Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w D. na zarządzenie pokontrolne Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 29 października 2025 r. nr DI.7023.1.83.2025.MGN w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę

Zarządzeniem pokontrolnym z 29 października 2025 r. nr [...], Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (ZWIOŚ), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 19 sierpnia do 21 października 2025 r., udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] wobec P. Sp. z o.o. z siedzibą D. (Spółka lub Skarżąca), zarządził:

"Przestrzegać warunków decyzji Starosty [...] z 30 marca 2016 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ziemi (rów melioracyjny [...]) podczyszczonych ścieków pochodzących z przyzakładowej oczyszczalni ścieków, w zakresie ilości wykonywania badań próbek ścieków surowych i oczyszczonych w ciągu rocznego okresu biegu pozwolenia wodnoprawnego".

Jako termin realizacji: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego. Nadto wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 1 grudnia 2025 r.

Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu powyższego zarządzenia pokontrolnego, na podstawie ustaleń kontroli Spółki stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Organ wskazał, iż Spółka posiada decyzję Starosty [...] z 30 marca 2016 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ziemi podczyszczonych ścieków z przyzakładowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...], obręb D., gm. P. . W pkt 5 tiret 3 powyższego pozwolenia wodnoprawnego z 30 marca 2016 r., Spółka została zobowiązana do wykonywania analizy ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni w zakresie wskaźników zawartych w pkt 2 decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami. W pozwoleniu wodnoprawnym nie określono częstotliwości pobierania próbek ścieków do badań ani nie wskazano rodzaju ścieków, na podstawie którego możliwe byłoby jej określenie. W związku z powyższym pismem z 25 sierpnia 2025 r., zwrócono się do organu, który wydał przedmiotową decyzję o określenie rodzaju odprowadzanych ścieków oraz określenie częstotliwości, z jaką Spółka zobowiązana jest pobierać próbki ścieków do badań. Pismem z dnia 18 września 2025 r., Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym w S. poinformował, że w dniu 30 marca 2016 r., tj. w dniu wydania Spółce pozwolenia wodnoprawnego obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. (Dz. U. poz. 1800), zgodnie z którym zakład obowiązany był do prowadzenia badań wielkości zanieczyszczeń w ściekach surowych i oczyszczonych po 4 próbki w ciągu roku w regularnych odstępach czasu, we wskaźnikach określonych w pozwoleniu, w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast w przypadku, gdy ścieki spełniają wymagania rozporządzenia, to badania wykonywane być powinny po 2 próbki w roku w następnych latach obowiązywania decyzji. Ponadto w piśmie określono rodzaj ścieków jako przemysłowe biologicznie rozkładalne odprowadzane do ziemi.

W zakresie ilości i jakości ścieków kontrolą objęto następujące okresy obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego:

1. od 1 stycznia 2024 r. do 13 kwietnia 2024 r. (niepełny roczny okres oceny),

2. od 14 kwietnia 2024 r. do 13 kwietnia 2025 r.,

3. od 14 kwietnia 2025 r. do 31 kwietnia 2025 r (niepełny roczny okres oceny).

Na podstawie analizy danych historycznych - wyników badań automonitoringowych przesyłanych do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Szczecinie stwierdzono, że w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, Spółka wykonała badania trzech próbek ścieków oczyszczonych. W kolejnych latach obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego Spółka wykonywała po 2 lub po 3 badania próbek ścieków oczyszczonych. W związku z niewykonaniem we wcześniejszych latach biegu pozwolenia wodnoprawnego badań 4 próbek ścieków, których wyniki spełniałyby wymagania, w roku objętym kontrolą, tj. od 14 kwietnia 2024 r. do 13 kwietnia 2025 r., Spółka nie nabyła prawa do wykonania zmniejszonej ilości badań próbek ścieków, tj. 2 w ciągu roku biegu pozwolenia i zobowiązana była wykonać badania 4 próbek ścieków oczyszczonych.

Przedstawiciel Spółki w protokole przyjęcia informacji wyjaśnił, że w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego Spółka wykonała cztery badania próbek ścieków oczyszczonych odprowadzanych z oczyszczalni zakładowej, zgodnie z zakresem i częstotliwością określonym w pozwoleniu wodnoprawnym oraz obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. Pierwsza próbka została pobrana w dniach 30-31 marca 2016 r., a badania zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium, co potwierdza stosowne sprawozdanie z badania. Próbka została zarejestrowana w laboratorium w kwietniu 2016 r., a więc po dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego, co potwierdza prawidłowe rozpoczęcie cyklu badań w okresie jego obowiązywania. Wszystkie cztery próbki pobrane w 2016 roku wykazały spełnienie dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Jak wyjaśnił dalej organ, na podstawie analizy wyników badań automonitoringowych przesyłanych do ZWIOŚ w Szczecinie stwierdzono, że w rocznym okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego od 14 kwietnia 2024 r. do 13 kwietnia 2025 r. Spółka wykonała analizy jednej z czterech wymaganych próbek ścieków oczyszczonych. Kontrola wykazała ponadto, że próbki ścieków surowych pobierane były w tych samych dniach, co próbki ścieków oczyszczonych, w związku z czym w ocenianym rocznym okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego Spółka wykonała badania 1 próbki ścieków surowych.

Niewykonanie wymaganej ilości badań próbek ścieków surowych i oczyszczonych w rocznym okresie obowiązywania pozwolenia od 14 kwietnia 2024 r. do 13 kwietnia 2025 r. stanowi naruszenie pkt 5 tiret 3 pozwolenia wodnoprawnego w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego.

Końcowo organ wydając zarządzenie pokontrolne pouczył Spółkę między innymi, iż zarządzeniem nie nałożono na kontrolowaną jednostkę organizacyjną żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. Wydanie zarządzenia pokontrolnego przez ZWIOŚ nie ogranicza uprawnień innych organów ochrony środowiska do wszczęcia innych postępowań przewidzianych prawem. Skierowanie zarządzenia pokontrolnego nie wyklucza zastosowania przez ZWIOŚ innych działań administracyjno-prawnych.

Pismem z 28 listopada 2025 r. Spółka wniosła do sądu administracyjnego skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne, domagając się jego uchylenia w całości lub ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie tego zarządzenia w części, w jakiej:

a) stwierdza naruszenie prawa polegające na rzekomym niewykonaniu przez Spółkę

a) obowiązku poboru wymaganej liczby próbek ścieków w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia 30 marca 2016 r.,

b) oraz na tej podstawie nakłada na Spółkę obowiązki na przyszłość, oparte na założeniu, że Spółka nigdy nie nabyła prawa do obniżenia częstotliwości poboru próbek ścieków.

Skarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

a) § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, przez przyjęcie, że próbka pobrana w dniach 30 i 31 marca 2016 r. nie może być zaliczona do puli próbek pierwszego roku obowiązywania pozwolenia,

b) Art. 130 § 1 k.p.a., poprzez nadanie temu przepisowi znaczenia wykraczającego poza jego funkcję - zakazano w istocie stronie dobrowolnego wykonywania decyzji przed upływem terminu na wniesienie odwołania,

c) zasad ogólnych prawa administracyjnego, w tym zasady zaufania do władzy publicznej (art 8 k.p.a.).

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, przez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych oraz przekroczenie granic kompetencji przy formułowaniu nakazów pokontrolnych.

Uzasadniając powyższe żądania Spółka potwierdziła uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego wskazanego przez organ w zarządzeniu. Wskazała też, iż po doręczeniu decyzji w dniu 30 marca 2016 r. Spółka, działając w zaufaniu do organu wydającego pozwolenie, niezwłocznie przystąpiła do wykonywania wynikających z niego obowiązków, w tym do prowadzenia monitoringu ścieków. Już w dniach 30. i 31. marca 2016 r. pobrano pierwszą próbkę ścieków, w warunkach odpowiadających eksploatacji instalacji na nowych warunkach pozwolenia. W okresie od 30 marca 2016 r. do 29 marca 2017 r. Spółka pobrała łącznie cztery próbki ścieków, w szczególności w dniach: 30/31 marca 2016 r., 13/14 lipca 2016 r., 4 października 2016 r. oraz 16 marca 2017 r. Próbki były pobierane zgodnie z wymogami n/w rozporządzenia oraz odpowiednimi metodykami referencyjnymi, a ich wyniki potwierdzały dotrzymanie warunków jakościowych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego i rozporządzenia Ministra Środowiska z 18 listopada 2014 r.

Następnie Starosta [...] - jako organ, który wydał pozwolenie - dokonał wpierw ustnej, a następnie pisemnej wykładni treści decyzji, wskazując jednoznacznie, że w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia, rozumianym jako okres od 30 marca 2016 r. do 29 marca 2017 r., Spółka była zobowiązana do pobrania czterech próbek i obowiązek ten wykonała. W uznaniu organu w kolejnych latach obowiązywania pozwolenia Spółka mogła pobierać dwie próbki rocznie. Spółka przyjęła tę wykładnię jako wiążącą interpretację własnego pozwolenia, dokonaną przez organ je wydający. W kolejnych latach pobierano więc dwie próbki rocznie, a wyniki badań nie wykazywały przekroczeń dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń.

Spółka stoi na stanowisku, iż skoro pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne z dniem 14 kwietnia 2016 r., była ona uprawniona do przyjęcia, że pierwszy rok obowiązywania trwa od 30 marca 2016 r. do 29 marca 2017 r. i w tym okresie zrealizowała obowiązek poboru czterech próbek. Spółka, pobierając próbkę w dniach 30. i 31 marca 2016 r., działała dobrowolnie, w celu terminowego i rzetelnego wykonania obowiązków monitoringowych. Nie istnieje żadna norma, która zakazywałaby zaliczenia tej próbki do puli próbek pierwszorocznych, skoro została ona pobrana już pod reżimem treści doręczonej decyzji i w warunkach eksploatacyjnych wynikających z pozwolenia. Organ, który wydał decyzję, jest najlepiej predysponowany do interpretowania jej treści. Starosta [...] po wydaniu pozwolenia wodnoprawnego potwierdził ustnie, że Spółka w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia powinna pobrać cztery próbki, a w kolejnych latach przysługuje jej uprawnienie do obniżenia częstotliwości do dwóch próbek rocznie. Spółka działała w zgodzie z tą wykładnią przez kilka lat, a żadne organy administracji nie zgłaszały zastrzeżeń. W odręcznym piśmie z dnia 25 sierpnia 2025 r. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym w S. potwierdził wcześniejszą ustną wykładnię decyzji. Spółka - kierując się zasadą zaufania do organu administracji publicznej - przyjęła powyższą interpretację jako autentyczną wykładnię własnej decyzji dokonanej przez organ, który tę decyzję wydał. Natomiast w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym przyjęto podejście odwrotne: organ kontroli zdecydował się zignorować dotychczasową wykładnię i praktykę oraz potraktować Spółkę tak, jakby od początku niewłaściwie wykonywała pozwolenie, mimo że nie ma ku temu podstaw faktycznych ani prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ nadmienił, iż określenie okresu roku biegu pozwolenia wodnoprawnego od daty ostateczności decyzji jest szeroko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zdaniem organu orzecznictwo potwierdza też brak uprawnienia Skarżącej do korzystania z pozwolenia wodnoprawnego przed uzyskaniem waloru ostateczności.

Na rozprawie w dniu 3 czerwca 2026 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne z 29 października 2025 r., w którym organ ochrony środowiska nakazał Spółce przestrzegania warunków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym z 30 marca 2026 r. dotyczącym odprowadzania do ziemi podczyszczonych ścieków pochodzących z przyzakładowej oczyszczalni ścieków – w zakresie ilości wykonywania badań próbek ścieków surowych i oczyszczonych w ciągu rocznego okresu biegu pozwolenia wodnoprawnego.

W sprawie nie jest przy tym sporne, iż w Spółce przeprowadzono w dniach od 19 sierpnia do 21 października 2025 r. kontrolę, której wyniki ujęto w protokole kontroli nr [...]. W protokole został opisany przebieg kontroli oraz poczynione ustalenia. W pkt 2 protokołu wskazano też w tabeli na stwierdzone naruszenia takie jak: "Niewykonanie wymaganej ilości badań próbek ścieków oczyszczonych w rocznym okresie obowiązywania pozwolenia od 14 kwietnia 2024 r. do 13 kwietnia 2025 r. (brak 3 pomiarów); Niewykonanie wymaganej ilości badań ścieków surowych w rocznym okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego od 14 kwietnia 2024 r. do 13 kwietnia 2025 r. (brak 3 pomiarów)". Natomiast w pkt 3 protokołu wskazano na popełnione wykroczenia w postaci: Naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego: niewykonanie wymaganej ilości badań próbek ścieków oczyszczonych w rocznym okresie biegu pozwolenia wodnoprawnego od 14 kwietnia 2024 r. do 13 kwietnia 2025 r. oraz niewykonanie wymaganej ilości badań próbek ścieków surowych dopływających na oczyszczalnię w rocznym okresie biegu pozwolenia wodnoprawnego od 14 kwietnia 2024 r. do 13 kwietnia 2025 r.

Końcowo organ kontrolny pouczył kontrolowaną Spółkę, iż osoba uprawniona do reprezentowania kontrolowanego ma prawo wnieść do protokołu kontroli umotywowane zastrzeżenia i uwagi przed jego podpisaniem lub odmówić podpisania protokołu. W przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie ZWIOŚ.

Rozpatrując wniesioną przez Spółkę skargę do sądu administracyjnego na zarządzenie pokontrolne warto w pierwszej kolejności nadmienić, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Na tle tych i analogicznych rozwiązań normatywnych w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na określoną relację i możliwą sekwencję wymienionych czynności – a mianowicie, że jeżeli podmiot kontrolowany nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, organ może wszcząć postępowanie administracyjne tudzież zainicjować postępowanie administracyjne przed innym właściwym organem celem wydania przewidzianej prawem decyzji (por. K. Szuma, Prawo wodne. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2013, s. 662–663). Faktualnym uzasadnieniem dla wydania zarządzenia pokontrolnego są utrwalone w protokole kontroli ustalenia wskazujące na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie objętym kontrolą. Część dyspozytywna odnośnego zarządzenia nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, wobec czego – zważywszy na jej istotę i funkcję – należy przyjąć, że podlega ona kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Można też zauważyć – inaczej rzecz ujmując – że zarządzenie pokontrolne zasadniczo zorientowane jest prospektywnie (cześć dyspozytywna), ale zawiera też element deklaratywny (stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym).

Jak przekonująco wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2025 r. sygn. akt III OSK 2615/23 zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale – w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej – odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków – normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne – także gdy idzie o jego element deklaratywny – nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia – a nie ma ku temu podstaw – podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu. W tym kontekście warto też zaakcentować różnicę między instrumentalnym obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) – a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi. W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że – skoro nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. – to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej.

Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest: po pierwsze, zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności; po drugie, ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie, przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1346/22).

Opisana wyżej specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. "Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli" (wyrok NSA z 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 438/23).

Dokonując oceny legalności skarżonego zarządzenia pokontrolnego w opisanym wyżej zakresie Sąd stwierdził, że niewątpliwie kontrola w Spółce została przeprowadzona przez powołany do tego organ, co zresztą nie jest kwestionowane przez Skarżącą. Nie sposób też dopatrzyć się rozbieżności pomiędzy ustaleniami poczynionymi przez organ kontrolujący a treścią skarżonego zarządzenia pokontrolnego. Zarządzenie kontrolne jest bowiem logiczną konsekwencją ustaleń i wniosków zawartych w protokole kontroli, które nie zostały zakwestionowane przez Spółkę w przewidzianym dla weryfikacji protokołów trybie, mimo stosownego pouczenia w tym zakresie.

Mając na względzie opisany powyżej charakter zarządzenia jako aktu, który nie kreuje ani nie modyfikuje istniejących praw i obowiązków brak jest też podstaw do kwestionowania zobowiązania Spółki do przestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie ilości wykonywania badań próbek ścieków surowych i oczyszczonych w ciągu rocznego okresu biegu pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślić należy, że Spółka była zobowiązana do korzystania z wód na zasadach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym bez dodatkowego wskazania w tym zakresie przez organ kontrolny. Zarządzenie pokontrolne stanowi w istocie sygnalizację odmiennej od przyjętej w Spółce interpretacji ciążących na niej obowiązków oraz wskazanie, jakie działania zdaniem organu kontrolnego powinny być podjęte. Natomiast brak takich działań może skutkować, jak to wskazał organ "wszczęciem innych postępowań przewidzianych prawem" lub "zastosowaniem innych działań administracyjno-prawnych". Oczywistym jest, że w razie wszczęcia postępowań czy podjęcia innych działań Spółka będzie mogła korzystać z odpowiednich, przewidzianych w prawie środków obrony swoich racji.

Stąd niezasadnym okazał się zarzut naruszenia przez zarządzenie rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, bowiem w zainicjowanym skargą postępowaniu sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Te ustalenia mogły być kwestionowane przez Spółkę we wskazanym w owym protokole czasie i trybie.

Nie są też zasadne zarzuty dotyczące naruszenia powołanych przez Spółkę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem jak już opisano powyżej w toku wydania zarządzenia nie miały one zastosowania.

W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.