Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, wydając decyzję, nie powinien ograniczać się jedynie do kwestii niewykazania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wiesława W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2004 r. II SA/Lu 493/03 w sprawie ze skargi Wiesława W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 17 marca 2003 r. (...) w przedmiocie nakazania zaniechania użytkowania lokalu - uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 17 marca 2003 r.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Wiesława W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2003 r. nakazującą Wiesławowi W. zaniechanie użytkowania jako pralni chemicznej lokalu użytkowego nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. A. w L. W uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny podniósł, że ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 10 czerwca 2002 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zostało przesądzone zastosowanie trybu przewidzianego dla zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego w odniesieniu do urządzenia w nim pralni chemicznej. Decyzja ta nałożyła na skarżącego szereg obowiązków wśród nich przedstawienie przez skarżącego tytułu do dysponowania przedmiotowym lokalem na cel budowlany. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu administracji, że skarżący nie wykazał swego tytułu prawnego do dysponowania przydzielonym mu lokalem na cele budowlane. Odnosząc się do argumentacji skargi, w której podniesiono, że skarżącemu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu będącego przedmiotem postępowania w zakresie zmiany jego przeznaczenia sąd I instancji wywiódł, powołując się na art. 244 par. 1 i 2 Kc oraz art. 17[2] ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych /Dz.U. 2003 nr 119 poz. 1116 ze zm./, że przez umowę o ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu spółdzielnia zobowiązuje się oddać członkowi lokal do używania. Art. 17[2] ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych określa zakres atrybutów przysługujących samodzielnie osobie uprawnionej z tytułu własnościowego prawa do lokalu, natomiast art. 17[16] ust. 1 tej ustawy określa zakres czynności, które mogą być podejmowane bez zgody spółdzielni, wymaganej zatem przy zamiarze zrealizowania tych nie objętych wskazaną regulacją.

"Dopiero w aspekcie wskazanych przepisów prawnych należy wykładać unormowanie art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, powoływanej przez stronę, przyznające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane osobie legitymującej się tytułem prawnym wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego, gdy chodzi o zakres istotny dla rozstrzygnięcia spraw niniejszej.

W sytuacji rozbieżnych stanowisk co do dysponowania nieruchomością, jej częścią na cele budowlane ze strony osób wywodzących omawiane uprawnienie z różnych tytułów, a w odniesieniu do tożsamego przedmiotu, ocenę prawną skutków zaistniałego konfliktu, na gruncie reżimu prawa budowlanego, należy wyprowadzić w pierwszym rzędzie z gramatycznego brzmienia rozważanego unormowania, w którym kolejność wyliczenia tytułów prawnych, legitymujących do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przyjęta została zgodnie z zawężającym się zakresem atrybutów przypisanych poszczególnym uprawnionym, poczynając od właściciela, jako uprawnionego w najszerszym zakresie. W dalszej kolejności należy odwołać się do reguł wykładni logicznej, w kontekście których, w rozważanym wyliczeniu ustawodawca posłużył się konstrukcją w znaczeniu enumeratywnym, co oznacza, że uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podmiotu legitymującego się słabym prawem, w rozumieniu zakresu związanych z nim atrybutów, w żadnym razie nie ogranicza ani tym bardziej nie wyklucza takiego uprawnienia podmiotu legitymującego się prawem silniejszym. Ustawodawca nie posłużył się tu alternatywą rozłączną.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności sprawy niniejszej, stanowczo należy stwierdzić, że skarżący uprawniony z ograniczonego prawa rzeczowego do dysponowania przydzielonym mu lokalem użytkowym na cele budowlane, nie może skutecznie podejmować w tym zakresie działań z odpowiednim odniesieniem do zmiany sposobu użytkowania, przy braku zgody ze strony Spółdzielni, legitymującej się silniejszym prawem, a taką zgodą skarżący się nie legitymował, zważywszy formalne wymogi dla oświadczeń woli składanych przez spółdzielnie, które przewiduje art. 54 par. 1 i 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze w związku z art. 1 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, powoływanej wyżej.

Spór na tle dysponowania nieruchomością na cele budowlane między właścicielem, a uprawnionym z ograniczonego prawa rzeczowego, odnoszącym się do tożsamego przedmiotu, nie podlega rozstrzygnięciu przez organy nadzoru budowlanego. W tym zakresie zainteresowana strona winna rozważyć wystąpienie o podjęcie przez uprawniony organ spółdzielni stosownej uchwały, a odpowiednio do jej treści, w dalszej kolejności, wykorzystanie trybu statuowanego dyspozycją art. 32 par. 1 ustawy - Prawo spółdzielcze, o której wyżej oraz skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego przed sądem powszechnym.

W tym stanie prawnym, zaskarżona decyzja organu nadzoru budowlanego, zgodnie z prawem stwierdza, że skarżący, jako jej adresat nie wykonał obowiązku wykazania tytułu prawnego do dysponowania przydzielonym mu lokalem na cele budowlane w sposób skuteczny, nałożonego nań prawomocną decyzją oparta na unormowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy Prawo budowlane, co z kolei wyczerpuje hipotezę unormowania art. 5l ust. 2 tejże ustawy, uprawniając właściwy organ, zgodnie z jego dyspozycją, do orzeczenia nakazu zaniechania dotychczasowego sposobu użytkowania".

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł Wiesław W. zarzucając mu, w oparciu o art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uruchomienie pralni chemicznej w lokalu użytkowym przeznaczonym na prowadzenie działalności usługowej oznacza zmianę sposobu użytkowania lokalu, podczas gdy skarżący nie dokonał żadnych przeróbek zajmowanego pomieszczenia, a podjęcie prze niego działalności nie wiązało się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego ani ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń;

- art. 32 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie wskutek przyjęcia, że przepisy te mają w ogóle zastosowanie w sprawie, chociaż prawidłowa subsumpcja stanu faktycznego pod wskazane normy prawne takiego wniosku nie uzasadnia, w szczególności nie doszło bowiem do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu;

a nadto:

- art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r./, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie wykonał nałożonego nań obowiązku przedłożenia tytułu prawnego do dysponowania przydzielonym mu lokalem, w sytuacji gdy skarżący wylegitymował się przydziałem własnościowego prawa do przedmiotowego lokalu i w konsekwencji zaakceptowanie nieprawidłowej decyzji organu nadzoru budowlanego;

- art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że własnościowe prawo do lokalu użytkowego nie jest wystarczającym tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w razie braku zgody jej właściciela, w sytuacji gdy konstrukcja prawna ograniczonego prawa rzeczowego nie pozwala na przypisywanie spółdzielni mieszkaniowej prawa własności nadrzędnego wobec prawa członka spółdzielni do przydzielonego mu lokalu.

Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że postępowanie organów administracyjnych odbyło się z naruszeniem przepisów proceduralnych, tj.:

- art. 6 Kpa, poprzez fakt, iż organy administracji publicznej wydając zaskarżone decyzje wskazują, iż zostały one wydane na podstawie przepisów prawa i prawidłowo od strony formalnej, gdy w rzeczywistości nie zostało przeprowadzone właściwie postępowanie, uwzględniające całokształt okoliczności istniejących w sprawie;

- art. 7 Kpa poprzez fakt, iż w toku postępowania organy orzekające nie stały na straży praworządności, a jedynie rozstrzygały sprawę jednostronnie, z naruszeniem słusznych interesów skarżącego;

- art. 8 Kpa poprzez nie zrealizowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, w szczególności przez wydanie decyzji nie bacząc na zaistnienie nowych okoliczności w sprawie;

- art. 12 par. 1 Kpa poprzez brak wnikliwości postępowania polegający na nie dokonaniu analizy stanu faktycznego w zakresie wpływu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na sytuację skarżącego.

Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Pełnomocnik zainteresowanych Krzysztofa i Grażyny P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nie są uzasadnione zarzuty kasacji dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zwanej dalej prawem budowlanym. Stawiając powyższy zarzut kasacja całkowicie pomija, że oddalając skargę sąd I instancji nie dokonał własnej oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 prawa budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że sąd w tym zakresie przyjmuje jako wiążącą treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 10 czerwca 2002 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, którą przesądzono, nakładając na skarżącego określone obowiązki, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu przez skarżącego. Sąd I instancji nie dokonał w tej mierze żadnych własnych ustaleń, a uzasadnienie wyroku przywołuje motywację jaka legła u podstaw zaskarżonej decyzji /str. 6 uzasadnienia/. Sąd mając na względzie stan prawny ukształtowany wymienioną decyzją nie wypowiadał się również co do stosowania wymogu wynikającego z art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, a tylko ocenił czy przewidziany w tym przepisie obowiązek udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego spełnienie wynika z treści cytowanej decyzji z dnia 10 czerwca 2002 r. został przez skarżącego dopełniony. Przywołana decyzja, oparta o treść art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, jest decyzją ostateczną i wiąże ona organy administracji, które mają obowiązek egzekwowania wynikających z niej obowiązków, a stan prawny nią ukształtowany musiał być brany pod rozwagę przez sąd administracyjny I instancji. Za niewadliwe wobec tego należy uznać stanowisko sądu I instancji wywodzące z treści tej decyzji skutki dla postępowania objętego kontrolowaną decyzją i skarga kasacyjna tego stanowiska w istocie nie zwalcza.

Za uzasadniony natomiast należy uznać zarzut skargi naruszenia przez sąd I instancji art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem sąd I instancji podzielając stanowisko zaskarżonej decyzji dokonał wadliwej wykładni art. 3 pkt 11 prawa budowlanego i w następstwie tego z naruszeniem art. 51 ust. 2 prawa budowlanego ocenił, podzielając stanowisko organu administracji, że skarżący nie wykazał swego prawa do dysponowania lokalem na cele budowlane.

Z ustaleń dokonanych przez sąd I instancji wynika, że skarżący jest członkiem spółdzielni i przysługuje mu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego, którym jest sporny lokal, a przydział lokalu nie identyfikował charakteru i rodzaju usług, które mogą być wykonywane w tym lokalu. Również decyzja o pozwoleniu na budowę nie konkretyzowała przeznaczenia poszczególnych lokali użytkowych w budynku, w tym też lokalu, do którego tytuł prawny ma skarżący. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd przyjmując, w powołaniu na art. 244 par. 1 i 2 Kc w związku z art. 17[2] ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, że skarżącemu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu użytkowego, błędnie ocenił na gruncie przepisów wymienionej ustawy treść i zakres tego prawa, i wynikające z niego uprawnienia skarżącego, przeciwstawiając im uprawnienia spółdzielni, która w ocenie sądu ma względem skarżącego silniejsze prawo. Zgodnie z art. 17[1] i art. 17[2] wymienionej ustawy na treść spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu składają się dwa podstawowe uprawnienia: prawo używania - korzystania z przydzielonego lokalu oraz prawo do rozporządzania swoim prawem. Tytuł prawny skarżącego do lokalu uprawnia go do swobodnego korzystania z tego lokalu w celach na jaki został mu w ramach spółdzielczego prawa przydzielony - to jest na cele użytkowe, a uprawnienie do korzystania z tego lokalu w tym charakterze, nie podlega ograniczeniu ze strony spółdzielni i skarżący może nim się legitymować w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od stanowiska spółdzielni. Z treści tego ograniczonego prawa rzeczowego do spółdzielczego lokalu użytkowego wypływa zatem uprawnienie skarżącego dysponowania tym lokalem na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 prawa budowlanego w zakresie wykorzystywania tego lokalu na cele użytkowe i wprowadzania zmian obejmujących wyłącznie ten lokal w zakresie takiego przeznaczenia tj. jako lokalu użytkowego. Prezentowane w motywach zaskarżonego wyroku stanowisko, że w tym względzie uprawnienie to uwarunkowane jest zgodą spółdzielni jako podmiotowi legitymującemu się silniejszym prawem niż skarżący nie znajdują umocowania w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. W szczególności nie można tezy takiej wyprowadzać z treści art. 17[16] ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, bowiem zgoda spółdzielni o której w nim mowa dotyczy tylko tych sytuacji, gdy lokal jest wynajmowany, a równocześnie dochodzi do zmiany korzystania z lokalu lub zmiany jego przeznaczenia, uregulowanie to nie dotyczy tych przypadków gdy nie dochodzi do wynajęcia czy oddania do bezpłatnego korzystania z lokalu osobom trzecim.

Na gruncie prawa rzeczowego uprawnienia właściciela do nieruchomości są uprawnieniami najszerszymi, jak to słusznie wywodzi uzasadnienie zaskarżonego wyroku, tym niemniej i one podlegają ograniczeniom przez uprawnienia podmiotów czerpiących swe źródła z innych tytułów. Uregulowanie objęte art. 3 pkt 11 prawa budowlanego istotnie jak wywodzi sąd I instancji uszeregowało wymienione w nim prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od najszerszych uprawnień rzeczowych właścicielskich poprzez tytuły o atrybutach słabszych aż po uprawnienia wyłącznie obligacyjne, nie mające w sobie uprawnień rzeczowych. Z tego uszeregowania w omawianym przepisie uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynikają jednak żadne skutki dla postępowania w sprawach budowlanych, bowiem organ administracji ma wyłącznie badać czy dany inwestor legitymuje się jednym z wymienionych tytułów do nieruchomości. O tym czy inwestor ma stosowny tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decydującym jest treść przysługującego mu prawa i nie do organu budowlanego należy rozstrzyganie sporów między uprawnionymi z różnych tytułów prawnych. Za dowolną należy ocenić dokonaną przez sąd, w powołaniu na wykładnię gramatyczną i logiczną, interpretację omawianego przepisu, przyjmującą, że daje on pierwszeństwo w postępowaniu w sprawach budowlanych podmiotom według uszeregowania tytułów do nieruchomości w nim wymienionych. Interpretacja ta jest nie uzasadniona i przykładowo właściciel nieruchomości nie może, skutecznie w postępowaniu budowlanym ingerować w uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wieczystego użytkownika, dopóki trwa umowa w tym względzie, również osoba legitymująca się uprawnieniami z umowy obligacyjnej może w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę skutecznie powoływać się na swe prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed właścicielem. Dotyczy to również uprawnień z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Omawiane uregulowanie wymienia szereg tytułów prawnych, które na gruncie postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych są podstawą do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak kolejność wymienienia tych tytułów nie ma decydującego znaczenia dla skutecznego wykazania się tym uprawnieniem w postępowaniu budowlanym.

Wychodząc z błędnych przesłanek w zastosowaniu prawa materialnego sąd I instancji oddalając skargę uznał za legalną zaskarżoną decyzję, choć wydana ona została z wadliwym zastosowaniem prawa materialnego, tj. z naruszeniem art. 51 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 i z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego przez ocenę, że skarżący nie udokumentował swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy wykazał on w postępowaniu administracyjnym, że przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do użytkowego lokalu będącego przedmiotem postępowania. Omawiane naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia winno powodować uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a sąd skargę oddalił zamiast uchylić zaskarżoną decyzję.

Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 188 w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego.