Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 grudnia 2011r. sprawy ze skargi P.L. na bezczynność Biura Rozwoju Regionalnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Biuro Rozwoju Regionalnego do rozpatrzenia wniosku P.L. z dnia 22 marca 2011r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - w terminie 14 dni - od daty uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt postępowania do organu administracji publicznej; II. stwierdza, że nie miała miejsca bezczynność rażąco naruszająca prawo; III. zasądza od Biura Rozwoju Regionalnego na rzecz P.L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Ke 34/11

Uzasadnienie

W dniu [...] P.M. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej adresowany do Biura Rozwoju Regionalnego (BRR) wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez poinformowanie, czy Ministerstwo Rozwoju Regionalnego kontrolowało w/w Biuro w zakresie wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w latach 2007-2013 a także o doręczenie wszystkich dokumentów związanych z ewentualnymi kontrolami tj. informacjami pokontrolnymi, wystąpieniami pokontrolnymi, zastrzeżeniami do informacji pokontrolnych, zaleceniami pokontrolnymi , jeśli zostały przeprowadzone.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2011r. Dyrektor BRR udzielił P.M. informacji, że Ministerstwo Rozwoju Regionalnego kontrolowało BRR w zakresie prawidłowości wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Odnośnie zaś doręczenia żądanych materiałów wytworzonych w procedurach kontrolnych ze względu na ich ilość oraz koszt ich ewentualnego doręczenia zobowiązał wnioskodawcę do sprecyzowania, której ze wskazanych przez niego trzech kontroli dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższe pismo P.M. w dniu 9 kwietnia 2011r., poprzez pocztę elektroniczną, poinformował (BRR) , że jego wniosek z 22 marca 2011r. został sformułowany precyzyjnie i domaga się doręczenia wszystkich dokumentów jakie w nim wskazał.

Decyzją z [...] Dyrektor BRR odmówił udostępnienia przetworzonej informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę ważnego interesu publicznego w żądaniu udostępnienia wszystkich dokumentów związanych z przedmiotowymi kontrolami Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] po rozpoznaniu odwołania P.M. uchyliło w/w decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że informacja żądana przez odwołującego się ma charakter informacji publicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił istotę informacji publicznej, pojęcie informacji publicznej przetworzonej i informacji publicznej prostej. Podkreślił, że Informacja publiczna prosta nie wymaga wykazania interesu publicznego.

Kolejną decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej. I ta decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji przez organ odwoławczy było naruszenie przez organ I instancji art.107 § 3 k.p.a.

Pismem z dnia 29 września 2011r. (k.15) BRR zobowiązało wnioskodawcę do sprecyzowania swojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wskazania sposobu udostępnienia tej informacji.

Odpowiadając na powyższe pismo P.M. w piśmie z dnia 30 września 2011r. wyjaśnił, że jego żądanie zostało sformułowane precyzyjnie we wniosku z dnia 22 marca 2011r. z którego wynika, że domagał się i nadal wnosi o udostępnienie wszystkich protokółów pokontrolnych w związku z wdrażaniem Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - w formie kserokopii lub dokumentów zeskanowanych. W kolejnym piśmie z dnia 7.10.2011r. organ ponownie zażądał sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. P.M. w piśmie z dnia 10. 10.2011r. wskazał organowi kopii jakich dokumentów pokontrolnych się domaga w ramach dostępu do informacji publicznej(k.18).

W odpowiedzi na powyższe pismo organ I instancji korespondował jeszcze z wnioskującym żądając m.in. wyjaśnienia (pismo z 12.10.11r.) czy domaga się on udostępnienia informacji jako osoba fizyczna czy w imieniu Fundacji Przedsiębiorczości Akademickiej, by ostatecznie w piśmie z dnia 25.10.11r. poinformować wnioskującego, że podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie żądania udostępnienia informacji publicznej zawarte w pismach z dnia 7 i 12 października 2011r.

W dniu 2 listopada 2011r. P.M. złozył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Dyrektora Biura Rozwoju Regionalnego w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...]

Odpowiadając na skargę Dyrektor BRR wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie jest w bezczynności, domagał jednak w swoich pismach sprecyzowania przez wnioskodawcę żądanych informacji. Żądanie skarżącego wykracza poza granice przepisów art.3 ust.1 pkt.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji, poza tym żądanie doręczenia wszystkich dokumentów jakiejś sprawy jest dotknięte wadą nieokreśloności. Organ wskazał również, że skarżący nie sprecyzował czy występuje w sprawie jako P.M. obywatel RP czy jako Prezes Fundacji, która realizuje projekt w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i czerpie z tego korzyści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W takim przypadku - zgodnie z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem - skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Stanowisko takie wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 (publ. w Lex nr 236545), a sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. - art. 149 ust.1 p.p.s.a.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. Komentarz do ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod redakcją prof. R.Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str.536).

Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W niniejszej sprawie poza sporem było to, że dokumentacja pokontrolna, która została wytworzona przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego w wyniku kontroli Biura Rozwoju Regionalnego w przedmiocie prawidłowości wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki jest informacją publiczną oraz poza sporem było, że Dyrektor Biura Rozwoju Regionalnego jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przybliżyć tylko należy regulacje prawne, z których powyższe wynika.

W art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, ustawodawca wymienia przykładowo te sfery działalności, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Są to między innymi informacje o :

- podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują,

- zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

b) trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

c) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

d) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

e) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

- danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

- treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,

- majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, długu publicznym, pomocy publicznej i ciężarach publicznych.

Jak wynika z powyższego, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą, jest każda informacja dotycząca szeroko rozumianej działalności publicznej, w tym działalności organów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz o majątku publicznym, w tym o udzielanej ze środków tego majątku pomocy publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa lub mieniem komunalnym.

Podkreślić należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Jest nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organy władzy publicznej wytworzonych jak i tych, których organy te używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. Nr 84 poz. 712 z 2009 r. ze zm.) politykę rozwoju prowadzi się na podstawie strategii rozwoju, przy pomocy programów służących osiąganiu celów, o których mowa w art. 2, z wykorzystaniem środków publicznych. Art. 3 tej samej ustawy stanowi zaś, iż politykę rozwoju prowadzą Rada Ministrów, samorząd województwa, samorząd powiatowy i gminny.

W świetle przedstawionych powyżej przepisów nie budzi w ocenie Sądu jakichkolwiek wątpliwości, iż wobec finansowania pomocy udzielanej beneficjentom realizującym poszczególne projekty w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ze środków publicznych (zarówno europejskich jak i krajowych), a więc z majątku publicznego, informacje dotyczące udzielenia tego dofinansowania a także protokoły pokontrolne związane z przeprowadzeniem kontroli przez instytucję zarządzającą , którą jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego (art. 25 pkt 1 ustawy) mającą na celu zbadanie prawidłowości wdrażania tego programu, uznać należy za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dotyczą one pomocy publicznej.

Skarżący domagał się zatem udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii dokumentacji pokontrolnej sporządzonej na skutek przeprowadzonej kontroli prawidłowości wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Dyrektor Biura Rozwoju Regionalnego działając z upoważnienia Marszałka Województwa jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako instytucja wdrażająca program w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zalicza się do kategorii podmiotów o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Biura Rozwoju Regionalnego dwa razy : decyzją z dnia [...] i z dnia [...] odmówił udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Decyzje te zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze : w dniu [...] i w dniu [...] Mimo, że skarżący wskazał w piśmie z dnia 10 października 2011r. kopii jakich dokumentów pokontrolnych domaga się udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej Dyrektor Biura Rozwoju Regionalnego nie wydał dotychczas decyzji w tym przedmiocie ani też nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, co przesądza o pozostawaniu tego podmiotu w bezczynności.

Nie można się zgodzić z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że P.M. nie sprecyzował czy występuje z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jako osoba fizyczna – obywatel RP czy jako Prezes Fundacji, która realizuje projekt w ramach Programu operacyjnego kapitał Ludzki. Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustęp 2 tego przepisu stanowi z kolei, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Nie ma wobec tego żadnych prawnych podstaw do nakładania na skarżącego nieprzewidzianego przez prawo obowiązku doprecyzowywania swoich danych, ponieważ wskazał je we wniosku w sposób wystarczający do udzielenia mu informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 niniejszej ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2010 sygn.akt II SAB/Wa 119/10,LEX nr 756168).

Odnosząc się dalej do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że P.M. na wezwanie organu do sprecyzowania wniosku - określił w piśmie z dnia 10 października 2011r,. kopii jakich dokumentów się domaga. Wniosek zatem został w pewnym zakresie sprecyzowany, a mimo to organ nie podjął żadnego aktu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 ust.1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę skarżony organ zobowiązany jest do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku.