III SA/Kr 484/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-11	
Data wpływu	2023-03-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Marta Kisielowska
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Sygn. powiązane	II GSK 1217/24	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 1083; |Art. 30  i 40; Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant: Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Krakowie Mariusza Olesia sprawy ze skarg B. K., R. Z. i Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr C/2707/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie I. odrzuca skargę B. K., II. odrzuca skargę R. Z., III. w uwzględnieniu skargi Wojewody Małopolskiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, IV. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
I

Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559, 583, 1005, 1079, 1561) w związku z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1083, 1260), podjęła w dniu 23 listopada 2022 r. uchwałę nr C/2707/22 w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie.

W uzasadnieniu projektu powyższej uchwały Prezydent Miasta Krakowa wskazał w szczególności, że Gmina Miejska Kraków od wielu lat prowadzi systematyczne i konsekwentne działania na rzecz poprawy jakości powietrza. Kolejnym, po ograniczeniu emisji ze spalania paliw stałych, koniecznym elementem realizacji polityki proekologicznej miasta jest obniżenie emisji zanieczyszczeń pochodzących z transportu kołowego. Konieczność podjęcia tego typu działań – związanych z sektorem transportu – potwierdzają dostępne wyniki badań realizowanych w ramach Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego (załącznik do uchwały Nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego). Przedstawiwszy wyniki tych badań, a także wyniki analizy zmian jakości powietrza w Krakowie oraz województwie małopolskim w latach 2012-2020, przeprowadzonej celem sprawdzenia skuteczności uchwały antysmogowej w zakresie poprawy jakości powietrza w Krakowie – Prezydent Miasta Krakowa zwrócił uwagę na konieczność realizacji rozwiązań mających na celu eliminację źródeł transportowych szkodliwych zanieczyszczeń w mieście, w tym przede wszystkim tlenków azotu, i podał, że rozwiązaniem sprawdzonym w innych ośrodkach miejskich, o udowodnionej skuteczności w zakresie redukcji emisji szkodliwych substancji pochodzących z transportu, jest wprowadzanie Stref Czystego Transportu (SCT). Postanowienia Programu ochrony powietrza obligują władze Krakowa do wprowadzenia właśnie tego rozwiązania. Dalej Prezydent Miasta Krakowa przytoczył wyniki badań przeprowadzonych przez ekspertów z Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie i opisał działania podejmowane na rzecz przygotowania planu wdrożenia SCT, w tym konsultacje społeczne; podkreślił, że zasady i sposób wprowadzenia SCT zostały tak przygotowane, aby były kompromisem pomiędzy osiągnięciem celów ekologicznych (maksymalne ograniczenie zanieczyszczeń powietrza pochodzących z sektora transportu) a oczekiwaniami mieszkańców dotyczącymi ich ochrony przed ewentualnymi gwałtownymi skutkami ekonomicznymi wprowadzanych rozwiązań. Prezydent Miasta Krakowa omówił dalej projektowane przepisy i racje, które legły u ich podstaw, a w końcowej części uzasadnienia projektu uchwały przedstawił oczekiwane skutki wprowadzenia strefy czystego transportu oraz wyniki badań co do jej akceptacji społecznej. Gdy chodzi o motywy ustanowienia strefy czystego transportu w granicach administracyjnych miasta Krakowa, Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że: "Takie rozwiązanie jest sprawiedliwe społecznie i zapobiega różnicowaniu mieszkańców miasta na tych mieszkających w strefie, i tych mieszkających poza nią. Dążenie do objęcia SCT tak dużego obszaru miasta wydaje się również zasadne, mając na uwadze wyniki badań przeprowadzonych przez ekspertów z Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie, wskazujących na to, że im większy obszar miasta objęty będzie ograniczeniami, tym bardziej widoczne i mocniej odczuwalne będą efekty poprawy jakości powietrza w zakresie analizowanych zanieczyszczeń".

II

Pismem z dnia 21 lutego 2023 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B. K. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale: 1) brak zdefiniowania daty dnia, od którego możliwe będzie składanie wniosków o nalepkę; 2) przymus korespondencyjnego uzyskania nalepki oraz brak określenia precyzyjnego terminu organu na wydanie nalepki od złożenia wniosku i przekazanie kompetencji ustalenia terminu producentowi nalepek; 3) sprzeczność z innymi aktami prawa: a) art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych poprzez nieprecyzyjne określenie granic obszaru; b) uchwałą Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. poprzez ustanowienie strefy na innym obszarze niż tam wskazany oraz brak utworzenia pilotażowej strefy czystego transportu ograniczonego do centrum miasta; c) art. 22 ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym poprzez ustanowienie pojazdom bez nalepki zakazu zjazdu z autostrady na teren miasta Krakowa bez możliwości zawracania; d) art. 31 Konstytucji RP i art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez utrudnienie wjazdu i zjazdu z autostrady A4 i drogi szybkiego ruchu S7, niemające wpływu na realizację celu uchwały; e) art. 31 Konstytucji RP poprzez wymaganie uzyskania nalepki na motocykle, które w sposób oczywisty są motocyklami dopuszczonymi tym aktem do wjazdu bez względu na normy emisji spalin. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że interes prawny motywuje tym, iż Kraków jest stolicą województwa małopolskiego i z racji tego jest tam wiele instytucji o znaczeniu dla mieszkańców całego województwa, zwłaszcza mieszkańców sąsiednich gmin takich jak W., w której skarżący mieszka. Skarżący posiada motocykl oraz samochód osobowy zarejestrowany na 9 osób, którym często podróżuje do Krakowa wraz z całą rodziną, w tym czworgiem dzieci. Auto od 1 lipca 2024 r. będzie wymagało nalepki, jak każdy inny pojazd, a z dniem 1 lipca 2026 r. nie będzie spełniać wymogów SCT, ponieważ nie spełnia norm emisji Euro 5 dla aut o zapłonie samoczynnym. Zaskarżona uchwała nie pozwala skarżącemu dojechać nawet na punkt przesiadkowy na komunikację miejską typu Park and Ride, z którego wcześniej korzystał (na przykład Park and Ride Mały Płaszów przy ul. Lipskiej w Krakowie). W związku z prowadzeniem Stowarzyszenia [...] i prowadzeniem działalności społecznej skarżący często zmuszony jest bywać w Krakowie, np. stawiając się na rozprawy sądowe w Sądzie Okręgowym czy w Urzędzie Marszałkowskim. Zaskarżona uchwała nie pozwala skarżącemu również wjechać z gminy Wieliczka na autostradę A4 na "Węźle Wielickim", przy którym wjazd i zjazd znajduje się na obszarze Krakowa na Drodze Krajowej 94 (objętej SCT). To samo dotyczy drogi ekspresowej S7 – wjazd i zjazd znajduje się na obszarze Krakowa z ulic Tadeusza Śliwiaka oraz Traktu Papieskiego, objętych strefą SCT. Zaskarżona uchwała nie pozwala skarżącemu również legalnie dojechać na najbliższy SOR Szpitala Uniwersyteckiego w Krakowie czy SOR Szpitala Żeromskiego w Krakowie. Uniemożliwiony został optymalny z punktu widzenia zdrowia skarżącego dojazd do najbliższego szpitala w momencie zagrożenia życia oraz optymalny z punktu widzenia ochrony środowiska dojazd z dziećmi do siostry skarżącego, mieszkającej w gminie R. po zachodniej stronie Krakowa. Jadąc okrężnymi drogami, pojazd spala więcej paliwa i emituje więcej spalin. Wymiana dużego auta – minibusa na nowy to znaczny koszt, którego organy władzy publicznej nie refundują. W dniu 21 lutego 2023 r. skarżący uzyskał telefonicznie informacje z Urzędu Miasta Krakowa, że nie może jeszcze nabyć nalepki na motor czy samochód, bo urząd jeszcze się do tego nie przygotował, a uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2024 r. Posiadając zatem pojazdy, które wymagają nalepki, skarżący nie może złożyć wniosku o nalepkę i nie wiadomo, kiedy będzie mógł to zrobić, ponieważ uchwała tego nie reguluje.

Dalej skarżący przytoczył argumentację na poparcie zarzutów skargi. Wskazał w szczególności, że granice obszaru powinny być jasno określone, tak jak ma to miejsce w przypadku stref płatnego parkowania czy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i ustanawianych użytkach ekologicznych. Jeśli granice obszaru ustala się w granicach administracyjnych miasta, to jest to obszar formalnie sprecyzowany. Natomiast dodanie, iż dokładny obszar SCT będzie uregulowany projektem organizacji ruchu w istocie rzeczy zaprzecza temu, aby granice obszaru SCT były granicami miasta, zwłaszcza że projekt organizacji ruchu nie jest załącznikiem do uchwały, nie wiadomo, kiedy powstanie i gdzie go szukać. Kontrowersyjnym aspektem jest objęcie SCT całego Krakowa, w jego granicach administracyjnych, które są przeciętnemu obywatelowi nieznane. Objęcie SCT całego Krakowa jest niezgodne z Programem ochrony powietrza, przyjętym uchwałą nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. Program ten przewidywał wprowadzenie pilotażowej strefy w ramach II Obwodnicy Krakowa oraz docelowej strefy wewnątrz IV obwodnicy Krakowa. Na stronie 55 programu widnieje grafika obrazująca granice SCT dla Krakowa, która w I etapie miała być w obrębie II obwodnicy, a w II etapie wewnątrz IV obwodnicy. W żadnym scenariuszu Programu ochrony powietrza nie przewidziano SCT na obszarze całego Krakowa. Kierowca zjeżdżając z autostrady A4 czy drogi ekspresowej S7 w Krakowie, automatycznie trafia do SCT, bez możliwości zawracania, a granice strefy SCT powinny być tak ustanowione, by dać możliwość zawrócenia lub zmiany kierunku jazdy w celu ominięcia SCT zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wjeżdżając do Krakowa z drogi wojewódzkiej czy krajowej, w wielu przypadkach dojeżdżający nie będą mieli możliwości zawrócenia lub zjechania w inną drogę, ponieważ granice administracyjne Krakowa, na których będą obowiązywać postanowienia SCT, w większości przypadków nie będą dawały możliwości zjazdu czy zawracania. W praktyce pojazdy bez nalepki jadące z Wieliczki będą miały utrudniony dostęp do autostrady, gdzie SCT nie obowiązuje. Dla Węzła Wielickiego jest to odcinek ok. 1,5 km od granic miasta Krakowa z Wieliczką, dla Węzła z S7 jest to ok. 0,5 km od granic miasta Krakowa z Wieliczką. Ustanowienie na tym obszarze zakazów SCT nie ma istotnego wpływu na realizację celu uchwały, a jest istotnym utrudnieniem dla właścicieli aut bez nalepki.

Skarżący zwrócił następnie uwagę na to, że zaskarżona uchwała nie wskazuje żadnego terminu zobowiązującego urząd do przygotowania procesu wydawania nalepek ani nie precyzuje terminu, od kiedy można składać wnioski o nalepkę. Zdaniem skarżącego, właściciel pojazdu powinien mieć możliwość uzyskania nalepki od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały, tj. od dnia 15 grudnia 2022 r. Skarżący zakwestionował też przekazanie kompetencji w tym zakresie producentowi nalepek, a także przymus korespondencyjnego uzyskania nalepki.

W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał na nadmierną, w jego ocenie, ingerencję w prawa i wolności obywatelskie. Postanowienia wymagające nalepek od motocykli są bez znaczenia i są jedynie nadmierną, formalną ingerencją w prawa i wolności obywatelskie (skoro każdy motocykl może wjechać do SCT). W przeciwieństwie do całkowitego zakazu spalania paliw na terenie Krakowa, SCT nie dotyczy tylko mieszkańców Krakowa. Do krakowskich firm, szpitali czy instytucji na co dzień dojeżdża wielu mieszkańców całej Małopolski, a ponadto turyści z całej Polski i Europy. Ustanowienie SCT na terenie całego Krakowa oznacza również, że obrzeża miasta, takie jak Swoszowice, os. Wadów czy Przylasek Rusiecki, gdzie ruch samochodowy jest znacznie mniejszy, również będą objęte tymi zakazami. Na obrzeżach Krakowa ponadto problem zanieczyszczeń powietrza jest znacznie mniejszy niż w centrum Krakowa. Objęcie SCT całego Krakowa jest zatem nadmierną ingerencją władz w prawa i wolności obywatelskie (art. 31 Konstytucji) oraz naruszeniem prawa własności (art. 64 Konstytucji), ponieważ wielu właścicieli zostanie pozbawionych prawa do korzystania ze swoich aut bez odszkodowania. Zaskarżona uchwała ma też szereg negatywnych aspektów społecznych. Utrudnia dojazd biedniejszym mieszkańcom Małopolski (mających starsze auta) do krakowskich szpitali czy nawet do punktów przesiadkowych na komunikację miejską Park and Ride. Ponadto nie przewiduje się dopłat do wymiany aut ani zintensyfikowania połączeń komunikacji publicznej, która jest obecnie ograniczana w Krakowie.

Pismem z dnia 23 marca 2023 r. organ odpowiedział na skargę B. K. W ocenie organu, skarżący nie wskazuje na naruszenia prawa, lecz wytyka, jego zdaniem, istotne z punktu widzenia praktycznej realizacji uchwały braki czy niedopowiedzenia, i to takie, które można uzupełnić procedurami. Art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi samoistnej podstawy prawnej, w oparciu o którą można formułować zarzuty dotyczące sprzeczności uchwały z prawem. Generalnie organ ocenił skargę jako całkowicie bezzasadną; skarżący wskazał potencjalne naruszenia prawa, jednak ich nie uzasadnił.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, organ wskazał w szczególności, że nie ma w porządku prawnym przepisu, który nakładałby na Radę Miasta Krakowa obowiązek ustalenia daty, od której będzie możliwe składanie wniosków o nalepkę. Podobnie brak jest przepisu nakładającego na Radę Miasta Krakowa obowiązek ustalenia terminu wydania nalepki, złożenia wniosku itp. Będzie to przedmiotem regulacji podanych do publicznej wiadomości przed obowiązywaniem SCT. Wszystkie możliwe do wprowadzenia regulacje w powyższym zakresie uchwała określa w załączniku nr 3. Organ działa tylko tam, gdzie znajduje dla swojego działania podstawę prawną; nie może uchwalać przepisów prawa miejscowego wykraczających poza wyraźną podstawę prawną. Rada Miasta Krakowa nie może działać w zakresie odmiennym niż przewidują to obowiązujące przepisy prawa, niemniej jednak, mając na uwadze doniosłość zagadnienia, zaskarżona uchwała o ustanowieniu SCT szczegółowo opisuje sposób wydawania nalepki w załączniku nr 3 do uchwały. Wybrana metoda wydawania nalepki, tj. korespondencyjna, została zaproponowana w oparciu o prowadzone, podczas procesu legislacyjnego przygotowania projektu uchwały, rozmowy z producentami nalepek, producentami urządzeń specjalistycznych do drukowania, drukarniami oraz koncernami paliwowymi. Biorąc pod uwagę ogół uwarunkowań zdecydowano, że najlepszym sposobem dystrybucji nalepki będzie jej wysyłka do wnioskodawcy, na wskazany adres korespondencyjny podczas składania wniosku o jej wydanie. Zaproponowane rozwiązanie wydaje się optymalne, ponieważ nie wymaga od kierowcy pojazdu samochodowego wizyty w punkcie dystrybucji nalepki, a jedynie wypełnienia wniosku poprzez stronę internetową. W uchwale nie został wskazany dokładny termin dostarczenia nalepki, ponieważ nie ma wyłonionego wykonawcy na świadczenie tego typu usługi. Przyjęcie uchwały przez Radę Miasta Krakowa, a następnie jej wejście w życie, pozwala dopiero na rozpoczęcie procesu zamówienia publicznego na świadczenie usługi w zakresie dystrybucji nalepek. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców, w uchwale przewidziano również możliwość złożenia wniosku stacjonarnie, w punktach udostępnionych przez Urząd Miasta Krakowa. Podobnie jak w przypadku składania wniosku przy użyciu formularza online, wskazanie lokalizacji punktów stacjonarnych nastąpi po wyłonieniu wykonawcy usługi na dystrybucję nalepki.

Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjnego określenia granic SCT, organ wskazał, że decyzję związaną z objęciem strefą obszaru całego miasta (a nie konkretnych ulic) podjęto mając na uwadze kilka przesłanek. Przede wszystkim dokładne i pewne ustalenie granic na rok przed rozpoczęciem działalności SCT jest niemożliwe z uwagi na brak pewności co do tego, czy nie powstaną jakiekolwiek nowe wjazdy, wyjazdy z miasta, nowe układy drogowe itp. Należy wziąć pod uwagę np. realizowane przez inwestorów prywatnych inwestycje w zakresie budowy i przebudowy dróg publicznych, właśnie na terenach położonych na obrzeżu miasta. Odnosząc powyższe do uchwały ustanawiającej w Krakowie śródmiejską strefę płatnego parkowania (ŚSPP), wskazać należy, że ŚSPP jest obszarowo mniejsza, ustanawiana w mieście wśród istniejącej od lat zabudowy (szansa, że powstanie nowy układ drogowy w centrum miasta realizowany w ramach inwestycji z art. 16 ust 2 ustawy o drogach publicznych, jest przewidywalna, ale i nikła – w przeciwieństwie do słabo zagospodarowanych obrzeży miasta) w celu zapewnienia rotacji pojazdów, ustanawiana wewnątrz miasta lub dzielnicy, itd. Intencją zaś uchwałodawcy było objęcie jak najszerszym obszarem SCT. Uchwała nie narusza więc przepisów ustawy, ponieważ dokładnie wypełnia ustawową delegację w zakresie ustalenia obszaru SCT.

W kwestii objęcia strefą obszaru całego miasta organ wskazał nadto, że rozwiązanie takie nie jest sprzeczne z Programem ochrony powietrza. Program ten wyznacza kierunek, w jakim powinny być prowadzone prace nad SCT. Decyzję związaną z objęciem strefą obszaru całego miasta podjęto mając na uwadze kilka przesłanek. Rozwiązanie to jest sprawiedliwe społecznie i zapobiega różnicowaniu mieszkańców miasta na tych mieszkających w strefie, i tych mieszkających poza nią. Ponadto, dążenie do objęcia SCT tak dużego obszaru miasta wynika z chęci zapewnienia wysokiej efektywności SCT – im większy będzie obszar nią objęty, tym lepszej skuteczności można się spodziewać w zakresie zmniejszenia emisji szkodliwych substancji pochodzących z transportu drogowego. Wskazują na to np. wnioski płynące z badań przeprowadzonych przez naukowców z Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie, według których im większy obszar miasta objęty będzie ograniczeniami, tym bardziej widoczne i mocniej odczuwalne będą efekty poprawy jakości powietrza w zakresie analizowanych zanieczyszczeń. Mieszkańcy Krakowa z obszarów poza IV obwodnicą na co dzień korzystają ze swoich samochodów, poruszając się po ulicach całego miasta, zatem i tak w przypadku niespełniania norm, musieliby zmienić pojazd, by móc pokonać swoją codzienną trasę. Ponadto, z punktu widzenia organizacji ruchu, obecnie przyjęte rozwiązanie jest łatwiejsze do wprowadzenia, a jednocześnie wypełnia cele Programu ochrony powietrza. W toku konsultacji ustalono również, że pominięcie etapu pilotażowego (tj. związanego z objęciem strefą najpierw tylko obszaru wewnątrz II obwodnicy Krakowa) będzie dla kierowców bardziej zrozumiałe. Nie ma obowiązku wprowadzenia pilotażowego etapu, a zatem organ nie mógł naruszyć normy prawnej, która nie istnieje. Kraków nie jest jedynym ośrodkiem miejskim, w którym strefa obejmuje obszar całego miasta. Inne to np. Bruksela czy Stuttgart. Pomimo objęcia strefą całego miasta, pod względem obszaru SCT w Krakowie wcale nie jest największa. Tego typu rozwiązanie obejmuje np. cały Wielki Londyn – region o powierzchni 1579 km2. Gdyby obszar takiej wielkości objąć strefą w regionie małopolskim, strefa sięgałaby od Słomnik do Myślenic i od Balic do Bochni. Nie doszło zatem do naruszenia uchwały nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 22 ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez ustanowienie pojazdom bez nalepki zakazu zjazdu z autostrady na teren miasta Krakowa bez możliwości zawracania oraz utrudnienie wjazdu na autostradę i drogę S7, organ wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa zarządza ruchem wyłącznie na terenie miasta z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad. Paragraf 3 ust. 1 dodano celem umożliwienia kierowcom pojazdów przekraczających granice miasta, a niespełniających wymogów SCT, wykonania bezpiecznego manewru zmiany kierunku jazdy lub zawracania na skrzyżowaniu oraz wjazdu na IV obwodnicę (A4 oraz S52) z dróg zlokalizowanych poza granicami miasta. A zatem kierowcy zjeżdżający z autostrady lub dróg ekspresowych nie będą trafiać od razu do obszaru SCT, a granice SCT będą tak ustanowione, aby dać możliwość zawrócenia lub zmiany kierunku jazdy w celu ominięcia SCT zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o ruchu drogowym – w szczególności w aspekcie dojazdu z Wieliczki do autostrady A4 oraz drogi S7.

Odpowiadając na zarzut dotyczący naruszenia art. 31 Konstytucji poprzez wymaganie uzyskania nalepki na motocykle, organ podniósł, że motocykle nie są objęte regulacją SCT nie na podstawie ustawy o elektromobilności, lecz na podstawie zaskarżonej uchwały. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 5 ustawy, pojazdy samochodowe, o których mowa w ust. 1, oraz korzystające z wyłączeń na podstawie ust. 4, uprawnione do wjazdu do strefy czystego transportu, oznacza się nalepką umieszczaną w lewym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Art. 39 ust. 4 stanowi, że rada gminy, w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu, może ustanowić dodatkowe wyłączenia podmiotowe i przedmiotowe od zakazu wjazdu do tej strefy, inne niż określone w ust. 2. Rada Miasta Krakowa wyłącza więc z zakresu uchwały o SCT motocykle, ale ponieważ z brzmienia art. 39 ust. 9 wynika, że pojazdy samochodowe, o których mowa w ust. 1, oraz korzystające z wyłączeń na podstawie ust. 4 (czyli wyłączone ze stosowania przepisów SCT uchwałą motocykle), uprawnione do wjazdu do strefy czystego transportu, oznacza się nalepką umieszczaną w lewym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu – Rada Miasta Krakowa nie ma kompetencji do zwolnienia motocykli z obowiązku posiadania nalepki, bo obowiązek ten jest ustawowy, a nie wynika z uchwały. Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 31 Konstytucji poprzez treść § 5 uchwały.

III

Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. skargę na uchwałę Nr C/2707/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie złożył Wojewoda Małopolski. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 oraz art. 39 ust. 9 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1083 ze zm.), a także art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 52, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) – i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący zreferował przebieg postępowania nadzorczego co do zaskarżonej uchwały, a następnie – przytoczywszy jej § 3 ust. 1 – wskazał, że przepis ten jest niewystarczający dla uznania, iż podjęta uchwała zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymagane ustawą. Zarzut braku regulacji odnoszącej się do sposobu organizacji ruchu drogowego w strefie czystego transportu jest uzasadniony. Nie można przyjąć, że organizację ruchu określa załącznik nr 1 uchwały i wskazane w nim znaki D-54 i D-55, bowiem służą one wyłącznie oznaczeniu granic strefy. Nawiązując do elementów organizacji ruchu określonych w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784), Wojewoda Małopolski zauważył, że w zaskarżonej uchwale żadnego z tych elementów organizacji ruchu nie zawarto, a unormowania zawarte w powołanym § 3 uchwały są bardzo ogólnikowe, nie wypełniają zatem wymaganego ustawą zakresu regulacji. W sytuacji gdy ustawodawca wprowadził obowiązek zawarcia regulacji określonej w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. do uchwały, rada gminy musi tę delegację w pełni wykonać. Projekt organizacji ruchu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, jest to dokumentacja sporządzana w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną – zatem w tym przypadku przez Prezydenta Miasta Krakowa, nie jest jednak pojęciem tożsamym ze sposobem organizacji ruchu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu jest czynnością materialno-techniczną z zakresu stosowania prawa, jednakże w niniejszej sprawie zarzut dotyczy braku jakiegokolwiek, wymaganego ustawą, unormowania sposobu organizacji ruchu, w wykonaniu którego organ sporządzi następnie dokumentację projektową organizacji ruchu, podlegającą zatwierdzeniu. Projekt organizacji ruchu, jako akt nienormatywny, nie podlega obowiązkowej publikacji, jego dostępność jest zatem ograniczona, a zapoznanie się z dokumentacją wymaga złożenia ewentualnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie jest zatem możliwe niezwłoczne pozyskanie informacji o rozwiązaniach zawartych w projekcie organizacji ruchu. Za niezgodne z zasadami techniki prawodawczej uznać należy odsyłanie do zapisów dokumentacji niestanowiącej źródła prawa. W granicach administracyjnych miasta Krakowa przebiegają także drogi niebędące w zarządzie Prezydenta Miasta Krakowa. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a ustawy o drogach publicznych. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że Rada Miasta Krakowa obowiązana była do określenia w podjętej uchwale sposobu organizacji ruchu, zwłaszcza w miejscach krzyżowania się dróg zarządzanych przez prezydenta i objętych strefą czystego transportu z pozostałymi drogami przebiegającymi przez gminę Kraków, będącymi w zarządzie innych podmiotów, co szczególnego znaczenia nabiera na węzłach drogowych przy zjazdach z autostrady A4. W przypadku autostrad i dróg ekspresowych znak informujący o wjeździe do miejscowości znajduje się dopiero na zjazdach z tych dróg, znajdujących się w granicach administracyjnych Krakowa, a zatem już w strefie czystego transportu. Ustalenie strefy czystego transportu w granicach administracyjnych Krakowa, bez określenia sposobu organizacji ruchu i ewentualnych wyłączeń, powoduje brak możliwości legalnego zawrócenia lub zmiany kierunku jazdy w celu jej ominięcia zgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także brak możliwości legalnego dojechania i zaparkowania na ewentualnych parkingach Park and Ride, celem skorzystania z komunikacji publicznej.

Wojewoda Małopolski wskazał dalej, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 u.e.p.a. kompetencję do określenia granic obszaru strefy czystego transportu oraz sposobu organizacji ruchu w strefie czystego transportu posiada rada gminy, która w drodze uchwały podejmuje decyzję w tym zakresie. Rada miasta nie może zatem wychodzić poza zakres przyznanej jej kompetencji do ustalenia strefy, subdelegując ją w całości albo w części na inny organ czy korzystać z tej kompetencji w sposób wybiórczy. Wyłączna właściwość rady gminy oznacza, że kompetencji tych rada nie może przekazać innemu organowi. Niedopuszczalna jest subdelegacja kompetencji prawotwórczych przez organ do tego upoważniony ustawowo na rzecz organu w takie kompetencje niewyposażonego. Paragraf 3 zaskarżonej uchwały stanowi subdelegację kompetencji polegającą na przekazaniu Prezydentowi Miasta Krakowa uprawnienia do dokładnego określenia granic strefy oraz sposobu organizacji ruchu w drodze czynności, jaką jest sporządzenie projektu organizacji ruchu. Ustawodawca niewątpliwie przyznał uprawnienie określenia sposobu organizacji ruchu oraz ustalenia granic strefy organowi stanowiącemu, który w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego winien precyzyjnie uregulować granice strefy czystego transportu, także, co wydaje się niezbędne, poprzez szczegółowy opis obszaru i uwidocznienie granic strefy w załączniku graficznym, stanowiącym mapę strefy, który zobrazuje obszar stanowiący strefę. Z jednej strony Rada Miasta Krakowa określiła granice strefy jako granice administracyjne miasta Krakowa, co sprawia, że po minięciu znaku drogowego oznaczającego miejscowość, zgodnie z uchwałą, obowiązują już na tym obszarze zasady i zakazy strefy czystego transportu, z drugiej zaś strony określiła, że "dokładna lokalizacja wjazdu do i wyjazdu z SCT na układzie drogowo - ulicznym będzie uregulowana projektem organizacji ruchu, w zależności od uwarunkowań geometrycznych oraz możliwości lokalizacji oznakowania, zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i efektywności ruchu drogowego" – co faktycznie prowadzić będzie do zmiany granic strefy i określenia jej realnych granic znakami drogowymi przez organ wykonawczy, co stanowi naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy. Natomiast brak regulacji w podjętej uchwale sposobu organizacji ruchu i przyjęcie, iż sposób organizacji będzie uregulowany w projekcie organizacji ruchu, sporządzonym przez Prezydenta Miasta Krakowa, stanowi istotne naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. Brak regulacji obligatoryjnych elementów wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów ustawy, a tym samym istotne naruszenie przepisów prawa.

W ocenie Wojewody Małopolskiego uchwała w sprawie strefy czystego transportu, mająca na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko, winna być elementem kompleksowego systemu, w tworzeniu którego konieczne jest uwzględnienie uwarunkowań danej gminy. W Krakowie, jako stolicy Małopolski, znajdują się siedziby urzędów, instytucji, szpitali i innych jednostek medycznych, do których dojazd z innych miejscowości regionu nie zawsze jest możliwy komunikacją zbiorową. Rada Miasta Krakowa wprowadziła daleko idące ograniczenia bez jednoczesnego wyznaczenia na terenie miasta Krakowa miejsc, nieobjętych strefą czystego transportu, gdzie można pozostawić samochód i kontynuować podróż komunikacją zbiorową, co uznać można za niezgodnie z celem ustawy, jakim jest ograniczenie pojazdów, które powodują największe zanieczyszczenia powietrza, jednakże przy równoczesnym umożliwieniu przemieszczania się alternatywnymi środkami transportu. Ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja i dokonane jedynie w niezbędnym zakresie. Postanowienia uchwały sprawiają, że nawet niewystarczające, istniejące już parkingi Park and Ride, nie będą mogły być wykorzystywane przez osoby posiadające pojazdy niespełniające norm, bowiem znajdują się na obszarze ustanowionej strefy. Zasadne jest zatem również podniesienie zarzutu naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, takich jak określona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarancja równości wszystkich wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Po pierwsze, skutki wprowadzonych regulacji będą nieproporcjonalne i w największym stopniu dotkną ludzi o niższym statusie majątkowym, których nie będzie stać na zakup nowego pojazdu spełniającego wymagania zawarte w uchwale, co może prowadzić do podziału osób przemieszczających się po obszarze gminy Kraków według kryterium o charakterze majątkowym. Ograniczenia takie mogą być uznane za nieproporcjonalne zróżnicowanie sytuacji prawnej wskazanej grupy osób. Pojazd samochodowy uznany może być za jedno z podstawowych narzędzi do realizacji wolności poruszania się, również gwarantowanej w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu". Poruszanie się po terytorium Rzeczpospolitej obejmuje więc wszystkie dostępne współcześnie środki transportu, a przyjęcie rozwiązań administracyjnych ograniczających tę swobodę nie może stanowić de facto wyłączenia prawa do przemieszczania. Taki przypadek może mieć zastosowanie w zaskarżonej uchwale. Zakaz wjazdu określonym pojazdom na teren obejmujący administracyjne granice Krakowa, wobec braku adekwatnej oferty komunikacji zbiorowej, uwzględniającej dodatkowe kilkadziesiąt do kilkuset tysięcy osób dziennie, mogącej zastąpić pojazdy, które nie będą mogły wjechać na obszar SCT oraz braku dostatecznie rozbudowanej sieci parkingów poza granicami miasta – spowoduje ograniczenie prawa do przemieszczania się. Prawo swobodnego przemieszczania się zostanie ograniczone nie tylko mieszkańcom miasta Krakowa, ale również innym osobom, w tym przemieszczającym się do Krakowa do pracy, a zamieszkałym poza terenem gminy, czy osobom z innych części Polski, które chociażby w podróży powinny przejechać częściowo strefę czystego transportu, z uwagi na brak pełnej obwodnicy miasta. Nie podjęto również próby złagodzenia skutków uchwały, która wyeliminowałaby zarzuconą dyskryminację osób o niższym statusie majątkowym, poprzez wprowadzenie dofinansowania, które wsparłoby proces dostosowywania aut do wprowadzanych wymagań, np. na podobnych zasadach jak w przypadku wycofywania pieców węglowych.

Wojewoda Małopolski zauważył, że w załączniku nr 2 do kwestionowanej uchwały w punkcie 7 dopuszcza się do wjazdu i poruszania się po strefie pojazdy, niespełniające wymogów uchwały, z uwagi na ukończenie przez ich właścicieli określonego wieku, we wskazanej dacie (która upłynęła przed wejściem w życie zakazów), fakt osobistego prowadzenia przez właściciela pojazdu, zarejestrowanego przed ustaloną datą. Ustanowienie takiego kryterium, w ocenie skarżącego, stanowi nieuzasadnione okolicznościami uprzywilejowanie dla wybranych osób, niemające charakteru uprzywilejowania wyrównawczego, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem Wojewody Małopolskiego wątpliwości budzi to, czy nie naruszono zasady proporcjonalności i czy dostatecznie organ stanowiący gminy ocenił konieczność wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń w zakresie obszaru strefy obejmującej granice administracyjne miasta Krakowa. Wprowadzone ograniczenia należy ocenić z uwzględnieniem kryteriów takich jak: przydatność (czy dana regulacja jest w stanie realnie wpłynąć na postulowaną zmianę rzeczywistości), konieczność (czy dana regulacja jest niezbędna dla ochrony konkretnego interesu publicznego), proporcjonalność (czy osiągnięte efekty nie generują zbyt wielkich ciężarów ponoszonych przez obywateli). W doktrynie przyjmuje się, że istota prawa lub wolności naruszona zostanie, gdy regulacje prawne nie znosząc danego prawa lub wolności w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego. Rada Miasta Krakowa została zobowiązana do przyjęcia uchwały o wprowadzeniu strefy czystego transportu uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. nr XXV/373/20 w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Polecenia czy też zadania sformułowane w uchwale sejmiku województwa należy więc rozumieć jako wytyczne (zalecenia) do działania. Podjęcie działania oraz jego zakres i sposób pozostaje natomiast w gestii samorządu gminnego, który uprawniony jest do działania tylko w granicach swoich kompetencji. Niewątpliwie przepisy ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych uprawniają Radę Miasta Krakowa do uchwalenia strefy czystego transportu. Jednak także w powołanej uchwale sejmiku uwzględniono zasadę proporcjonalności, zalecając m.in. objęcie docelową strefą obszaru ograniczonego IV obwodnicą miasta Krakowa.

Skarżący wskazał również na wykroczenie przez Gminę Miasta Krakowa poza granice ustawowego upoważnienia do kształtowania regulacji prawa miejscowego. Zgodnie z art. 39 ust. 9 u.e.p.a. pojazdy oznacza się nalepką umieszczaną w lewym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Tymczasem w § 5 ust. 2 zd. 2. uchwały określono także inne niż wskazane miejsce umieszczania nalepek, bowiem w przypadku pojazdów samochodowych nieposiadających przedniej szyby nalepkę umieszcza się w widocznym miejscu w przedniej części pojazdu w sposób umożliwiający odczytanie zawartych na niej informacji. Skoro ustawodawca uregulował już kwestię umiejscowienia nalepki, to organ gminy nie posiada kompetencji do stanowienia prawa w tym zakresie, tym bardziej, że w art. 40 ust. 2 pkt 5 u.e.p.a. upoważniono gminę jedynie do wskazania w uchwale szczegółowego sposobu wydawania nalepki, a nie miejsca jej umieszczania, jak uczynił to organ. Ponadto na nalepce umieszczona jest nazwa gminy, w której dany pojazd spełnia wymogi dopuszczające do przemieszczania w danej SCT, co wynika z treści rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 31 marca 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 845) w sprawie wzoru nalepki dla pojazdów uprawnionych do wjazdu do strefy czystego transportu. Każda gmina posiada własną kompetencję do określania wyłączeń podmiotowych i przedmiotowych, co sprawia, iż zakres unormowań poszczególnych uchwał danych gmin nie musi być jednolity. Uzasadnione jest zatem przyjęcie, że nalepka potwierdza spełnianie przez dany pojazd wyłącznie warunków określonych w uchwale tej gminy, która wydała daną nalepkę. Regulacją określoną w § 5 ust. 1 uchwały dopuszczono wjazd i poruszanie się pojazdów bez określenia sposobu weryfikacji unormowań innych gmin, co może doprowadzić do umożliwienia wjazdu pojazdów niespełniających norm określonych dla krakowskiej strefy i narusza w sposób istotny powołany wyżej przepis. Skoro ustawodawca przewidział wskazywanie nazwy danej gminy na nalepce, to znaczy, że uwzględnia i zarazem przewiduje on możliwość wystąpienia różnic w treści uchwał poszczególnych gmin. Również przepis § 5 ust. 3 uchwały, wprowadzający dodatkową nalepkę informacyjną, nieprzewidzianą w ustawie, stanowi działanie nieznajdujące oparcia w ustawowej delegacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewody Małopolskiego organ wniósł o oddalenie tej skargi w całości. W uzasadnieniu tego stanowiska – odnosząc się do relacji między pojęciem sposobu organizacji ruchu a projektem organizacji ruchu – organ wskazał, że ustawa zawiera wymóg wskazania w uchwale sposobu organizacji ruchu. Gdyby ustawodawca wymagał od uchwałodawcy zawarcia w uchwale projektu organizacji ruchu, to przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 wskazywałby, że elementem uchwały jest projekt organizacji ruchu, a nie sposób ustalenia organizacji ruchu. Dlatego też w uchwale nie zawarto elementów projektu organizacji ruchu wymienionych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Żeby projekt organizacji ruchu mógł zostać zrealizowany, musi zostać zatwierdzony. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, projekt organizacji ruchu zatwierdza organ zarządzający ruchem, a więc prezydent miasta, a nie rada miasta. Ustawa o elektromobilności wskazująca wymagania w tym zakresie nie przewiduje żadnej procedury, kolejności czy też sposobu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Dlatego też nie sposób przyjąć, że z przepisu ustawy o konieczności ustalenia sposobu organizacji ruchu wynika obowiązek ustalenia projektu organizacji ruchu, tym bardziej, że kompetencje do ustalenia powyższego nie leżą w gestii tego samego organu. Ponadto, w art. 40 ustawy określono obowiązki prezydenta i nie ujęto w nich zagadnień dotyczących projektu organizacji ruchu, lecz zobowiązano organ wykonawczy gminy do skonsultowania projektu uchwały z mieszkańcami gminy, zamieszczając projekt na stronie internetowej obsługującego go urzędu i wyznaczając termin na zgłaszanie uwag i przekazanie radzie gminy tego projektu niezwłocznie po rozpatrzeniu wszystkich uwag zgłoszonych w ramach konsultacji publicznych. Ustawa o elektromobilności nie wymaga więc od uchwałodawcy na etapie ustanawiania strefy czystego transportu ustalania projektu organizacji ruchu. Niezasadne są więc podnoszone przez Wojewodę Małopolskiego argumenty w zakresie braku koniecznych elementów uchwały. Wobec faktu, że ustawa ich nie przewiduje, Rada Miasta Krakowa nie zdecydowała się na ich zawarcie w uchwale. Gdyby zatem zaskarżona uchwała zawierała projekt organizacji ruchu, stanowiłoby to przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia aktu prawnego przez Radę Miasta.

Organ wskazał, że § 3 zaskarżonej uchwały – wbrew zarzutom skargi – nie zawiera żadnej subdelegacji i nie obciąża żadnego innego organu dodatkowymi obowiązkami, ale określa właśnie sposób ustalenia organizacji ruchu – konkretyzując, że ten sposób organizacji ruchu znajdzie odzwierciedlenie w projekcie tej organizacji ruchu, który będzie uzależniony od różnych czynników, ale leżących po stronie gminy. Projekt organizacji ruchu może zawierać określone wyłączenia, ograniczenia, zapisy dotyczące stosowania lub nie stosowania określonych przepisów itp. Dlatego też nie jest uzasadniony zarzut skarżącego o subdelegacji na inne niż uchwałodawca podmioty. Projekt organizacji ruchu nie jest aktem prawa miejscowego, dlatego nie można wskazać, żeby zobowiązanie wynikające z uchwały stanowiło subdelegację dla realizacji art. 40 ust 3 ustawy. Organ ma określić sposób organizacji ruchu, co uczynił.

Odnosząc się do zagadnienia nierównego traktowania obywateli, organ podniósł, że nie doszło do naruszenia prawa w tym zakresie. Przytoczywszy art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, poglądy doktryny oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, organ zauważył, że przepisy ustawy o elektromobilności w zakresie strefy czystego transportu ze swej istoty ograniczać będą prawa i wolność obywateli. Powstała więc podstawa prawna pozwalająca różnicować sytuację prawną osób, których przepisy dotyczą. Ustawa o elektromobilności w art. 39 stanowi upoważnienie dla organu do wprowadzenia regulacji traktujących w odmienny sposób różne grupy obywateli. Mimo wszystko jednak, przyjąć w tej sytuacji należy, że desygnatem w przedmiotowej sprawie jest np. wiek danego pojazdu, norma emisji spalin, sposób napędzania. W zależności od rodzaju, czy też stanu pojazdu, korzystające z niego osoby są różnie traktowane. Przyjęcie za desygnat cechy w postaci posiadania pojazdu bez względu na normy jakie spełnia, rodzaj silnika, jego wieku nie doprowadzi do spełnienia celu strefy czystego transportu. Nie ma też związku z nierównym traktowaniem obywateli okoliczność podniesiona w skardze, że na obszarze miasta nie wskazano miejsc nie objętych strefą, w których można by pozostawić pojazdy. Zarzut ten nie jest związany z nierównym traktowaniem obywateli. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego wieku właścicieli pojazdów wskazanego w załączniku nr 2 pkt 7 do zaskarżonej uchwały, organ wskazał, że przepis ten wprowadzono celem zdjęcia z seniorów dodatkowego obciążenia związanego z koniecznością wymiany samochodu, jeśli poruszają się swoimi pojazdami. Intencją uchwałodawcy była więc ochrona możliwości seniora do poruszania się tym pojazdem bez potrzeby nabywania pojazdu spełniającego określone normy. Przepis ten będzie elementem polityki senioralnej miasta. Zgodnie z postanowieniami ustawy o elektromobilności, z wymogów SCT zwolnione są również pojazdy posiadające odpowiednie oznaczenie, którymi poruszają się osoby niepełnosprawne. Granica wieku 70 lat jest też granicą wieku, od której przysługuje bezpłatna komunikacja miejska. Pozostawienie zaś w uchwale przepisu dotyczącego właściciela pojazdu w określonym wieku bez wskazania, że to on winien pojazdem kierować, doprowadzi do rejestrowania pojazdów na seniorów, pomimo że nie będą się oni nimi poruszać. Zniweczy to sens ustanawiania strefy czystego transportu.

W nawiązaniu do zarzutów skargi dotyczących nalepki, organ podał, że chociaż ustawa wskazuje miejsce umieszczenia nalepki, to rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale nie narusza prawa. Do wjazdu do strefy czystego transportu dopuszczone są pojazdy, które nie posiadają przedniej szyby. Analizując więc przepisy ustawy literalnie, należałoby zakazać wjazdu do SCT motocyklom i innym pojazdom, które tej szyby nie posiadają, z uwagi na brak nalepki, którą umieszcza się na szybie. Taka interpretacja przepisu i literalna jego wykładnia nie doprowadzi do pożądanego rezultatu, bo to nie szyba pojazdu przesądza o jego emisyjności, gabarytach czy ogólnym wpływie na środowisko. SCT ustala się w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko. Motocykle czy skutery nie stoją w korkach, nie generują takich zanieczyszczeń jak pojazdy samochodowe i to niezależnie od tego, czy posiadają szybę czy nie. Stąd też zakazywanie im wjazdu do strefy z uwagi na brak szyby jest nieuzasadnione. Wymaganie od posiadacza motocykla lub innego pojazdu niefabrycznego montowania szyby wydaje się jeszcze bardziej nietrafione. Stąd też, skoro do wjazdu do strefy wymagana jest nalepka w lewym dolnym rogu szyby, to organ wskazał alternatywne miejsce jej umieszczenia. Literalna wykładnia przepisu art. 40 ust. 3 jest niewystarczająca. Należy w tym przypadku dokonać wykładni celowościowej oraz systemowej i dopiero wówczas dokonywać oceny postanowień uchwały. Ewidentnie bowiem ustawodawca pominął regulacje umiejscowienia nalepki na innych pojazdach niż te wyposażone w przednią szybę. Niemniej jednak, skoro warunkiem wjazdu do SCT będzie uzyskanie nalepki, to miejsce jej przyklejenia wydaje się wtórne. Rada Miasta Krakowa nie ma kompetencji do zwolnienia motocykli z obowiązku posiadania nalepki, bo obowiązek ten jest ustawowy i nie wynika z uchwały. Przyjmując za zasadną argumentację skarżącego, należałoby zakazać wjazdu do SCT wszystkim pojazdom nie posiadającym przedniej szyby – skuterom, motocyklom, niektórym pojazdom zabytkowym itp.

Organ wskazał dalej, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie są sprzeczne z postanowieniami uchwały nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Program ochrony powietrza wyznacza kierunek, w jakim powinny być prowadzone prace nad SCT. Podane przez organ motywy objęcia strefą obszaru całego miasta są analogiczne do tych, które zostały zreferowane w kontekście wcześniejszej skargi. Organ dodał, że zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały kierowcom pojazdów przekraczających granice miasta, a niespełniających wymogów SCT, umożliwiono wykonanie bezpiecznego manewru zmiany kierunku jazdy lub zawracania na skrzyżowaniu oraz dla umożliwienia wjazdu na IV obwodnicę (A4 oraz S52) z dróg zlokalizowanych poza granicami miasta. A zatem kierowcy zjeżdżający z autostrady lub dróg ekspresowych nie będą trafiać od razu do obszaru SCT, a granice SCT są tak ustanowione, aby dać możliwość zawrócenia lub zmiany kierunku jazdy w celu ominięcia SCT zgodnie z przepisami Prawa o ruchu drogowym.

IV

Pismem z dnia 1 lipca 2023 r. skargę na uchwałę nr C/2707/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie złożył R. Z. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, esencjonalnych zasad demokratycznego ustroju państwa prawnego, interesu prawnego i uprawnienia oraz niespełnienie wymogów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

W uzasadnieniu skargi – w celu wykazania legitymacji skargowej – skarżący powołał się na art. 63 Konstytucji RP oraz art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego te przepisy mają charakter imperatywny, który gwarantuje skargowość każdemu, kto działa w interesie publicznym lub własnym. Zaskarżona uchwała narusza istotnie prawa i uprawnienia skarżącego do dysponowania pojazdem stanowiącym jego własność, który zgodnie z postanowieniami zawartymi w przedmiotowej uchwale będzie docelowo wykluczony z możliwości dostępu do dróg publicznych objętych strefą czystego transportu. Przedmiotowe prawa i uprawnienia wynikające z prawa własności mają charakter bezwzględny, są zagwarantowane w art. 64 Konstytucji RP, są pod ochroną przewidzianą przez art. 140 k.c. – co oznacza, że prawnie określone uprawnienia względem rzeczy przysługują wyłącznie właścicielowi. Wszystkie inne podmioty zaś obowiązane są do powstrzymywania się przed ingerowaniem w sferę wspomnianych uprawnień zastrzeżonych dla właściciela. Nikt prócz właściciela nie może zatem wykonywać wobec rzeczy jakichkolwiek działań, które kolidowałyby z prawem właściciela, w tym ograniczania prawa właściciela rzeczy do dysponowania nią. Własność jest najpełniejszym prawem do rzeczy i na rzeczy. Oznacza to, że jeśli z treści ustawy, zasad współżycia społecznego lub społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nie wynikają ograniczenia, należy uznać, że ograniczenia te nie istnieją. Właścicielowi wolno czynić ze swoją rzeczą wszystko, co nie jest zabronione przez ustawę, zasady współżycia społecznego i co nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Bezwzględnie ustawa o drogach publicznych nie ogranicza praw do dysponowania własnością oraz nie ogranicza uprawnień do dostępu do dróg publicznych, zaś wykonywanie prawa własności poprzez dysponowanie własnym pojazdem nie stoi w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa oraz z zasadami współżycia społecznego. Ponadto naruszenie porządku prawnego poprzez uchwałę Rady Miasta Krakowa, której postanowienia naruszają zarówno wymogi legislacyjne, jak i bezprawnie korzystają z delegacji ustawowej, bezwzględnie stanowi przesłanki uprawniające do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w związku z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem przedmiotowa uchwała godzi bezpośrednio w obiektywny porządek prawny.

Skarżący dalej przytoczył § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zwrócił uwagę na znaczenie uzasadnienia projektu uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, a także podkreślił fakultatywny charakter kompetencji przewidzianej w art. 39 i 40 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Skarżący wskazał, że prawodawca intencjonalnie zastosował fakultatywność, ponieważ postanowienia w przepisach dotyczących organizacji stref czystego transportu istotnie ograniczają konstytucyjne wolności. Te z kolei mogą być ograniczone na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. Działania ograniczające konstytucyjne wolności muszą być konieczne i niezastąpione do osiągnięcia zamierzonego celu. Zdaniem skarżącego, Prezydent Miasta Krakowa w uzasadnieniu projektu uchwały w sprawie Strefy Czystego Transportu błędnie uznał, że ustalenia Programu ochrony powietrza, stanowiące załącznik nr 1 do uchwały nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego, obligują władze Krakowa do wprowadzenia właśnie tego rozwiązania. Program ochrony powietrza stanowi jedynie analizę oraz wskazuje możliwości działań, jakie mogą być podjęte, przyznając tym samym uznaniowość podejmowanych działań zgodnie z fakultatywną możliwością udzieloną delegacją ustawową dla organów samorządowych. Skarżący odwołał się do ustaleń zawartych w załączniku nr 1 do wspomnianej uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego oraz do wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli – i zarzucił organowi zaniechanie przedstawienia możliwości podjęcia alternatywnych środków w stosunku do uchwalenia projektowanej uchwały, umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu. Zdaniem skarżącego, zastąpienie pojazdów spalinowych o określonych normach Euro pojazdami o nowszych normach Euro nie powoduje żadnej implikacji w redukcji wzniecania pyłów, tym samym stanowiąc działanie bezcelowe, niesłużące osiągnięciu celu polegającego na redukcji pyłów PM2.5 oraz PM10. Zamierzony cel może być osiągnięty w inny sposób. Skarżący zauważył, że w obszar Aglomeracji Krakowskiej wchodzi również obszar IV obwodnicy Miasta Krakowa, stanowiącej ciąg autostrady A4, łączącej wschodnią granicę Rzeczypospolitej Polskiej z granicą zachodnią, która zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa nie będzie objęta strefą czystego transportu. Pomimo faktu, iż przedmiotowa droga nie wchodzi w skład planowanej strefy czystego transportu, ujęto zanieczyszczenia, jakie generuje, w analizach, które stanowiły podstawę zaskarżonej uchwały. Ponieważ ograniczenia w Strefie Czystego Transportu nie obejmują ciągu IV obwodnicy, stanowiącej autostradę A4, niemożliwe jest, aby ograniczenia przewidziane dla SCT ograniczały zanieczyszczenia wynikające z ruchu pojazdów poza obszarem SCT. Tym samym ustanowienie SCT nie stanowi koniecznego działania, mającego na celu redukcję zanieczyszczeń na integralnym obszarze Aglomeracji Krakowskiej, co z kolei powoduje nie tylko błąd natury logicznej, ale również bezprawność wykorzystania delegacji ustawowej dla podjęcia uchwały w sprawie utworzenia strefy czystego transportu w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę R. Z. organ wniósł o oddalenie tej skargi w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wpierw zauważył, że analizując treść skargi nie sposób wskazać, jakie skarżący konkretnie wskazuje naruszenia prawa. Odnosząc się zaś do przytoczonych w skardze opisowych zarzutów, organ wskazał, że niezasadne jest przywoływanie treści art. 140 k.c. w zakresie, w jakim daje on władztwo nad rzeczą, a z drugiej strony obowiązek powstrzymania się przez inne osoby od jakichkolwiek działań zastrzeżonych dla właściciela. To nie właściciel (użytkownik) pojazdu ustala zasady ruchu drogowego, lecz stosowny organ państwowy stanowiąc przepisy prawa np. Prawo o ruchu drogowym, ustawę o drogach publicznych. Przepisy te doprecyzowuje rada miasta w drodze aktu prawa miejscowego, tj. uchwały. Zaś konkretną organizację ruchu, przejawiającą się w ustalaniu rozwiązań technicznych mających na celu zapewnienie bezpiecznego i efektywnego przemieszczania się, ustala w Krakowie Wydział Miejskiego Inżyniera Ruchu Urzędu Miasta Krakowa. Strona nie ma więc nieograniczonych możliwości poruszania się pojazdem wynikających z samego faktu jego posiadania lub bycia jego właścicielem. Uchwała Rady Miasta Krakowa nr C/2707/22 z dnia 23 listopada 2023 r. w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie nie pozbawia strony władztwa nad rzeczą, nie odbiera tejże własności, nie modyfikuje tego uprawnienia. W zakresie opisanym powyżej ustala zasady korzystania z dróg publicznych na terenie strefy czystego transportu, ale w żaden sposób nie koliduje z normami prawa cywilnego, w tym także z art. 140 k.c. Sytuację opisaną w skardze przez skarżącego można porównać do ustalenia organizacji ruchu i usytuowania na drodze publicznej znaku zakazu wjazdu. Znak ten nie modyfikuje prawa własności do pojazdu, określa sposób korzystania z dróg publicznych i zakazuje wjazdu.

Przytoczywszy pełną treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, organ zauważył, że przyznając jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do ustanowienia uchwałą rady miasta strefy czystego transportu, ustawodawca wyłączył w ogóle możliwość uznania, że przepisy uchwały naruszać będą czyjeś wolności konstytucyjne. Uchwała rady miasta nie może ustanawiać ograniczenia praw i wolności obywatelskich, bo nie przysługuje jej kompetencja w tym zakresie. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w art. 39 ustawy o elektromobilności wskazano na możliwość ustanowienia strefy SCT, a nie na obowiązek – zarzut, że należało szukać rozwiązań o innym charakterze jest chybiony. W ocenie organu – wbrew zarzutom skargi – za prawidłowe należy uznać stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, wskazujące na zobowiązanie władz miasta do ustanowienia strefy czystego transportu uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku rozważenia w uzasadnieniu projektu uchwały alternatywnego sposobu osiągnięcia celu ograniczenia zanieczyszczenia, organ zauważył, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej mają do zaskarżonej uchwały jedynie odpowiednie zastosowanie i nawet jeśli przyjąć, że w uchwale winno było znaleźć się odniesienie do innych sposobów osiągania celu w postaci ograniczenia negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko na terenie gminy, to nie stanowi to istotnego naruszenia prawa.

V

Pismem z dnia 2 stycznia 2024 r. Fundacja F. (uczestnik postępowania) wniosła o oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu tego stanowiska Fundacja wskazała w szczególności, że posiadanie samochodu i poruszanie się własnym samochodem, niezależnie od jego wieku i poziomu emisji zanieczyszczeń, nie należy do konstytucyjnego katalogu praw i wolności człowieka i obywatela, a ograniczenia i zakazy w zakresie poruszania się samochodami po drogach publicznych są rozwiązaniem stosowanym powszechnie. Pewna niejednoznaczność w określeniu granic strefy czystego transportu w § 3 zaskarżonej uchwały nie wywołuje żadnych istotnych, niekorzystnych skutków dla obywateli. Bardziej precyzyjne określenie granic strefy w treści zaskarżonej uchwały nie było możliwe. W każdym przypadku granice określać będzie bowiem położenie znaków drogowych D-54, a ich dokładna lokalizacja uzależniona jest od wielu czynników wskazanych w § 3. Szczegółowa lokalizacja tych znaków określona jest w projektach organizacji ruchu, które mogą podlegać częstym zmianom m. in. w związku z pracami remontowymi. Przyjęcie stanowiska Wojewody Małopolskiego, zgodnie z którym uchwała powinna w pełnym zakresie i precyzyjnie określać granice strefy czystego transportu, prowadziłoby do całkowicie niepraktycznych wniosków, zgodnie z którymi oddanie do użytkowania nowych dróg, wymagające ustawienia nowych znaków D-54 (a nawet czasowa zmiana położenia tych znaków ze względu na prace remontowe) wymagałoby zmiany uchwały. W ocenie Fundacji niezasadne są też zarzuty dotyczące sposobu organizacji ruchu w strefie czystego transportu tudzież zarzuty dotyczące sposobu wydawania nalepki i oznaczania pojazdów nalepką.

Pismem z dnia 3 stycznia 2024 r. Stowarzyszenie K. (uczestnik postępowania) wniosło o oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego. Stowarzyszenie przedstawiło argumentację wskazującą na konieczność ustanowienia i wdrożenia strefy czystego transportu w Krakowie, podkreślając m. in. to, że zanieczyszczenia komunikacyjne powodują wzrost ryzyka zachorowania na astmę, wzrost ryzyka ostrych infekcji dróg oddechowych. W skali kraju koszty zewnętrzne wszystkich spowodowanych przez naruszenia norm jakości powietrza chorób i zgonów szacuje się na 8 mld złotych. Najważniejszym elementem działania ograniczającego emisję z sektora transportu jest wdrożenie strefy czystego transportu zgodnie z założeniami zaskarżonej uchwały. Stowarzyszenie odniosło się również do zarzutów sformułowanych w skardze Wojewody Małopolskiego, uznając te zarzuty za niezasadne. Dotyczy to zarzutów w zakresie braku precyzyjnego określenia granic strefy czystego transportu; braku określenia sposobu organizacji ruchu w strefie czystego transportu oraz nieprawidłowego uregulowania kwestii związanych z nalepką oznaczającą pojazdy dopuszczone do wjazdu do strefy czystego transportu. W podsumowaniu swojego stanowiska Stowarzyszenie wskazało, że przepisy ustawy budzą wątpliwości interpretacyjne, a ich ścisła, językowa wykładnia mogłaby prowadzić do wniosków, które w praktyce uniemożliwiają lub znacząco utrudniają ustanowienie strefy czystego transportu. Odnosi się to w szczególności do kwestii określenia sposobu organizacji ruchu na obszarze strefy oraz do określenia granic strefy. Dlatego też przy dokonywaniu wykładni art. 39 i 40 ustawy należy kierować się przede wszystkim funkcją i celem tych regulacji.

Pismem z dnia 4 stycznia 2024 r. Fundacja I. (uczestnik postępowania) opowiedziała się za wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. W ocenie Fundacji zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie uwzględnia zasady proporcjonalności, nadmiernie ogranicza wolność poruszania się, prowadzi do ograniczenia prawa własności. Ponadto zaskarżona uchwała prowadzi do ograniczenia takich konstytucyjnych wolności jak wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Konsekwencją wprowadzenia strefy w przyjętym kształcie będzie również ograniczenie powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, zapewnionego przez art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, oraz ograniczenie prawa do ochrony zdrowia, a tym zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku (art. 68 ust. 1 i 3 Konstytucji), jak również prawa do pomocy dla osób niepełnosprawnych, o którym mowa w art. 69 Konstytucji, oraz prawa pomocy dla członków rodzin, wyrażonego w art. 71 Konstytucji. Ograniczenie wskazanych praw i wolności będzie dotyczyło w szczególności osób, będących członkami rodzin wielodzietnych, osób niepełnosprawnych i chorych oraz osób w podeszłym wieku. Ograniczenia obowiązujące w strefie dotkną także osoby o dochodach na tyle niskich, że bez ograniczenia zaspokajania swoich podstawowych potrzeb nie będą one mogły pozwolić sobie na zakup pojazdu samochodowego spełniającego wymagania obowiązujące w przyjętej strefie i tym samym będą musiały znacząco zredukować swoją dotychczasową aktywność społeczną i zawodową. Uchwała zmierza więc w istocie do segregacji osób przemieszczających się po obszarze miasta Krakowa według kryterium o charakterze majątkowym. Ograniczenia tego rodzaju stanowią zaś nieuzasadnione, a zarazem nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych grup osób. Zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów proporcjonalności, naruszą istotę konstytucyjnych praw i wolności. W ocenie Fundacji zaskarżona uchwała jest też wadliwa z punktu widzenia ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Nieprawidłowości występują, zdaniem Fundacji, w zakresie systemu identyfikacji uprawnionych pojazdów oraz w zakresie określenia sposobu organizacji ruchu w strefie czystego transportu. Ponadto zaskarżona uchwała wykracza poza granice wytycznych określonych w uchwale Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. nr XXV/373/20 w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego.

Pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. Towarzystwo [...] (uczestnik postępowania) wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Towarzystwo poparło zarzuty sformułowane przez Wojewodę Małopolskiego, a nadto wskazało na naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 52 i art. 64 Konstytucji RP. Zdaniem Towarzystwa, zaskarżona uchwała nie ma podstaw naukowych i drastyczne zakazy wprowadzone na jej mocy nie są środkami adekwatnymi, które mogłyby wpłynąć znacząco na ochronę środowiska. W drodze uchwały dochodzi do naruszenia istoty wolności i praw (względnie do ich nieproporcjonalnego ograniczenia) – wyłączono możliwość korzystania z własności (pojazdów dopuszczonych do ruchu) i znacząco ograniczono wolność przemieszczania się. W ocenie Towarzystwa zaskarżona uchwała narusza również: – art. 39 ust. 1 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych przez zakazanie ruchu określonym pojazdom na całym obszarze miasta, a nie w jego części ograniczonej granicami, które powinny być wyznaczone w uchwale (w tym kontekście powołano słownikową definicję strefy), i przez rozszerzenie zakresu możliwego obowiązywania strefy czystego transportu określonej w ustawie jako "drogi, których zarządcą jest gmina" i ustanowienie w § 1 Strefy Czystego Transportu w Krakowie "obejmującej drogi, których zarządcą jest Prezydent Miasta Krakowa"; – art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustanowienie jako aktu prawa miejscowego uchwały Rady Miasta Krakowa, która obowiązuje poza obszarem działania organów Gminy Miejskiej Kraków, a mianowicie obowiązuje faktycznie na części obszaru gminy Liszki, tj. w Kątach (część Kryspinowa), dokąd można dojechać tylko i wyłącznie przejeżdżając przez obszar Krakowa. Towarzystwo, w nawiązaniu do art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych, zakwestionowało też prawidłowość przeprowadzonych konsultacji co do projektu uchwały. W piśmie Towarzystwa zostały sformułowane wnioski dowodowe, które Sąd oddalił.

VI

Sprawa ze skargi B. K. została zarejestrowana pod sygnaturą III SA/Kr 484/23, sprawa ze skargi Wojewody Małopolskiego – pod sygnaturą III SA/Kr 798/23, a sprawa ze skargi R. Z. – pod sygnaturą III SA/Kr 1392/23. Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą III SA/Kr 484/23. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. skarżący, organ i uczestnicy zasadniczo podtrzymali stanowisko zaprezentowane w zreferowanych wyżej pismach, akcentując kwestie w ich ocenie najważniejsze. Na rozprawie stanowisko zajął także Prokurator – wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i podkreślił, że kluczowe znaczenie mają zarzuty dotyczące określenia granic strefy czystego transportu oraz zarzuty dotyczące określenia sposobu organizacji ruchu w tej strefie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

VII

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

VIII

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (naówczas t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1083 ze zm., dalej "ustawa" lub "u.e.p.a."). Zgodnie z art. 39 ustawy: 1. W celu ograniczenia negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko na terenie gminy można ustanowić strefę czystego transportu obejmującą drogi, których zarządcą jest gmina, do której zakazuje się wjazdu pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym innych niż: 1) elektryczne; 2) napędzane wodorem; 3) napędzane gazem ziemnym; 4) wyłączone na podstawie uchwały rady gminy, zgodnie z ust. 4. 2. Od zakazu, o którym mowa w ust. 1, zwolnione są: 1) pojazdy: a) Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Służby Więziennej, Krajowej Administracji Skarbowej, jednostek ochrony przeciwpożarowej, Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa oraz służb ratowniczych, b) używane we flocie obsługującej Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, c) zarządów dróg i realizujące zadania na rzecz zarządców dróg, d) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi, e) urzędów morskich realizujących zadania w pasie technicznym i ochronnym wybrzeża oraz w portach i przystaniach morskich, f) posiadające odpowiednie oznaczenie, którymi poruszają się osoby niepełnosprawne, g) Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, inne niż wykorzystywane wyłącznie do przewozu osób; 2) specjalistyczne środki transportu sanitarnego, wykorzystywane przez zespoły ratownictwa medycznego oraz zespoły transportu sanitarnego; 3) autobusy zeroemisyjne; 4) autobusy szkolne. 3.Strefę czystego transportu ustanawia się na czas nieoznaczony lub oznaczony nie krótszy niż 5 lat. 4. Rada gminy, w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu, może ustanowić dodatkowe wyłączenia podmiotowe i przedmiotowe od zakazu wjazdu do tej strefy, inne niż określone w ust. 2. 5. Rada gminy, w uchwale ustanawiającej strefę czystego transportu, może dopuścić wjazd do strefy, w godzinach 9-17 w okresie nie dłuższym niż 3 lata od dnia ustanowienia strefy, pojazdów innych niż określone w ust. 1 i 2 oraz korzystających z wyłączeń na podstawie ust. 4, pod warunkiem uiszczenia opłaty. 6. Opłata za wjazd do strefy czystego transportu, o której mowa w ust. 5, stanowi dochód gminy, który może być wykorzystany wyłącznie na potrzeby: 1) oznakowania strefy czystego transportu; 2) zakupu autobusów zeroemisyjnych; 3) zakupu tramwajów; 4) zakupu innych środków transportu zbiorowego; 5) pokrycia kosztów wykonania analizy, o której mowa w art. 37 ust. 1; 6) finansowania programów wsparcia zakupu rowerów w rozumieniu art. 2 pkt 47 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, wyposażonych w uruchamiany naciskiem na pedały pomocniczy napęd elektryczny zasilany prądem o napięciu nie wyższym niż 48 V o znamionowej mocy ciągłej nie większej niż 250 W, którego moc wyjściowa zmniejsza się stopniowo i spada do zera po przekroczeniu prędkości 25 km/h. 7. Opłata za wjazd do strefy czystego transportu, o której mowa w ust. 5, nie może być wyższa niż: 1) 2,50 zł za godzinę w przypadku opłaty jednorazowej; 2) 500 zł w przypadku opłaty abonamentowej za jeden miesiąc. 8. Opłatę za wjazd do strefy czystego transportu, o której mowa w ust. 5, pobiera wójt, burmistrz albo prezydent miasta. 9. Pojazdy samochodowe, o których mowa w ust. 1, oraz korzystające z wyłączeń na podstawie ust. 4, uprawnione do wjazdu do strefy czystego transportu, oznacza się nalepką umieszczaną w lewym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. 10. Oznaczenie nalepką, o której mowa w ust. 9, nie jest wymagane, jeżeli pojazd elektryczny lub napędzany wodorem jest oznaczony tablicami, o których mowa w art. 71 ust. 2a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, lub oznaczony nalepką umieszczoną na przedniej szybie pojazdu, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. 11. Nalepkę, o której mowa w ust. 9, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta za opłatą, której maksymalna wysokość wynosi 5 zł. 12. Opłata za nalepkę, o której mowa w ust. 9, stanowi dochód gminy. 13. Minister właściwy do spraw energii określi, w drodze rozporządzenia, wzór nalepki, o której mowa w ust. 9, mając na uwadze konieczność łatwej i szybkiej identyfikacji pojazdów uprawnionych do wjazdu do strefy czystego transportu. 14. Granice obszaru strefy czystego transportu gmina oznacza znakami drogowymi.

Z kolei w myśl art. 40 ustawy: 1. W przypadku gdy rada gminy podejmie decyzję o ustanowieniu strefy czystego transportu, strefę tę ustanawia w drodze uchwały. 2. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa: 1) granice obszaru strefy czystego transportu; 2) sposób organizacji ruchu w strefie czystego transportu; 3) dodatkowe sposoby podania do publicznej wiadomości treści uchwały o ustanowieniu strefy czystego transportu; 4) wysokość oraz sposób poboru opłaty, o której mowa w art. 39 ust. 5; 5) wysokość opłaty, o której mowa w art. 39 ust. 11, i szczegółowy sposób wydawania nalepki, o której mowa w art. 39 ust. 9. 3. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, i konsultuje go z mieszkańcami gminy, zamieszczając projekt na stronie internetowej obsługującego go urzędu i wyznaczając termin na zgłaszanie uwag. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni. 4. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, radzie gminy niezwłocznie po rozpatrzeniu wszystkich uwag zgłoszonych w ramach konsultacji publicznych. 5. Rada gminy podejmuje uchwałę, o której mowa w ust. 1, w terminie 60 dni od dnia otrzymania projektu, o którym mowa w ust. 4. 6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, stanowi akt prawa miejscowego.

W kontekst normatywny zaskarżonej uchwały wpisuje się też uchwała nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego w ówczesnym brzmieniu (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2020 r. poz. 6337, dalej "uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego"). Relewantne są przede wszystkim ustalenia "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego", stanowiącego załącznik do wspomnianej uchwały, zamieszczone w punkcie szóstym, dotyczące "działań naprawczych", w tym ograniczenia emisji z sektora transportu (s. 52-56). Pośród zadań do realizacji (zadania Prezydentów oraz Rad Miast o liczbie mieszkańców powyżej 500 tys.) wymieniono tam: "1. Przygotowanie szczegółowego planu wdrożenia strefy czystego transportu w oparciu o normy emisji EURO i wdrożenie strefy w wersji pilotażowej w ciągu 1 roku od wejścia w życie przepisów krajowych, umożliwiających jej wprowadzenie. a) Plan wdrożenia powinien określać rodzaje pojazdów i normy emisyjne EURO objęte ograniczeniami oraz obszar strefy. Rekomendowane jest objęcie ograniczeniami w wersji pilotażowej pojazdów dostawczych, ciężarowych, pojazdów transportu zbiorowego oraz samochodów osobowych, których standardy emisyjne są niższe niż: – EURO 4 dla zasilanych benzyną i EURO 5 dla zasilanych olejem napędowym (dot. samochodów osobowych i dostawczych), – EURO 5/V (dot. autobusów oraz samochodów ciężarowych) oraz wdrożenie strefy pilotażowej na obszarze ograniczonym minimum II obwodnicą miasta Krakowa. b) Plan powinien zawierać szczegóły ograniczeń, zasięg strefy, wyłączenia w okresie przejściowym oraz grupy nim objęte (np. mieszkańcy strefy, podmioty gospodarcze prowadzące działalność na terenie strefy), lokalizację oznakowań, plan kontroli, propozycje tras alternatywnych oraz wyłączeń stosowanych w strefie (np. pojazdy zabytkowe, pojazdy osób z niepełnosprawnością, pojazdy zasilane LPG, pojazdy jednośladowe). 2. Wdrożenie strefy w wersji docelowej maksymalnie do 31 grudnia 2025 roku lub po zakończeniu budowy IV obwodnicy Krakowa (w skład IV obwodnicy wchodzi: Droga krajowa 94, Droga ekspresowa S52 i S7, Autostrada A4). a) Plan wdrożenia docelowej strefy powinien określać rodzaje pojazdów i normy emisyjne EURO objęte ograniczeniami oraz obszar strefy przy zapewnieniu osiągniecia poziomów dopuszczalnych dwutlenku azotu. b) Rekomendowane jest: – objęcie docelową strefą obszaru ograniczonego IV obwodnicą miasta Krakowa, – wprowadzenie ograniczeń dla pojazdów z silnikiem Diesla spełniających normę emisji niższą niż EURO 6 i pojazdów benzynowych spełniających normę emisji niższą niż EURO 4 (dot. samochodów osobowych i dostawczych) oraz spełniających normę emisji niższą niż EURO 6/VI (dot. autobusów i samochodów ciężarowych),– docelowe objęcie mieszkańców strefy wymaganiami".

Powołana uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego jest aktem prawa miejscowego (art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54). "Akt ten adresowany jest do wskazanych organów zobowiązanych do wdrażania podjętego programu ochronnego. Oczywiście adresaci Programu (...) (stosowne organy administracji) mogą nałożyć na osoby fizyczne określone obowiązki w celu jego realizacji" (postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2022 r., III OSK 1510/22, CBOSA).

IX

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, aktem prawa miejscowego (art. 40 ust. 6 u.e.p.a.), a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych – gdy chodzi o aspekt przedmiotowy, skarga na nią jest niewątpliwie dopuszczalna. Wobec tej konstatacji należało w dalszej kolejności zweryfikować legitymację skargową skarżących. W odniesieniu do skarżących B. K. i R. Z. wynik tej weryfikacji okazał się negatywny.

W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Skarga składana na podstawie powołanego przepisu nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie wystarcza ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, CBOSA). Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, CBOSA). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, CBOSA). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05; wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06, CBOSA). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność, aktualność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego czy też aktem normatywnym. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, CBOSA). Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, CBOSA; por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., II SA/Kr 400/16, CBOSA).

Podkreślić należy, że zasady konstytucyjne ani żadne inne normy-zasady nie mogą być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Wywodzona z normy-zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Kr 178/13, CBOSA). Interes oparty, przykładowo, na możliwości korzystania z dróg publicznych, statuowanej w art. 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 t. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645) i łączonej niekiedy z wolnością zadeklarowaną w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP – dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej możliwości prawo do kwestionowania uchwał odnoszących się do tej materii. Skarga z art. 101 u.s.g. stawałaby się, wbrew przyjmowanym założeniom, skargą powszechną.

"W polskiej teorii prawa rozróżnia się normy-zasady i normy-reguły. Normy-reguły muszą być realizowane w pełni, całkowicie – mogą więc zostać spełnione albo niespełnione. Natomiast normy-zasady są realizowane w pewnym stopniu. Normy-zasady nakazują realizację pewnego stanu rzeczy w możliwie największym stopniu, przy uwzględnieniu faktycznych i prawnych możliwości. Mogą zatem zostać spełnione w różnym stopniu, przy czym realizację danej zasady można ograniczyć w przypadku konieczności realizacji innej zasady. O ile konflikt reguł jest rozstrzygany przez derogację, to konflikt zasad jest rozwiązywany przez przyznanie pierwszeństwa jednej z nich, przy czym, jeśli jedna z zasad jest zrealizowana w większym stopniu, to druga w stopniu mniejszym i należy dążyć do optymalizacji stopnia ich urzeczywistniania. (...) Konieczność poszukiwania interesu prawnego w normie-regule wynika z cech tych norm, jako norm podlegających realizacji »w pełni«. Źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) mogą być takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. (...) Skoro źródłem interesu prawnego są normy określające splot »wzajemnych praw i obowiązków« ich podmiotów, czyli normy prawa materialnego podlegające »realizowaniu w pełni«, tj. zastosowaniu w drodze ich konkretyzacji i indywidualizacji, to źródłem tym nie mogą być normy »realizowane w pewnym stopniu«, będące zasadami prawa. Zasady prawa mają bowiem charakter tzw. podstawowych sytuacji prawnych, adresowane są – w realiach prawa administracyjnego – do organów administrujących, a ich oddziaływanie na sytuacje podmiotów administrowanych ma charakter jedynie refleksowy. Z tego właśnie względu nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego z zasad prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że np. zasada wolności gospodarczej nie może być źródłem interesu prawnego, ponieważ »zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania uchwał regulujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju«" (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 30 czerwca 2022 r., I OPS 1/22, CBOSA; zob. też powołane tam piśmiennictwo).

Skarżący B. K., mieszkaniec sąsiedniej gminy (W.), w celu wykazania legitymacji skargowej powołał się na fakt posiadania motocykla oraz samochodu osobowego (od dnia 1 lipca 2024 r. auto będzie wymagało nalepki, a z dniem 1 lipca 2026 r. nie będzie spełniać wymogów Strefy Czystego Transportu) i utrudnienia, których będzie doświadczał podczas częstych – w szczególności związanych z prowadzoną działalnością społeczną oraz związanych z potrzebą uzyskania pomocy medycznej – podróży do Krakowa (argumentacja ta została dokładniej zreferowana wyżej w pkt II). Skarżący był wzywany przez Sąd o podanie ewentualnych dodatkowych okoliczności wskazujących na naruszenie jego interesu prawnego – w odpowiedzi skarżący odwołał się tylko do treści skargi i dodał, że: "Naruszenie interesu prawnego wynika głównie z nieprawidłowego ograniczenia mojego prawa do korzystania z dróg publicznych w Krakowie, które daje mi art. 1 ustawy o drogach publicznych" (pismo z dnia 19 lipca 2023 r.). Zdaniem Sądu, okoliczności przytoczone przez skarżącego wskazują wyłącznie na jego interes faktyczny. Skarżący nie naprowadził na żadną normę-regułę, z której wynikałyby uprawnienia skarżącego podlegające zniesieniu lub ograniczeniu zaskarżoną uchwałą. Powołany przez skarżącego art. 1 ustawy o drogach publicznych statuuje normę-zasadę, z której – jak wynika z przytoczonych tez Naczelnego Sądu Administracyjnego – w założeniu niepodobna wywodzić interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. (por. też np. postanowienie WSA w Kielcach z dnia 30 maja 2018 r., II SA/Ke 271/18; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., II SA/Kr 223/18, CBOSA). Sąd uznał zatem, że skarżący B. K. nie wykazał warunkującego legitymację skargową naruszenia interesu prawnego.

Skarżący R. Z. w celu wykazania legitymacji skargowej powołał się naruszenie prawa do dysponowania pojazdem stanowiącym jego własność, który zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały docelowo będzie wykluczony z możliwości dostępu do dróg publicznych objętych strefą czystego transportu; w tym kontekście skarżący przytoczył art. 140 k.c. (argumentacja ta została dokładniej zreferowana wyżej w pkt IV). Odnosząc się do tych twierdzeń, wypada zauważyć, że art. 140 k.c. potencjalnie może być źródłem interesu prawnego, aczkolwiek tylko w przypadku takich aktów, które bezpośrednio kształtują lub ingerują w uprawnienia właścicielskie. Tymczasem zaskarżona uchwała nie ma takich znamion. W przeciwieństwie do innych aktów prawa miejscowego kreujących tzw. obszary specjalne, nie reguluje ona sposobu wykonywania własności, lecz sposób korzystania z przestrzeni publicznej – dróg publicznych. Oddziaływanie na czynienie użytku z uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnień właścicielskich do samochodu, o ile w ogóle można je zidentyfikować, ma tu charakter wyłącznie pośredni. Zdaniem Sądu, skarżący nie wskazał zatem żadnego przysługującego mu uprawnienia, które podlegałoby zniesieniu lub ograniczaniu zaskarżoną uchwałą. Ponieważ skarżący powołał się także na art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy dodać, że petycje, skargi i wnioski, o których mowa w tym przepisie, są rozpatrywane trybie określonym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w trybie określonym w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 870). Skarżący był wzywany przez Sąd o podanie ewentualnych dodatkowych okoliczności wskazujących na naruszenie jego interesu prawnego – w odpowiedzi skarżący odwołał się tylko do treści skargi (pismo z dnia 6 listopada 2023 r.). W ocenie Sądu, skarżący R. Z. nie wykazał warunkującego legitymację skargową naruszenia interesu prawnego.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Na podstawie tego przepisu Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym i w punkcie drugim sentencji wyroku.

X

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wojewoda Małopolski ma zatem niebudzącą wątpliwości legitymację do zaskarżenia uchwały nr C/2707/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Strefy Czystego Transportu w Krakowie. W wyniku kontroli tej uchwały, przeprowadzonej na skutek skargi Wojewody Małopolskiego, Sąd uznał, że jest ona sprzeczna z prawem i zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w całości. Przede wszystkim narusza ona art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a., bowiem nie określa prawidłowo granic obszaru strefy czystego transportu, a także art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a., ponieważ nie określa sposobu organizacji ruchu w strefie czystego transportu.

XI

Analizując zaskarżoną uchwałę pod kątem zgodności z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a., należy wpierw zauważyć, że normy prawa administracyjnego zwykło się dzielić na normy bezpośrednio wiążące, które aktualizują się niejako automatycznie z chwilą ziszczenia się określonego stanu faktycznego, i normy pośrednio wiążące, które charakteryzują się tym, że dla uwolnienia ich mocy wiążącej wobec adresatów konieczne jest jeszcze podjęcie dodatkowej, na ogół autorytatywnej, czynności konwencjonalnej; może ona przybrać postać aktu indywidulanego, aktu generalnego bądź też innego działania o mniej sformalizowanym charakterze (zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), "Postępowanie administracyjne", Warszawa 2017, s. 49). Normy stanowione zaskarżoną uchwałą, wbrew pozorom, należą do tej drugiej kategorii, a świadczy o tym jednoznacznie wymóg z art. 39 ust. 14 u.e.p.a. Zgodnie z tym przepisem "granice obszaru strefy czystego transportu gmina oznacza znakami drogowymi". Oznaczenie znakami drogowymi stanowi tu właśnie tę czynność, od której zależy powstanie w pełni aktualnych powinności (zakazów) – bez takiego oznaczenia, nawet w obliczu obowiązywania uchwały jako aktu normatywnego, o w pełni aktualnych powinnościach nie można by mówić. Nie ulega przy tym wątpliwości, że oznaczenie znakami drogowymi ma w tej konstrukcji rolę służebną, pochodną wobec granic obszaru strefy ustalonych w uchwale. Oznakowanie powinno jedynie odzwierciedlać te granice, a nie je kreować. Funkcją oznakowania jest jedynie uwalnianie mocy wiążącej norm stanowionych uchwałą, a nie doprecyzowywanie, korygowanie czy modyfikowanie ich terytorialnego zasięgu. Określając granice obszaru strefy prawodawca lokalny powinien zawczasu antycypować i uwzględniać konieczność ich oznakowana – granice te muszą zatem być określone tak, by dokładnie tam, gdzie strefa ma się zaczynać, mogły znaleźć się znaki.

Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższego wymogu, wręcz przeciwnie – zakłada wprost, że zadeklarowane granice obszaru strefy to jedno, a lokalizacja oznakowania to drugie; zakłada wprost, że oznakowanie nie znajdzie się w tych zadeklarowanych granicach obszaru strefy, lecz w mniejszej lub większej odległości od nich. Wszak § 3 ust. 1 stanowi, że "granice obszaru SCT stanowią granice administracyjne miasta Krakowa", ale jednocześnie zastrzega, że "dokładna lokalizacja wjazdu do i wyjazdu z SCT na układzie drogowo - ulicznym będzie uregulowana projektem organizacji ruchu, w zależności od uwarunkowań geometrycznych oraz możliwości lokalizacji oznakowania, zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i efektywności ruchu drogowego". Miejsca, w których istnieje "możliwość lokalizacji oznakowania" i – siłą rzeczy – miejsca, w których to oznakowanie się znajdzie, mają dopiero być w przyszłości zidentyfikowane; nie były znane prawodawcy lokalnemu w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały i nie zostały przezeń określone. Taka konstrukcja powoduje, że zupełnie zmienia się charakter czynności oznakowania obszaru strefy – przestaje ona być czynnością skutkującą li tylko uwolnieniem mocy wiążącej norm zawartych w zaskarżonej uchwale (a do tego powinna sprowadzać się jej rola) i nabiera znamion czynności, która kształtuje terytorialny zakres zastosowania tych norm. Taka konstrukcja implikuje też rozbieżność między deklarowanymi granicami obszaru strefy a rzeczywistymi granicami obszaru strefy – czyli takimi, w których powstaną w pełni aktualne powinności (zakazy). Tych rzeczywistych granic obszaru strefy uchwała nie określa, co – zdaniem Sądu – przesądza o istotnym, kwalifikowanym naruszeniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a.

Ilekroć aktem prawa miejscowego można ustanowić szczególny, ograniczony terytorialnie reżim prawny, tylekroć granice obszaru, na którym ma on obowiązywać, muszą być określone z maksymalną precyzją. Wymóg ten jest artykułowany i podkreślany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r. (II SA/Kr 1180/12, CBOSA), w którym Sąd uznał, że zakreślenie odnośnego obszaru (sprawa dotyczyła ustanowienia użytku ekologicznego) linią o grubości około 1 mm na mapie o skali 1:5000 jest niewystarczające, gdyż nie pozwala ustalić, na jakim dokładnie obszarze obowiązują zakazy wprowadzone zaskarżoną uchwałą. W niniejszej sprawie niepewność co do granic obszaru strefy ma wprawdzie inną przyczynę, ale istota problemu pozostaje taka sama – na podstawie zaskarżonej uchwały nie da się ustalić rzeczywistego terytorialnego zasięgu ustanowionych nią zakazów. Organ tudzież uczestnicy postępowania opowiadający się za oddaleniem skargi zdają się tej konstatacji nie kwestionować, skoro argumentują, że dokładne i pewne ustalenie granic obszaru strefy jest niemożliwe, zwłaszcza gdy obejmuje ona również "słabo zagospodarowane obrzeża miasta", na których realizowane mogą być inwestycje w zakresie budowy i przebudowy dróg publicznych. Zdaniem Sądu, powołane przez organ i uczestników postępowania względy natury pragmatycznej nie uzasadniają odstąpienia od uczynienia zadość wymogowi z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a. Raczej powodują one wątpliwość co do tego, czy zgodnie z zamysłem ustawodawcy, który wspomniany wymóg ustanowił, słabo zagospodarowane obrzeża miasta rzeczywiście powinny być objęte strefą. Na marginesie warto dodać, że również w świetle uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego już plan wdrożenia strefy (a nie dokumenty mające powstać później) powinien określać m. in. zasięg strefy oraz lokalizację oznakowań.

Nieprawidłowe określenie granic obszaru strefy, które stanowi o istotnym, kwalifikowanym naruszeniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a., samo przez się stwarza konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i sprawia, że ocena zarzutów odnoszących się do pozostałych kwestii nie ma już wpływu na wynik sprawy; rozstrzygnięcie zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku jawi się jako konieczne i uzasadnione (por. powołany wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r. oraz wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., II OSK 1191/13, CBOSA). Z tym zastrzeżeniem Sąd odniesie się dalej do zagadnień, które potencjalnie również miałyby wpływ na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

XII

Paragraf 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, jakkolwiek w zdaniu drugim relatywizuje granice obszaru strefy, niewątpliwie skonstruowany jest przy założeniu, że granice te mogą pokrywać się z granicami gminy, innymi słowy, że strefa czystego transportu może obejmować całą gminę. Zdaniem Sądu, założenie to jest sprzeczne z dyspozycją art. 39 ust. 1 u.e.p.a. Powołany przepis w poprzednim brzmieniu – obowiązującym do dnia 23 grudnia 2021 r. – jednoznacznie wskazywał, że strefą może być objęty tylko teren o szczególnych właściwościach (teren śródmiejskiej zabudowy lub jej części). Obecnie takiego ograniczenia już nie ma, ale wciąż ustawodawca przewiduje nie tyle możliwość ustanowienia określonych zakazów na terenie gminy, ile możliwość ustanowienia na terenie gminy strefy, w której zakazy te będą obowiązywać. Strefa to "pewien obszar wydzielony z większego obszaru, wycinek czego" (zob. J. Tokarski (red.), "Słownik wyrazów obcych", Warszawa 1980) czy też "obszar wydzielony z większego obszaru ze względu na charakterystyczne cechy" (zob. L. Drabik, A. Kubiak-Sokół, E. Sobol, L. Wiśniakowska, "Słownik języka polskiego", Warszawa 2006). Już zatem wykładnia literalna art. 39 ust. 1 u.e.p.a. prowadzi do wniosku, że objęcie strefą czystego transportu całej gminy nie jest dopuszczalne.

Strefa czystego transportu ma znamiona tzw. strefy specjalnej (obszaru specjalnego), której istota polega na "powiązaniu wyodrębnionej konkretnie części terytorium ze swoistą regulacją prawną dotyczącą zachowania się w obrębie terytorium. Wyraża się to w zastąpieniu części porządku prawnego powszechnego regulacją sformułowaną specjalnie dla potrzeb obszarów bądź na poszerzeniu porządku powszechnego o pewne regulacje specjalne, bądź wreszcie na jednym i drugim jednocześnie" (zob. J. Boć, "Przykład prawnych form działania administracji w ochronie środowiska", w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), "System prawa administracyjnego", t. 5, "Prawne formy działania administracji", Warszawa 2013, s. 451-452). W doktrynalnej charakterystyce tej konstrukcji prawnej akcentuje się stworzenie wycinka przestrzeni czy też wydzielenie części terytorium z większej całości (w rozważanym przypadku tą większą całością będzie obszar gminy), a także autonomię granic strefy wobec granic administracyjnych. "Wyodrębnienia każdego obszaru specjalnego nie należy łączyć z podstawowym, specjalnym czy pomocniczym podziałem terytorialnym państwa dla celów administracji publicznej" (zob. J. Stelmasiak, "Instytucja obszaru specjalnego w materialnym prawie administracyjnym na przykładzie obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym", w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), "System prawa administracyjnego", t. 7, "Prawo administracyjne materialne", s. 657-661 oraz powołaną tam literaturę). Również z tego punktu widzenia rozwiązanie przyjęte w § 3 ust. 1 zdanie 1 zaskarżonej uchwały trudno uznać za prawidłowe.

Za niedopuszczalnością objęcia strefą czystego transportu całej gminy przemawiają też ważkie argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Jak trafnie zauważył Wojewoda Małopolski, strefa czystego transportu powinna być elementem kompleksowego systemu ograniczania negatywnego odziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi, przy czym system ten ma uwzględniać uwarunkowania danej gminy, w tym – przykładowo – dostępność komunikacji zbiorowej czy możliwość korzystania z parkingów typu Park and Ride; nie bez znaczenia jest też istnienie tras alternatywnych (o potrzebie ich uwzględnienia stanowi uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego). Objęcie strefą czystego transportu całej gminy sprawia, że prawodawca lokalny – niejako w założeniu i definitywnie – pozbawia się możliwości wkomponowania strefy we wspomniany system. Jak można domniemywać na podstawie twierdzeń organu, niedostatki w tym zakresie mają być łagodzone dzięki "korygowaniu" rzeczywistych granic strefy za pomocą jej oznakowania – takie rozwiązanie jest jednak, w ocenie Sądu, z gruntu nieprawidłowe z przyczyn wskazanych wyżej w punkcie XI.

Abstrahując od niedopuszczalności objęcia strefą czystego transportu całej gminy z przyczyn formalnoprawnych, warto zwrócić uwagę na rysujący się na tle uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały oraz przedłożonych materiałów deficyt merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za takim rozwiązaniem. W tym kontekście jako istotna jawi się też uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego, bowiem z jednej strony stanowi ona silny argument (zarówno prawny, bo jest aktem prawa miejscowego, jak i faktyczny, bo została przygotowana na podstawie analiz) za wprowadzaniem strefy czystego transportu w granicach określonych w załączniku do niej, ale z drugiej strony – nakazuje zarazem sceptyczną ocenę rozwiązań dalej idących. Wprowadzenie takich rozwiązań – w szczególności ustanowienie strefy na większym obszarze – nie jest wprawdzie a limine wykluczone, ale niewątpliwie wymaga przekonującego uzasadnienia, przede wszystkim przez pryzmat zasady proporcjonalności. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały ani w przedłożonych materiałach takiego uzasadnienia nie ma. Odwołanie się do wyników badań przeprowadzonych przez ekspertów z Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie oraz do egalitarnej formuły sprawiedliwości – nie wyjaśnia dostatecznie powodów, dla których rozwiązania opisane w uchwale Sejmiku Województwa Małopolskiego uznane zostały za niewystarczające.

XIII

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. uchwała o ustanowieniu strefy czystego transportu określa "sposób organizacji ruchu w strefie czystego transportu". Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie zawiera tego obligatoryjnego elementu, wobec czego w sposób istotny narusza powołany przepis. Wbrew stanowisku organu, nie sposób upatrywać go w § 3 (ust. 1 zdanie 2, ust. 2 i 3) ani w załączniku nr 1 – wszak są to uregulowania dotyczące określenia granic strefy oraz ich oznaczenia, czyli innych, również obligatoryjnych, elementów odnośnego aktu prawa miejscowego (art. 39 ust. 14 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.e.p.a.).

"Organizacja ruchu" jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym. Zgodnie z art. 10 ust. 10b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 1047, dalej "p.r.d.") ruch na drodze odbywa się na podstawie zatwierdzonej organizacji ruchu, przez którą rozumie się: 1) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi; 2) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego; 3) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (przepis ten obowiązuje od dnia 21 września 2022 r., wcześniej podobne uregulowanie było zamieszczone w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy).

Zarówno uchwała o ustanowieniu strefy czystego transportu, jaki i "zatwierdzona organizacja ruchu" (czy też zatwierdzony projekt organizacji ruchu) w założeniu mają być aktami odnoszącymi się do tego samego przedmiotu – organizacji ruchu obejmującej elementy wskazane w ustawie. Jednak prawna natura tych aktów jest odmienna, bowiem sytuują się one na różnych etapach procesu tworzenia i konkretyzacji norm: uchwała jest aktem tworzenia prawa (aktem normatywnym), a "zatwierdzona organizacja ruchu" – aktem stosowania prawa (por. M. Kiełbowski, "Projekt organizacji ruchu jako specyficzna forma działania starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu)", w: M. Jędrzejczak, M. Szewczyk (red.) "Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego", Warszawa 2022, s. 129 i n.). Implikuje to różny stopień ich szczegółowości, a ponadto sprawia, że mają one charakter "niekonkurencyjny" i nie zastępują się nawzajem. Uchwała nie eliminuje zatem potrzeby zaistnienia w przestrzeni prawnej "zatwierdzonej organizacji ruchu" (gdyż tylko ona po myśli art. 10 ust. 10b p.r.d. stanowi podstawę ruchu na drodze), ale – z drugiej strony – "zatwierdzona organizacja ruchu" nie może zastąpić czy też przejąć funkcji uchwały w zakresie, w jakim ona sama, jako akt normatywny, ma określać "sposób organizacji ruchu w strefie czystego transportu".

Zdaniem Sądu, dyspozycja art. 40 ust. 2 pkt 2 u.e.p.a. wymaga zamieszczenia w uchwale o ustanowieniu strefy czystego transportu merytorycznych dyrektyw co do tego, jak ruch w strefie powinien być zorganizowany. Dyrektywy te mają tworzyć ramy i wpisywać się, wespół z innymi przepisami, w determinantę prawną aktu stosowania prawa, przybierającego postać "zatwierdzonej organizacji ruchu". Zakres i stopień szczegółowości dyrektyw, o których mowa, zależy od uznania prawodawcy lokalnego, natomiast niedopuszczalne jest całkowite odstąpienie od ich sformułowania – a taka sytuacja ma miejsce w zaskarżonej uchwale.

XIV

W świetle art. 39 ust. 1 u.e.p.a. o możliwości objęcia danej drogi strefą czystego transportu nie decyduje jej kategoria (a w szczególności nie ma wymogu, by była to droga zaliczona do kategorii dróg gminnych), lecz to, kto jest jej zarządcą. Powołany przepis w rozważanym kontekście posługuje się określeniem "gmina", ale interpretacja tego określenia z uwzględnieniem art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi") – nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w istocie chodzi o organ gminy, czyli wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku miast na prawach powiatu strefą mogą być zatem objęte wszystkie drogi, których zarządcą – zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych – jest prezydent miasta; ich przynależność do różnych kategorii nie ma tu znaczenia. W odniesieniu do tego aspektu Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale naruszenia prawa.

XV

Zdaniem Sądu, możliwość ustanowienia strefy czystego transportu wynika wprost z ustawy, toteż nie sposób twierdzić, że czynienie z tej możliwości użytku jest ex definitione działaniem niezgodnym z prawem. Uchwała o ustanowieniu strefy czystego transportu bezpośrednio reguluje tylko sposób korzystania z przestrzeni publicznej, ale pośrednio oddziałuje na stopień realizacji praw statuowanych normami-zasadami, w tym eksponowanymi w skardze oraz w pismach procesowych uczestników postępowania przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – podlega zatem ocenie także z punktu widzenia tych przepisów. Ocena ta jest jednak potrzebna i możliwa tylko w odniesieniu aktu spełniającego wszystkie kryteria formalnoprawnej poprawności – a zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, nie ma takiego przymiotu z przyczyn wyżej omówionych. Charakter zidentyfikowanych uchybień i ich skutek w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości sprawiają też, że nie ma potrzeby odnoszenia się do ogółu szczegółowych kwestii podnoszonych przez strony w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

XVI

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (punkt pierwszy i drugi) oraz na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (punkt trzeci). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.