IV SA/Po 987/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-12	
Data wpływu	2021-12-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska	
Symbol z opisem	6135 Odpady	
Sygn. powiązane	III OSK 587/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę w całości	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania E. O. reprezentowanego przez pełnomocnika od decyzji Burmistrza K. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazania E. O. usunięcia i odpadów z działek nr [...], [...] i [...] w K., działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy w całości zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu SKO wskazało, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Burmistrz nakazał E. O. jako posiadaczowi odpadów zgromadzonych na działkach nr [...], [...] i [...] w K. w pkt. 1 usunięcie z powyższego terenu gleby i ziemi, w tym kamieni innych niż wymienione w [...] oraz zmieszanego gruzu budowlanego (betonowego i ceglanego) – odpadu w rodzaju zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w [...], w pkt 2 wykonanie decyzji poprzez załadunek odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwienia (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach. W pkt 3) czynności objęte powyższym nakazem zakończyć w terminie do dwóch miesięcy od kiedy niniejsza decyzja stanie się prawomocna.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł E. O. reprezentowany przez pełnomocnika. Wskazał, iż strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. Składowane na terenie objętym decyzją materiały są materiałami budowlanymi -rozbiórkowymi (pozostałymi po rozbiórce tartaku) jak również materiałami związanymi z prowadzoną działalnością gospodarczą: żwir, piasek, tłuczeń, kostka brukowa, ziemia gruntowa i tym samym nie stanowią żadnych odpadów. Co do materiałów rozbiórkowych żaden przepis prawa nie zabrania ich składowania na własnej działce, jeśli tylko nie stanowią zagrożenia - a nie stanowią zagrożenia ani dla środowiska, ani też dla ludzi (miejsce to nie jest w żadnym razie placem zabaw).

Organ rozpoznający odwołanie wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Art. 26 ust. 2 stanowi zaś, że w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Jak wynika z treści art. 26 ustawy o odpadach do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności:

1. istnienia odpadów,

2. składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów,

3. podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

Organ II instancji wskazał, że bezsprzeczne jest w sprawie istnienie podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów, posiadacza odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy "posiadaczem odpadów" jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Przepis ten ustanawia również domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.). Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający". Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia chociażby wykładnia systemowa. W niniejszej sprawie posiadaczem odpadów jest E. O.. Zgodnie z rejestrem: Ewidencją Gruntów i Budynków właścicielem przedmiotowego terenu działki [...], [...], [...] jest Starosta K., a użytkownikiem wieczystym E. O.. Nadto w toku postępowania nie zostało zaprzeczone, ani udowodnione, aby znajdujące się na w/w terenie odpady należały do kogoś innego. Zatem zasadnie organ I instancji uznał, iż to E. O. jest podmiotem, na który należy nałożyć obowiązek usunięcia odpadów.

Kolejno SKO wskazało, że bezsprzeczne jest również to, iż składowanie odpadów ma miejsce w miejscu nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów. Bezsporna jest okoliczność, iż dla tego terenu oraz podmiotu nie ma decyzji zezwalających na gromadzenie odpadów.

Analizując przesłankę istnienia odpadów organ II instancji zauważył, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez "odpady" rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Precyzyjny katalog odpadów określony został w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż na terenie działek nr [...], [...], [...] w K. znajdują się: żwir, piasek, ziemia z kamieniami, gruz ceglany, gruz betonowy, kruszywo asfaltowe, tłuczeń, kostka brukowa. Okoliczność ta została potwierdzona przeprowadzonymi w dniu [...] października 2019 r. oględzinami nieruchomości i sporządzonym z nich protokołem. Należało wobec powyższego ustalić czy w/w materiały stanowią odpad w rozumieniu w/w ustawy, tak więc czy ich posiadacz pozbył się ich, zamierzał się pozbyć lub czy jest zobowiązany do ich pozbycia. Organ I instancji w tym celu próbował przesłuchać stronę E. O., ale strona nie przybyła na przesłuchanie. Organ musiał zatem bazować na zgromadzonym w sprawie materialne dowodnym czyli przesłuchaniu świadków syna strony A. O., a także mieszkańca ul K. w K. , L. S.. Nadto dokumentów w postaci 2 x dokument [...], 2 x pism od Starosty [...] oraz pisma przedłożonego przez L. S..

Organ ustalił, iż żwir, piasek i tłuczeń oraz kostka brukowa znajdująca się na przedmiotowym terenie nie stanowi odpadów w rozumieniu ustawy. Organ uznał, iż ich posiadacz nie zamierza się ich pozbyć i do pozbycia ich nie jest zobowiązany. W ocenie organu świadczą o tym takie okoliczności jak: zeznania świadka A. O., który wskazał, iż ojciec zamierza te materiały wykorzystać, oraz zeznania świadka L.. S., który wskazał, iż w jego ocenie teren ten jest wykorzystywany jako skład materiałów budowlanych, a także iż materiały te są co jakiś czas dowożone wywożone, co potwierdziła również dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. Okoliczność tę potwierdzały również dwa dokumenty [...] dotyczące zakupy piasku. Organ I instancji wywiódł również, iż teren sąsiaduje, z działkami Pana E. O., który aktualnie stanowi teren budowy magazynów. Organ uznał, iż materiały te pozostają w związku z prowadzoną przez E. O. działalnością gospodarczą. SKO podzieliło w pełni ustalenia organu I instancji w zakresie powyższych materiałów i przyjęło je za własne.

Następnie organ I instancji ocenił, iż kruszywo asfaltowe (zeskrobany asfalt) stanowi odpad o kodzie [...]. Organ wskazał, iż bezsprzecznie materiał ten jest odpadem. Nadto nie może on zostać ponownie wykorzystany. Co więcej sam świadek A. Ochmann potwierdził, iż posiadacz odpadów ma zamiar pozbycia się go końca marca 2020 r. W toku ponownie rozpoznawanej sprawy, w szczególności w trakcie oględzin z dnia [...] stycznia 2021 r. nie stwierdzono na terenie działek zalegania kruszywa asfaltowego. Zatem zasadnie organ I instancji nie nałożył obowiązku usunięcia tego odpadu.

Kolejno organ I instancji wskazał na ziemię i ziemię z kamieniami oraz gruz ceglany i betonowy. Organ wskazał zasadnie, iż w wyroku który zapadł w niniejszej sprawie, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy nie stosuje się jej do zanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Organ I instancji przyjął jednak, że ziemia znajdująca się na działkach nr [...], [...], [...] nie pochodzi z tego terenu (pomimo odmiennego oświadczenia A. O.). W ocenie Kolegium ma rację organ I instancji, że trudno nie uznać za odpad ziemi wydobytej na jednej nieruchomości i przewiezionej na inną nieruchomość, gdzie zalega na pryzmach, które z czasem zarosły chwastami. Dalej Kolegium stwierdziło, że nawet gdyby uznać, że E. O. mógł przetwarzać odpady bez zezwolenia, to i tak okres w jakim magazynuje je na działkach [...], [...], [...] stanowi naruszenie ustawy o odpadach. Jak wskazał bowiem A. O. "przedmiotowe materiały składowane są w większości od 2019 r., część od 2018 r.". Marginalnie organ stwierdził, że ostatnie pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] zostało wydane w 2015 r. Zatem spełniły się wszystkie przesłanki do zastosowania art.26 ustawy o odpadach. SKO uznało, iż organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i wyciągnął z niego właściwe wnioski i nie podzieliło zarzutu odwołania.

Decyzja organu II instancji zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez E. O. (dalej: skarżący) zastępowanego przez pełnomocnika.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ II instancji nie uwzględnił tego, że przed wydaniem decyzji nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego. Od wniesienia odwołania minęło ponad siedem miesięcy. Potwierdzeniem tego jest protokół kontroli WIOŚ nr [...] z dnia [...].11.2021 r., w którym stwierdzono, że na przedmiotowym terenie znajduje się jedynie "odpad" o kodzie "[...]" – gleba i ziemia, a który to odpad w rozumieniu skarżącego nie jest odpadem, a takim samym towarem handlowym jak inne kruszywa naturalne takie jak: piasek, żwir, tłuczeń itp. Skarżący twierdzi, że zgromadzony surowiec – ziemia, nie jest odpadem, pochodzi z wykopu legalnie wykonywanych robót polegających na budowie stawów i jest wykorzystywana przez skarżącego dla potrzeb prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w zakresie wykonywania robót ziemnych oraz drogowych. Skarżący sprzedaje ziemię w taki sam sposób jak piasek, żwir czy tłuczeń, a nie pozbywa się jej, co byłoby charakterystyczne dla pojęcia odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. W tym aspekcie organy nie rozważyły w sposób właściwy przesłanki "pozbycia się" i nie ustaliły w jaki sposób skarżący zamierza pozbyć się tej ziemi. Przedmiotowa ziemia nie wywiera żadnych negatywnych konsekwencji dla człowieka lub środowiska. Pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów. O kwalifikacji zatem danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1598, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Przechodząc do kwestii materialnych należy wskazać, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 779, powoływanej dalej w skrócie jak dotychczas: "ustawa o odpadach"). Pojęcie odpadu zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że definicja odpadów opiera się wypracowanej w prawie unijnym i polskim "triadzie": pozbycia się, zamiaru pozbycia się oraz zobowiązania do pozbycia się. W ten sposób definicja uwzględnia pojęcie "pozbycia się" występującego w trzech wariantach.

Pierwszy dotyczy faktycznej czynności dokonanej przez posiadacza substancji lub przedmiotu, drugi - zamiaru, a trzeci - obowiązku pozbycia się odpadu (por. E. Zębek, Zasady gospodarki odpadami w ujęciu prawnym i środowiskowym, KPP Monografie, Olsztyn 2018 str. 81). Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom.

Pojęcie odpadu nie wyłącza substancji i przedmiotów, które nadają się do dalszego gospodarczego wykorzystania, odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu przez nabywcę, posiadają dla niego określoną wartość gospodarczą, rynkową i stanowiły przedmiot umowy sprzedaży.

Dla zakwalifikowania danej substancji lub przedmiotu jako odpadu, nie ma również znaczenia wola, świadomość nabywcy. Jako odpady należy traktować nie tylko przedmioty i substancje będące pozostałością procesu produkcyjnego, którego celem nie było powstanie tego produktu lub substancji, a które posiadacz uważa za zbędne i których chce się wyzbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania bez przeprowadzenia procedury, o której mowa w art. 11 ustawy o odpadach.

Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (np. ziemi) nie może powodować, że odpad przestaje nim być (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt. II OSK 2916/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2642/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 497/18).

Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Zgodnie z art 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396) przez pojęcie władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Zgodnie zaś z § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020r. w sprawie katalogu odpadów, które weszło w życie z dniem 6 stycznia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 10), odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) zostały zaliczone do odpadów i skatalogowane jako odpad w grupie 17.

Zgodnie z § 3 katalog odpadów, określający grupy, podgrupy i rodzaje odpadów oraz ich kody, ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, jest zawarty w załączniku do rozporządzenia. W załączniku tym wskazany jest odpad o kodzie [...], tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w [...] (tj. gleba i ziemia, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne - np. PCB). Magazynowanie tych odpadów powinno odbywać się w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko, a dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia to 0,2 Mg/m˛ utwardzanej powierzchni. W odniesieniu do odpadów o kodach [...] dopuszczono proces odzysku oznaczony symbolem R5 oraz dopuszczono metodę odzysku polegającą na utwardzaniu powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego.

Po przytoczeniu podstaw prawnych mających w sprawie zastosowanie, w tym miejscu podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Sąd wypowiedział się już wcześniej w wyroku z dnia 11 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 531/20, uchylając decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organy administracji orzekające w sprawie nie uczyniły zadość obowiązkowi zebrania całego materiału dowodowego i wyczerpującego jego rozpatrzenia. W ocenie Sądu brak było jednoznacznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego pozwalającego zakwalifikować glebę i ziemię, w tym kamienie jako odpad - nie zostało w sposób przekonujący wykazane, że gleba i ziemia, w tym kamienie będące przedmiotem rozstrzygnięcia stanowią odpad w rozumieniu ustawy o odpadach i zasadne jest objęcie ich nakazem z art. 26 ust. 2 tej ustawy. Podobne wnioski. poczynił WSA w stosunku do gruzu ceglanego i betonowego. Ponadto WSA wskazał, iż : "kawałki nawierzchni asfaltowej" zostały nieprawidłowo zakwalifikowane jako odpad o kodzie 17 01 81. WSA zwrócił również uwagę na uzasadnienie decyzji, które winno dawać możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji, wskazywać motywy, jakimi kierowano się przy wydawaniu decyzji umożliwiając przy tym sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do jej wydania. Sąd podkreślił, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, przedstawić w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem znajdujących zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przepisów prawa. Wskazano ponadto na konieczność odniesienia się przez organ do wyników kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego przez W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Zgodnie z treścią przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organy zastosowały się do wytycznych wskazanych w wyroku WSA z dnia 11 września 2020 r. W związku z powyższym w dniu [...] stycznia 2021 r. na terenie dz. nr [...], [...] i [...] położonych w K. przy ul. [...] przy udziale pełnomocnika strony przeprowadzono ponowne oględziny. Na terenie w/w działek znajdowało się kilkanaście hałd - piasku, ziemi, tłucznia oraz hałdy ziemi z gruzem. Ustalono, że na terenie w/w nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na handlu materiałami budowlanymi. Na przedmiotowym terenie znajdowała się maszyna do rozdrabniania/mielenia materiału. Uznano, że część ziemi może pochodzić z przedmiotowego terenu – widoczne było jedno niewielkie zagłębienie o powierzchni ok. [...] i głębokości ok. [...] Część materiałów (piasek, tłuczeń, kostka brukowa) jest nawieziona na teren działek celem prowadzenia działalności. Do protokołu załączono obszerną dokumentację zdjęciową. Na terenie nieruchomości nie stwierdzono występowania fragmentów nawierzchni asfaltowej. Protokół uwzględnia wyłącznie stan faktyczny zastany na dzień oględzin - pełnomocnik strony nie posiadał informacji mogących pomóc w ustaleniu pochodzenia składowanych tam materiałów, konkretnego przeznaczenia terenu czy planów inwestycyjnych swojego mocodawcy. Podczas oględzin nie dysponował również dokumentacją w tej kwestii,

Następnie pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Burmistrz K. zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji, czy Pan E. O. posiada zezwolenie na zbieranie, magazynowanie lub przetwarzanie odpadów (mas ziemnych) na terenie dz. nr [...], [...] i [...]. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2021 r. udzielono informacji, iż Starosta K. takiego zezwolenia nie wydawał.

Pomimo wielokrotnych wezwań, skarżący nie przedstawił stosownych wyjaśnień dotyczących pochodzenia oraz ilości składowanych mas ziemnych na terenie jego działek. E. O. ponadto poinformował, iż nie jest możliwe dokładne ustalenie okresu składowania materiałów na tym terenie. Materiały te zostaną wykorzystane na potrzeby własne w celach budowlanych.

Burmistrz K. zwrócił się nadto do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w K. o udzielenie informacji o prowadzonych przez ten organ postępowaniach administracyjnych i wynikających z tych postępowań ustaleniach. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2021 r. WIOŚ poinformował, że przeprowadził w roku ubiegłym (przyp. w 2020 r.) kontrolę działalności gospodarczej E. O. na terenie m.in. działek objętych postępowaniem Burmistrza K..

W trakcie tej kontroli stwierdzono m.in., że na części terenów (będących we władaniu E. O.) magazynowane są masy ziemne prawdopodobnie pochodzące z wykopów. Kontrolowany poinformował, że zgromadzone masy ziemne pochodzą z terenów, na których się znajdują. Nie przedstawił jednak żadnych dokumentów potwierdzających, że zgromadzone, zanieczyszczone innymi odpadami, masy ziemne pochodzą z tych terenów. Ponieważ kontrolowany nie podał danych pozwalających ustalić masę lub objętość brył utworzonych przez magazynowane masy ziemne dokonano pomiarów domyślnej objętości (o której mowa w ust. 1 załącznika nr 6 do ustawy o odpadach) 4 brył utworzonych przez magazynowane masy ziemne. Łączna domyślna objętość brył wyniosła 9406 m3.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 797), posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 3 pkt 6 ustawy).

Jak już wspomniano przez pojęcie odpady - rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany, a posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Pod pojęciem magazynowania odpadów rozumie się natomiast czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 5).

Stosownie do art. 2 pkt 3 ustawy, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. A contrario materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a nie spełniające warunków z art. 2 ust. 3 ustawy (gdy są zanieczyszczone, czy też zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady.

W § 2 pkt 17 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, do grupy 17 katalogu odpadów zalicza się odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) - por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1918/16.

W niniejszej sprawie ziemia, gruz i kamienie znajdujące się na działce nr [...], [...] i [...] w K. nie zostały wydobyte z ich terenu ale, na co wskazywała sama strona w toku całego postępowania, pochodzą z sąsiednich nieruchomości, na których prowadzono inwestycje w postaci budowy hal magazynowych i utwardzenia parkingu. Z ustaleń organu (np. pozwolenia na budowę, braku widocznych miejsc po wydobyciu znacznych ilości ziemi z dz. nr [...], [...] i [...], pomiaru objętości brył ziemnych zgodnych z powierzchnią inwestycji na działkach sąsiednich) również wynika, że materiał znajdujący się na dz. nr [...], [...] i [...] w K. nie pochodzi z ich terenu, a z terenu budów prowadzonych poza terenem tych działek.

W decyzji organu I instancji oznaczono prawidłowo rodzaj odpadów poprzez przypisanie stwierdzonym na działce odpadom właściwego kodu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10). Wskazano termin usunięcia odpadów, a także sposób ich usunięcia.

Nie ma znaczenia dla sprawy fakt, iż (jak wskazuje skarżący) znajdująca się na nieruchomości ziemia nie stanowi odpadu, bowiem strony jedynie czasowo ją przechowują z zamiarem wykorzystania na cele budowlane. Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania ziemi nie może powodować, że przestaje być odpadem (...). Z perspektywy stosowania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 2012 r. o odpadach nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu (...). Nawiezienie gruzu w celu osuszenia i podniesienia terenu nie stanowi jego utwardzenia. Podobnie jak fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu, celem polepszenia warunków korzystania z działki, nie stanowi jeszcze utwardzenia gruntu (...).

Zarzuty skargi należy uznać w całości za nieuzasadnione. Organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Nie ma racji skarżący (co wykazano powyżej), że gleba i ziemia nie stanowią odpadu. Nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych.

Dla sprawy nie ma znaczenia, co akcentuje skarżący, że od momentu złożenia odwołania minęło ponad 7 miesięcy. Jak wynika z protokołu kontroli Nr [...], na który powołuje się pełnomocnik skarżącego, na terenie objętym kontrolą stwierdzono obecność przesiewacza gąsiennicowego [...] z systemem taśmociągów ze śladami przesiewania tj. usypanymi pod taśmociągami pryzmami przesianych frakcji substancji o różnej granulacji. Skarżący poinformował, że materiał zgromadzony na placu (udokumentowany m.in. [...].03.2021 r. i wcześniej tj. [...].08.2020 r.) rozprowadzany był (przemieszczany) w obrębie placu w celu wyrównania terenu kilkakrotnie w okresie od [...].03. do [...].05.2021 r. Powyższego nie potwierdza analiza dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli nr [...] w dniach [...].06. i [...].08.2020 r., analiza dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas obecnej kontroli nr [...] w dniach [...].03., [...].05. i [...].06.2021 r., a także analiza włączonej jako materiał dowodowy w sprawie dokumentacji fotograficznej przekazanej [...].08.2021 r. przez przedstawiciela M. Z. I. R. O. nr [...] w K.. Analiza powyższych dokumentów oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej [...].08.2021 r. przez inspektorów WIOŚ wskazuje na zmieniający się co najmniej w okresie od [...].06.2020 r. do [...].08.2021 r. charakter zgromadzonego materiału, kształt pryzm oraz ich lokalizację. Nie potwierdza tego też wizja lokalna przeprowadzona przez inspektorów WIOŚ dnia [...].03.2021 r. rejestrująca załadunek i wywóz przesianej frakcji na pojazd [...] o nr rejestracyjnym [...] przez operatora koparki - P. W.. Powyższego nie potwierdza także dokumentacja fotograficzna dostarczona przez M. Z. lnterwencyjny.

Dodatkowo, jak zaznaczył organ wg. informacji ustnej przekazanej przez operatora koparki - P. W. i notatki służbowej z dnia [...].03.2021 r. (znajdującej się w aktach WIOŚ), procesowi przesiewania odbywającemu się na przedmiotowym placu od [...].03.2021 r. poddawana była ziemia przywożona z "prowadzonych budów". Skarżący w toku kontroli nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających źródło pochodzenia materiałów zgromadzonych na placu. Twierdzenie kontrolowanego, że masy ziemne zgromadzone w pryzmach po przesianiu zostały rozłożone na całym terenie również nie jest wiarygodne. Jak ustalił organ nieutwardzona część działek o nr ew. [...], [...] oraz [...] zajmuje pow. ok. [...] (powierzchnię ustalono na podstawie danych zawartych w Systemie Informacji – Przestrzennej Urzędu Miejskiego w K.). Stwierdzona objętość zgromadzonych mas ziemnych w dniu [...].08.2020 r. wyniosła [...] m3. Równomierne rozłożenie mas ziemnych o tej objętości na całej nieutwardzonej pow. działek podniosłoby poziom terenu o ok. [...] cm. Analiza dokumentacji fotograficznej oraz poprzedniej i bieżącej kontroli oraz dokumentacji dostarczonej przez M. Z. I. wskazuje jednoznacznie, że podniesienie poziomu terenu nie nastąpiło. Zmiany brył mas ziemnych wskazują jednoznacznie, że były one sukcesywnie wywożone z kontrolowanego terenu.

Mając na uwadze powyższe rozważania zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji prawidłowo zostały wydane na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Według art. 26 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Stosownie do treści art. 26 ust. 2 w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Zatem warunki wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów, to po pierwsze ich istnienie, po drugie ich posiadanie w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania oraz po trzecie ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, a także wskazanie ich rodzaju i sposobu usunięcia wraz z terminem.

Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy wszystkie te elementy zostały prawidłowo ustalone i udokumentowane w toku postępowania administracyjnego. Spełniły się wszystkie przesłanki do zastosowania art. 26 ustawy o odpadach, tj. (1) na terenie objętych decyzją istnieją odpady o kodach [...], [...], (2) są one składowane w miejscu do tego nie nieprzeznaczonym oraz (3) istnieje podmiot zobowiązany do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacz odpadów) - E. O.. Materiał dowodowy nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Decyzja organu I instancji zawiera również wskazane w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach elementy, takie jak sposób i termin ich usunięcia.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał za nieuzasadnione, albowiem organ I instancji i SKO podjęły wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonując prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który doprowadził do uznania odpowiedzialności skarżącego za usunięcie odpadów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia przesłanki wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto organy zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 531/20.

W tym stanie sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".