II OSK 1435/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-09	
Data wpływu	2021-07-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 839/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; § 4 ust. 4; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 1959 nr 52 poz 315; § 3 ust. 1; Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia WSA (del.) Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 839/20 w sprawie ze skargi J. A. i A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 29 września 2020 r. nr SKO.4150.289.290.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. A. i A. A. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. prostuje sentencję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonej decyzji "nr SKO.4150.289.20.2020" wpisuje "nr SKO.4150.289.290.2020".	
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 839/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi") uchylił decyzje organów obu instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania w sprawie ze skargi J. A. i A. A. (dalej: "skarżący", "inwestorzy") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 29 września 2020 r., nr SKO.4150.289.290.2020. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z 11 sierpnia 2020 r., nr 48/2020 ustalającą na wniosek skarżących warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalny przewidzianej do realizacji na działkach o nr [...], [...] i [...] przy ul. [...], obr. [...], m. [...].

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości.

I. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

1) przepisu art. 60 ust. 4 w zw. art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie wiadomo czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. został zachowany w tej sprawie przy sporządzeniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, czego nie sprawdził organ odwoławczy, a więc nie wiadomo czy możliwe było wydanie skarżącym decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy z akt sprawy przekazanych organowi drugiej instancji wynikało, że wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. dotyczący sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy został zachowany w tej sprawie i możliwe było wydanie skarżącym decyzji o warunkach zabudowy;

2) przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 roku Nr 52 poz. 315, dalej: "rozporządzenie z 1959 r.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ pierwszej i drugiej instancji powinien przyjąć, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia jest przepisem odrębnym w tej sprawie i powinien sprawdzić czy planowana inwestycja jest zgodna z tym przepisem, bo przedmiotowa nieruchomość położona jest w pobliżu cmentarza, w sytuacji gdy przepisy rozporządzenia dotyczą lokalizowania cmentarzy a nie budynków, poza tym z analizy urbanistycznej nie wynikało bliskie położenie cmentarza, a planowana inwestycja dotyczy już budynku istniejącego, mającego zaopatrzenie w wodę itp., co wynika m.in. z analizy urbanistycznej, a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że w tej sprawie konieczne było sprawdzenie czy ta inwestycja jest zgodna z § 3 ust. 1 rozporządzenia;

3) przepisu § 4 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 3 ust. 1-2 i § 4 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 2003 r.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z zaskarżonych decyzji nie wynika dlaczego nieprzekraczalna linia zabudowy powinna być w odległości 7,5 m od frontowej granicy działki z ul. [...] w [...], w sytuacji gdy ta odległość wynika z kontynuacji linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] zgodnie z załącznikami graficznymi do analizy urbanistycznej i w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji jako do obszaru przyległego do pasa drogowego - o takiej treści było uzgodnienie zarządcy drogi tj. postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z 15 lipca 2020 r., znak: DT.440.26.2020.MP w stosunku do którego ani skarżący nie podnosili zarzutów ani nie podniósł ich Sąd pierwszej instancji;

II. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

4) przepisu art. 106 § 3 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 4 i art. 5 u.p.z.p. poprzez wydanie wyroku przez Sąd pierwszej instancji uchylającego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z powodu wątpliwości co do projektu decyzji o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów w zakresie projektu decyzji o warunkach zabudowy, co było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości Sądu pierwszej instancji i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

5) przepisu art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku przez Sąd pierwszej instancji na niekorzyść skarżących bez stwierdzenia naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, a wskazującego na niemożność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji skarżących;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z powodu naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. bez wyjaśnienia na czym dokładnie polegało naruszenie tych przepisów, w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia tych przepisów k.p.a., a zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Kolegium wniosło: na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, poprzez zobowiązanie Burmistrza do przesłania w wyznaczonym terminie dokumentów, z których będzie wynikało kto sporządził projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji skarżących; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Do skargi kasacyjnej dołączono m. in. zaświadczenie nr WA-346/KW/200/2014 wydane przez Polską Izbę Urbanistów 8 sierpnia 2014 r., z którego wynika, że mgr inż. arch. G. F. posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty oraz kopię analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy podpisanej przez mgr. inż. arch. G. F.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

3.4. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 60 ust. 4 w zw. art. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA w Łodzi, że w świetle akt sprawy nie wiadomo, czy wymóg określony w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. został zachowany. Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Celem przywołanego przepisu jest zagwarantowanie, że analiza urbanistyczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy zostaną sporządzone przez osoby mające wiedzę specjalistyczną w zakresie architektury lub urbanistyki. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi bowiem zwykle podstawę do wydania dalszych rozstrzygnięć w procesie inwestycyjnym, w tym przede wszystkim pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Należy w szczególności przypomnieć, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682). W tym też celu przy opracowywaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy urbanista zobowiązany jest stosować podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. "Rysunek budowlany. Oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu" (zob. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589). Równocześnie należy jednak zauważyć, że to nie autor analizy rozstrzyga sprawę ustalenia warunków zabudowy sporządzając wyniki analizy, ale organ administracji publicznej wskazany w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.). Brak jest zatem podstaw do stosowania, w odniesieniu do analizy urbanistycznej, surowych wymagań co do warunków formalnych, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna, w tym co do kwestii podpisu (zob. art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 268a k.p.a.). Trzeba przy tym zauważyć, że nawet w odniesieniu do tzw. pełnomocnictwa administracyjnego (art. 268a k.p.a.) okoliczność, iż akta administracyjne nie zawierają upoważnienia do podpisania decyzji, nie świadczy jeszcze o działaniu danego pracownika organu bez upoważnienia. Jeżeli zatem osoba podpisana na decyzji oświadcza, że działa z upoważnienia piastuna organu, to takie oświadczenie kreuje domniemanie istnienia stosownego upoważnienia (por. np. wyrok NSA z 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/23, CBOSA). Tymczasem analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Ta ocena i weryfikacja obejmuje, w pierwszej kolejności, kwestię sporządzenia tego dokumentu przez osobę uprawnioną. Pożądanym standardem co do wymogów formalnych analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno być zgromadzenie w aktach dokumentów opatrzonych oryginalnym podpisem autora analizy wraz z kopią dokumentu potwierdzającego spełnienie przez tegoż autora jednego z wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Trzeba równocześnie zauważyć, że obowiązujące przepisy nie przewidują wprost obowiązku złożenia własnoręcznego podpisu pod dokumentem analizy, który znajduje się w aktach sprawy, jak również obowiązku dołączenia do akt zaświadczenia o kwalifikacjach autora analizy. Tym samym, w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organ, a następnie sąd administracyjny, może uznać, że brak oryginalnego egzemplarza analizy podpisanego przez jej autora, podobnie jak brak kopii zaświadczenia kwalifikacyjnego, nie przesądzają jeszcze per se o wadliwości analizy skutkującej koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jeżeli całościowa analiza akt administracyjnych nie doprowadzi do jednoznacznej konkluzji, że projekt analizy oraz projekt decyzji został sporządzony przez podmiot uprawniony, przewodniczący wydziału (ewentualnie sędzia sprawozdawca), mając na uwadze zasadę skuteczności kontroli sądowej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP) oraz ochronę uzasadnionych interesów inwestora (art. 2 w zw. z art. 64 Konstytucji RP), winien w pierwszej kolejności zażądać uzupełnienia akt administracyjnych sprawy o stosowne dokumenty (art. 62 pkt 1 p.p.s.a.). W toku postępowanie możliwie jest również wydanie w tej sprawie stosownego postanowienia dowodowego przez sąd (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie podjęto wskazanych wyżej czynności dowodowych dotyczących analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji. W realiach tej sprawy podejmowanie takich czynności nie było zresztą konieczne, albowiem zgromadzony materiał dowodowy, oceniony całościowo, pozwalał na przyjęcie domniemania faktycznego, że warunek z art. 60 ust. 4 został spełniony. Po pierwsze, zarówno na projekcie decyzji, jak i na analizie, znajduje się adnotacja, że dokumenty te zostały opracowane przez mgr. inż. arch. G. F. Po drugie, na załączniku graficznym do analizy widnieje, pod adnotacją co do autorstwa tego dokumentu, odwzorowany w technice cyfrowej podpis mgr. inż. arch. G. F. (przypominający użycie tzw. faksymile). Taki też podpis widnieje na załączniku graficznym do decyzji. Po trzecie, na odwrocie tego załącznika widnieje własnoręczny podpis pracownika organu, który podpisał decyzję o warunkach zabudowy w imieniu Burmistrza [...]. W tym miejscu należy przypomnieć, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że nawet brak podpisów organu (osoby działającej w jego imieniu) na załącznikach stanowiących integralną część decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi istotnego uchybienia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., gdy nie zachodzą wątpliwości, co do związku załącznika z decyzją (por. np. wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1448/19, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Tym bardziej, brak własnoręcznego podpisu pod jednym z dowodów w sprawie ustalenia warunków zabudowy w postaci analizy urbanistycznej oraz brak własnoręcznego podpisu pod projektem decyzji o warunkach zabudowy, nie może, niejako automatycznie, prowadzić do pozbawienia tych dokumentów mocy dowodowej, zwłaszcza jeżeli zebrany materiał dowodowy pozwala na przyjęcie domniemania faktycznego co do ich autorstwa, a w sprawie brak jest dowodów pozwalających na obalenie tego domniemania.

3.5. Zasadność zarzutów skargi kasacyjnej co do kwestii autorstwa analizy i projektu decyzji o warunkach zabudowy nie mogła jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem pozostałe uchybienia przepisom prawa stwierdzone w zaskarżonym wyroku uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji.

3.6. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwestii ustalenia linii zabudowy. Jeżeli chodzi o linię zabudowy w odniesieniu do inwestycji w postaci rozbudowy istniejącego budynku, to względy dotyczące konieczności zachowania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r.) przemawiają z reguły za wyznaczeniem tej linii jako kontynuacji linii zabudowy względem istniejącego już budynku. Oczywiście, taka linia zabudowy musi pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi, w tym art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645; dalej: "u.d.p."). Przy czym inwestor może uzyskać od zarządcy drogi, w trybie art. 43 ust. 2 u.d.p., stosowne odstępstwo. W tym celu inwestorzy powinni, przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego zarządcy drogi. Wniosek inwestorów jest wówczas rozpoznawany przez zarządcę drogi w trybie art. 38 ust. 3 u.d.p., do którego odsyła się w art. 43 ust. 2 u.d.p. (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2252/10, CBOSA). Reasumując, bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

3.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959 r. Otóż w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że § 3 rozporządzenia z 1959 r. dotyczy nie tylko cmentarzy nowobudowanych, ale również istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1623/11; wyrok NSA z 27 maja 2014 r., sygn. II OSK 3047/12; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1827/19; wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 497/21 – CBOSA). W takim stanie sprawy, obowiązkiem WSA w Łodzi było zwrócenie uwagi na tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skoro za akt sprawy wynika, że teren inwestycji znajduje się w bliskim sąsiedztwie istniejącego cmentarza (zob. załącznik graficzny do decyzji oraz pismo Burmistrza [...] z 2 czerwca 2020 r.). W tym miejscu trzeba też również zauważyć, że w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 3 pkt 1a ustawy z 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej może stanowić podstawę prawną do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jako przepis odrębny, o którym mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 722/19, CBOSA). Obowiązek zwrócenia uwagi przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję na wszelkie istotne naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, w tym te dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji, wynika z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. Ten obowiązek sądu administracyjnego jest ściśle związany z podstawową funkcją sprawowaną przez sądy administracyjne, tj. kontrolą legalności działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). W tym znaczeniu sądy administracyjne pełnią w systemie prawa istotną rolę w zapewnieniu przestrzegania przez organy władzy publicznej obowiązującego porządku prawnego (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP). W skardze kasacyjnej zarzucono co prawda wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, ale zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku już z tego powodu, że w skardze kasacyjnej nie powołano art. 134 § 2 p.p.s.a. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia. Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1894/20, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy zauważyć, że przewidziany w art. 134 § 2 zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi być wykładany w sposób uwzględniający powołaną wyżej funkcję sądownictwa administracyjnego, jaką jest kontrola legalności działalności administracji publicznej. Sprawia to, że zakaz ten ma charakter wyjątkowy i dotyczy przede wszystkim, mając na uwadze jego umieszczenie w jednostce redakcyjnej poświęconej orzekaniem w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), niemożność uchylenia przez sąd aktu lub czynności w części niezaskarżonej, chyba że sąd dojdzie do wniosku, że dany akt lub czynność zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem ich nieważności. Podobnie, zakaz ten uniemożliwia sądowi uchylenie decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego w sytuacji, gdy zdaniem sądu wybór dokonany przez organ mieści się w granicach określonych w ustawie, ale nasuwa uzasadnione wątpliwości, czy interes publiczny został w wystarczającym stopniu uwzględniony przez organ. Przykładowo, będzie tak w sytuacji, gdy wymierzona kara administracyjna jest, zdaniem sądu, nadmiernie łagodna wobec deliktu popełnionego przez skarżącego, ale mieści się granicach ("widełkach") określonych przez ustawodawcę. W takim przypadku nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której, po przeprowadzeniu kontroli sądowej, w obrocie pozostaje decyzja niezgodna z prawem materialnym.

3.8. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut taki może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA).

3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

3.10. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżących z 8 stycznia 2024 r. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wniosek ten podlegał oddaleniu (punkt 2 sentencji), albowiem skarżący nie ponieśli kosztów, które mogłyby być uznane za podlegające zasądzeniu od strony przeciwnej, w tym w postaci wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika (zob. art. 205 w zw. z art. 204 pkt 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.).

3.11. O sprostowaniu sentencji zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.