II SA/Wa 1265/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-03-04	
Data wpływu	2023-06-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz /przewodniczący/
Mateusz Rogala	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634;  art. 145  par. 1  pkt 1c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Rady Doskonałości Naukowej z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Rady Doskonałości Naukowej na rzecz J. G. kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania	
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] marca 2022 r. - przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej i sprecyzowanym [...] marca 2022 r. (także drogą poczty elektronicznej) – J. G. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Rady Doskonałości Naukowej (dalej: "RDN", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii protokołów posiedzenia Prezydium RDN z [...] grudnia 2021 r., [...] stycznia 2022 r. i [...] lutego 2022 r. oraz Zespołu Nauk Społecznych RDN z [...] grudnia 2021 r., [...] stycznia 2022 r. i [...] lutego 2022 r.

W piśmie z [...] kwietnia 2022 r. (podpisanym elektronicznie przez Sekretarza RDN) organ poinformował skarżącą, że podczas posiedzeń Prezydium i Zespołów RDN omawiane są również zagadnienia niedotyczące bezpośrednio prowadzonych przez organ postępowań. Zatem udostępnienie żądanych protokołów wiąże się z koniecznością dokonania pogłębionej analizy, zarówno technicznej co do treści zawartych w tych protokołach, jak i interpretacyjnej - w kontekście wyszukania danych prawnie chronionych, w szczególności na gruncie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, które mogą się w nich znajdować, a które to dane nie podlegałyby ujawnieniu. RDN zwróciła też uwagę, że wprawdzie protokół z przebiegu posiedzenia organu kolegialnego może zawierać informację publiczną, jednak nie oznacza to automatycznie, iż protokół ten wyczerpuje dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), czyli posiadania treści i postaci dokumentu urzędowego. Nadto w dokumentacji danego postępowania może znajdować się co najwyżej wyciąg protokołu, który odnosi się do określonej sprawy. Powołując się na art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., RDN powiadomiła skarżącą, iż udostępnienie żądanej informacji może nastąpić jedynie po uprzednim wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednocześnie organ zastrzegł, że brak wskazania tego interesu w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma będzie skutkował umorzeniem postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższe powiadomienie skarżąca (w piśmie z [...] kwietnia 2022 r. podpisanym podpisem zaufanym) nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż żądane informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zaakcentowała, że są to informacje proste, w obiektywny sposób istniejące, których udostępnienie powinno się sprowadzać do przekazania żądanych informacji we wskazanej we wniosku formie. Protokoły posiedzeń są podstawową informacją w działalności podmiotów publicznych, dlatego nie można przyjąć, iż realizacja jej wniosku wiąże się z nadmiernym obciążeniem po stronie organu. Dla kwalifikacji przedmiotu wniosku nie ma znaczenia, czy na posiedzeniach Prezydium RDN lub Zespołu Nauk Społecznych RDN były poruszane kwestie dotyczące prowadzonych postępowań administracyjnych, czy też zagadnienia nieodnoszące się do tych postępowań, lecz istotny jest fakt, że posiedzenia te stanowią podstawową działalność tych podmiotów w związku z wykonywaniem przez nie zadań publicznych. Jednocześnie skarżąca podała - jako przesłankę istotnego interesu publicznego - konieczność weryfikacji przedmiotowych protokołów w aspekcie kontroli prawidłowości działania organu jako instytucji zaufania publicznego.

Decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], mając za podstawę art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, tj. kopii protokołów posiedzenia Prezydium RDN z [...] grudnia 2021 r., [...] stycznia 2022 r. i [...] lutego 2022 r. oraz Zespołu Nauk Społecznych RDN z [...] grudnia 2021 r., [...] stycznia 2022 r. i [...] lutego 2022 r.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ wskazał, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a przedmiot wniosku skarżącej z [...] marca 2022 r. dotyczy informacji publicznej, gdyż jest bezpośrednio związany z wykonywaniem zadań publicznych przez RDN. Zdaniem organu, udostępnienie objętych wnioskiem kopii protokołów, poprzez ich przesłanie jako pełnego odwzorowania cyfrowego na wskazany adres poczty elektronicznej, stanowi w istocie żądanie udostępnienia informacji przetworzonej. Tymczasem skarżąca nie wykazała, aby udostępnienie kopii przedmiotowych protokołów było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przedstawiona w piśmie z [...] kwietnia 2022 r. konieczność weryfikacji tych dokumentów "jako dowodu w sprawie weryfikacji prawidłowości działania organu jako instytucji zaufania publicznego" jest niewystarczająca. Przede wszystkim skarżąca nie wykazała, aby udostępnienie żądanej informacji publicznej miało wpływać na polepszenie funkcjonowania administracji publicznej, w szczególności RDN, w tym sposobu, w jaki miałoby to następować. Brak jest zatem związku przyczynowo-skutkowego między udostępnieniem żądanych dokumentów a realnym znaczeniem dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpłynięciem na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

Organ nadmienił przy tym, iż skarżąca - jako strona szczególnego rodzaju postępowania administracyjnego, które było procedowane przez RDN - ma prawo wglądu w akta sprawy jej dotyczącej w trybie odpowiednio stosowanych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Także wola skarżącej dokonania weryfikacji działalności organu w jej indywidualnej sprawie nie uzasadnia udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, ponieważ uprawnienie takie wywodzi z innych przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym.

Powyższa decyzja RDN stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę RDN wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ zgłosił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 1016/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał fakt, że procedowanie RDN na - pozbawiony podpisu - wniosek skarżącej, zakończone wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2022 r., nosi cechy niedopuszczalnego działania z urzędu, skutkującego rozstrzygnięciem obarczonym wadą kwalifikowaną (objętą hipotezą normy prawnej zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).

Rozpoznając sprawę ponownie Rada Doskonałości Naukowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. odmówiła udostępnienia informacji publicznej z wniosku J. G. z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie przesłania kopii protokołów posiedzenia Prezydium Rady Doskonałości Naukowej z dnia [...] grudnia 2021 r., [...] stycznia 2022 r., a także [...] lutego 2022 r. oraz Zespołu Nauk Społecznych Rady Doskonałości Naukowej z dnia [...] grudnia 2021 r., [...] stycznia 2022 r. i [...] lutego 2022r.

W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku wykonania wskazanego wyroku Rada Doskonałości Naukowej pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej, wezwała J. G. do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez jego opatrzenie kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym i przesłanie na elektroniczną skrzynkę podawczą organu ePUAP, albo podpisem własnoręcznym i przesłanie na adres siedziby Rady Doskonałości Naukowej. W dniu [...] kwietnia 2023 r., w odpowiedzi na powyższe wezwanie, Strona przesłała na elektroniczną skrzynkę podawczą organu wniosek z dnia [...] kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii protokołów z posiedzeń Prezydium Rady Doskonałości Naukowej oraz z posiedzenia Zespołu [...] Nauk Społecznych z grudnia 2021 r., stycznia i lutego 2022 r. który został opatrzony odpowiednim podpisem elektronicznym.

Dalej organ wskazał, jak rozumie pojęcie informacji przetworzonej. Dodał, że zgodnie z przepisami statutu Rady Doskonałości Naukowej jej organ, jakim jest Prezydium, oraz Zespoły będące ciałami opiniodawczymi, działają na posiedzeniach. W toku tych posiedzeń rozpatrywane są zarówno sprawy będące szczególnymi postępowaniami administracyjnymi, wszczynanymi z urzędu, ale także - i to w przeważającej mierze - na prywatny wniosek osób zainteresowanych uzyskaniem określonego rozstrzygnięta w indywidualnej i konkretnej sprawie, które prowadzone są w różnej instancji i trybie. Ponadto, podczas przedmiotowych posiedzeń omawiane są również zagadnienia niedotyczące bezpośrednio prowadzonych przez Radę Doskonałości Naukowej postępowań. W konsekwencji tego udostępnienie żądanych protokołów wiąże się z koniecznością dokonania pogłębionej analizy, zarówno technicznej co do treści zawartych w tychże protokołach, ale także interpretacyjnej w kontekście wyszukania danych prawnie chronionych, w szczególności na gruncie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, które mogą się w nich znajdować, a które to dane nie podlegałyby możliwości ujawnienia. W tym kontekście organ uznał, że protokoły posiedzenia Prezydium Rady Doskonałości Naukowej z dnia [...] grudnia 2021 r., [...] stycznia 2022 r., a także [...] lutego 2022 r. oraz Zespołu Nauk Społecznych Rady Doskonałości Naukowej z dnia [...] grudnia 2021 r., [...] stycznia 2022 r. i [...] lutego 2022 r. w postaci pełnego ich odwzorowania cyfrowego, stanowią przetworzoną informację publiczną.

Organ wskazał też jak rozumie pojęcie "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Odnosząc się do przedstawionej definicji uznał, że J. G. nie wykazała, aby udostępnienie kopii protokołów posiedzenia Prezydium Rady Doskonałości Naukowej z dnia [...] grudnia 2021 r., [...] stycznia 2022 r., a także [...] lutego 2022 r. oraz Zespołu Nauk Społecznych Rady Doskonałości Naukowej z dnia [...] grudnia 2021 r., [...] stycznia 2022 r. i [...] lutego 2022 r. było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r., iż dostęp do przetworzonej informacji publicznej, jaką są przedmiotowe protokoły, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego ze względu na konieczność weryfikacji rzeczonych dokumentów jako dowodu w sprawie weryfikacji prawidłowości działania organu jako instytucji zaufania publicznego, uznał za niewystarczające, bowiem Wnioskodawczyni nie wykazała, aby udostępnienie żądanej informacji publicznej miało wpływać na polepszenie funkcjonowania administracji publicznej, w szczególności Rady Doskonałości Naukowej. Brak jest zatem według organu związku przyczynowo-skutkowego między udostępnieniem żądanych dokumentów a realnym znaczeniem - dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpłynięciu na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

Organ uznał także, że brak jest podstaw do uznania z urzędu, że udostępnienie omawianej informacji publicznej jest istotne dla ogółu społeczeństwa, a tym bardziej szczególnie istotne. Nadmieniono, że Pani J. G., jako strona szczególnego rodzaju postępowania administracyjnego, które procedowane było przez Radę Doskonałości Naukowej, ma prawo wglądu w akta sprawy jej dotyczącej na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem nawet wola Strony do dokonania weryfikacji działalności organu w jej indywidualnej sprawie nie uzasadnia udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, gdyż uprawnienie takie Strona wywodzi z innych przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Organ dokonując szczegółowej analizy przedłożonego wskazania szczególnego interesu publicznego przez Panią J. G. oraz czyniąc własne ustalenia w przedmiotowym zakresie, powołując się na utrwaloną linią orzeczniczą judykatury uznał, iż brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

Również powyższa decyzja RDN stała się przedmiotem skargi strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

W pierwszym rzędzie należało wyjaśnić, iż co do zasady adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Powyższe nie było z resztą kwestionowane na żadnym etapie postępowania. Przedmiotem wniosku była zaś informacja publiczna, co przesądził już Sąd procedujący niniejszy wniosek.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Ocenę ową należało oczywiście zacząć od kluczowej dla sprawy materii tj. kwestii tego, czy żądana informacja ma charakter przetworzony. Skoro zaś, pytany organ przyjął, że o przetworzonym charakterze żądanej informacji przesądza przede wszystkim znaczna pracochłonność przy wykonywaniu pracy związanej z jej udostępnieniem, to od zbadania tej przesłanki należało rozpocząć ocenę skarżonego aktu.

Co się tyczy materii pracochłonności przy udzielaniu informacji to decyzja w której organ powołuje się na taką okoliczność powinna szczegółowo wskazywać na pełne ustalenia stanu faktycznego, z których powinno wynikać, jakie dokładnie czynności i obejmujące jaki zakres działań, oraz w odniesieniu do ilu dokumentów, konieczne są do podjęcia, aby udostępnić żądaną informację publiczną. Jeśli w ocenie organu dla wyszukania danych niezbędnych do udzielenia odpowiedzi konieczne będzie np. przejrzenie określonej liczby dokumentów czy akt spraw, należy wskazać, ile takich dokumentów czy akt spraw wymaga przejrzenia. Twierdzenie, że żądana we wniosku informacja publiczna stanowi informację przetworzoną wymaga dokonania przez organ pełnej oceny, która to ocena nie może być dowolna. Ewentualne ustalenie organu, że wykonanie zadania w postaci udostępnienia żądanych danych zakłóci jego funkcjonowanie, wymagać będzie wyczerpującego uzasadnienia z wykazaniem m.in. tego, jaka liczba pracowników zostałaby przez organ skierowana do wykonania tego zadania i przez jaki czas.

W ocenie tut. Sądu realia faktyczne niniejszej sprawy świadczą o tym , że organ nie podołał obowiązkowi wykazania powyższych okoliczności.

Przede wszystkim adresat wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie nie udowodnił (ani nawet nie uprawdopodobnił) by udzielenie żądanej informacji musiało się wiązać z pracami na tyle czasochłonnymi, by destabilizowały pracę organu. Nie podał bowiem (nawet w przybliżeniu) tego, jaka jest ilość spraw rozpoznawanych na posiedzeniach objętych żądaniem wniosku. Organ nie podał też tego, w jakiej dokumentacji biurowej znajdują się dane niezbędne dla udzielenia żądanej informacji (czy jest to dokumentacja papierowa czy też sporne dane są zdigitalizowane i zgrupowane w systemie komputerowym o określonych cechach). Jest to zaś o tyle istotne w realiach niniejszej sprawy, że niektóre systemy informatyczne, umożliwiają łatwe wyodrębnienie konkretnych danych przy zastosowaniu odpowiednich filtrów (np. dotyczących nadawcy, odbiorcy czy przedmiotu).

Bez przybliżenia przywołanych okoliczności niemożliwym było dokonanie rzetelnej oceny omawianej materii czasochłonności. To zaś autor decyzji musi wykazać, lub choćby uprawdopodobnić postawioną przez siebie tezę. Tylko wtedy Sąd administracyjny będzie posiadał konkretny materiał nadający się do oceny. Tego jednakże zabrakło w skarżonej decyzji. Jej uzasadnienie w omawianej części ma charakter wielce ogólnikowy i nie zawierający szczegółowego nawiązania do materii niniejszej sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, uzasadnienie skarżonej decyzji jawiło się jako niespełniające minimalnych wymogów opisanych w art.107 K.p.a. Zawierało bowiem w dużej mierze poglądy orzecznictwa i judykatury (z którymi co do zasady tut. Sąd się zgadza), ale których organ nie osadził szczegółowo w realiach faktycznych niniejszej sprawy.

Z uwagi na powyżej stwierdzone braki, które uniemożliwiały Sądowi weryfikację twierdzenia o przetworzonym charakterze żądanej informacji, przedwczesnym było odnoszenie się do problematyki istnienia szczególnie istotnego interesu przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej. Do czasu bowiem skutecznego udowodnienia przez organ tezy, o posiadaniu przez żądane dane tego typu charakteru, nie zachodzi faktyczna konieczność wykazywania przez wnioskodawcę, że po jego stronie istnieje szczególnie istotny interes przemawiający za udostępnieniem informacji przetworzonej.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.).

O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do szczegółowego i wnikliwego zbadania wniosku strony z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu.