sejmiku Województwa w tym zakresie jest aktem prawa miejscowego, a zatem jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze właściwości organu, który je uchwalił -patrz wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. II OSK 618/15, z dnia 17 października 2023 r. III OSK 2871/21. Legalność tych aktów, co do zasady, może być kwestionowana w odrębnym trybie, lecz nie w ramach tej sprawy. Zatem ta grupa zarzutów nie ma żadnego wpływu na wynik przedmiotowego postępowania.

Podniesione powyżej przesłanki prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 48 ust.1 pkt 1 P.b. w postępowaniu, które, jak zaznaczono, przeprowadzono zgodnie z regułami procedury administracyjnej, uzasadniają twierdzenie, iż pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., w tym poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu odwoławczego, zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, a Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności kwestionowanej decyzji PWINB trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do przyjęcia naruszenia prawa wynikającego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. albowiem w toku postępowania legalizacyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Norma ta stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym- patrz wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r. III OSK 794/23. Dodatkowo należy zauważyć, iż art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy- patrz wyrok NSA z dnia 7 lutego 2024 r. II OSK 2272/22. Niemniej jednak z takim przypadkiem jak wyżej wskazany, nie mamy do czynienia w tej sprawie. Stąd ten zarzut należy uznać za chybiony.

Nie miał w sprawie zastosowania przepis wskazany w skardze kasacyjnej art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z nim Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem, warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a. W tej sprawie skoro Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., to kwestionowana norma art. 135 p.p.s.a. nie była przez ten Sąd brana pod uwagę.

Dotąd powiedziane uzasadniało przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, co nie pozwalało na uwzględnienie wniosków wniesionego środka odwoławczego uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.