Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1123/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1123/18, na skutek skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Ś., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2018 r., wydaną w sprawie nałożenia na R. N. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok ten został wydany w następującym istotnym stanie faktycznym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na R. N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 60 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości Ś., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ administracji ustalił, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały na zwiększeniu powierzchni zabudowy o 14 m2, zwiększeniu wysokości budynku o 1 m, zmianie lokalizacji oraz wymiarów komina oraz na wykonaniu drewnianego biegu schodów z parteru na poddasze.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca wspólnota mieszkaniowa, która twierdziła, że R. N. niezgodnie z pozwoleniem na budowę rozbudował budynek gospodarczy także na działce nr [...], należącej do tej wspólnoty. Podniesiono, że R. N. nie posiadał i posiadać nie będzie prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, gdyż skarżąca wspólnota nie udzieliła i nie udzieli mu zgody na rozbudowę budynku gospodarczego na tej działce. W związku z tym twierdziła, że organ administracji powinien nakazać rozebranie budynku gospodarczego lub jego części albo powinien nakazać doprowadzić ten obiekt budowlany do stanu poprzedniego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2018 r., na skutek rozpoznania odwołania skarżącej wspólnoty mieszkaniowej, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin na 11 grudnia 2018 r. oraz utrzymał tę decyzję w mocy w pozostałym zakresie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji. Zmianę terminu wykonania nałożonego obowiązku uzasadnił tym, że w chwili wydania decyzji organu odwoławczego termin ustalony przez organ pierwszej instancji już upłynął. Natomiast odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 529/16, cytując z jego uzasadnienia fragment o treści "jeśli zostaną spełnione przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego to w trakcie postępowania naprawczego organ rozważy kwestię zgody właścicieli działki na dysponowanie nią dla celów budowlanych".

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa związane z twierdzeniem skarżącej wspólnoty mieszkaniowej, że R. N. nie posiada prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. W ocenie skarżącej, wobec braku prawa do dysponowania wskazaną nieruchomością na cele budowlane nie było zgodne z prawem wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, lecz należało wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nadzoru budowlanego powinien był przed wydaniem decyzji o zobowiązaniu R. N. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wyjaśnić, czy posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewyjaśnienie tej okoliczności uznał za naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na sformułowaniu zarzutu, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie podjął działań "celem ustalenia czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane",

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało skoncentrowane na wykazaniu, że postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, musi uwzględniać obowiązek badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo że organy administracji obu instancji w wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzjach nie kwestionują tego obowiązku,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji "w sposób jednoznaczny wypowiedział się na temat obowiązku ustalania przez nadzór budowlany w procedurze, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" we fragmencie uzasadnienia, w którym powołano się na wyrok WSA w Gliwicach z 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 529/16.

Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że orzekające w sprawie organy administracji obu instancji nie kwestionują, że prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym wywody Sądu pierwszej instancji na ten temat skarżący kasacyjnie uznał za będące bez związku z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Stwierdzono też, że istotą sprawy nie jest to, czy należy badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz na jakim etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego to robić. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 529/16, stwierdzono, że jeśli zostaną spełnione przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to dopiero w toku postępowania naprawczego organ rozważy zgodę właścicieli działki na dysponowanie nią dla celów budowlanych. Dalej wskazano, że inwestor przedstawiając projekt budowlany zamienny powinien mieć na względzie, że musi on być zgodny z prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż także ten warunek będzie badany przez nadzór budowlany. Jeżeli oprócz innych warunków projekt budowlany zamienny będzie uwzględniał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nadzór budowlany wyda jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Z kolei, jeżeli inwestor przedłoży projekt budowlany zamienny niezgodny z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nadzór budowlany wyda jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Dalej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powołanego wyroku WSA w Gliwicach, zaś – zdaniem skarżącego kasacyjnie – wyrażona w nim ocena prawna jest istotą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pominięcie powołanego wyroku spowodowało, że Sąd pierwszej instancji doszedł do błędnego wniosku, iż posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być wyjaśnione przed wydaniem decyzji o nakazaniu mu sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi z uwzględnieniem kosztów postępowania. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do tezy, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) przed wydaniem decyzji o zobowiązaniu inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego powinien wyjaśnić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest trafne, z tym jednakże zastrzeżeniem, że taki obowiązek powstaje wówczas, gdy jest to uzasadnione charakterem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności, gdy te odstępstwa polegają na wykonaniu robót budowlanych na terenie, na którym według zatwierdzonego projektu budowlanego roboty budowlane nie miały być wykonywane.

W powołanym art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi się, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z przepisu tego wynika, że organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada po pierwsze, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, po drugie, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego nakłada się zawsze, zaś obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w razie potrzeby. Potrzebę nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych należy wiązać z tym, czy istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest w konkretnym przypadku samowolą budowlaną o charakterze formalnym, czy materialnym. Inaczej mówiąc, czy jedyną prawną wadą istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego jest to, że inwestor nie uzyskał, stosownie do art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, czy też, że oprócz takiej prawnej wady robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, roboty te nie są zgodne także z innymi przepisami prawa. Jeżeli samowola budowlana polegająca na istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter materialny, to do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych to stanu zgodnego z prawem nie będzie wystarczające sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego te odstępstwa. Konieczne będzie jeszcze wykonanie innych określonych czynności lub robót budowlanych.

Z powyższego wynika, że organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego powinien nie tylko nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ale także rozstrzygnąć, czy zachodzi potrzeba nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy prawa budowlanego nie rozstrzygają jednoznacznie, czy wskazane działania należy podjąć jednocześnie, czy też że można je rozdzielić. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 Prawa budowlanego nie stoją na przeszkodzie przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego w razie stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego powinien przed wydaniem decyzji o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wyjaśnić, czy zachodzi potrzeba nałożenia także obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taki sposób postępowania umożliwi uwzględnienie w projekcie budowlanym zamiennym robót budowlanych, które są potrzebne do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co z kolei może spowodować przyśpieszenie załatwienia sprawy. Gdyby bowiem przyjąć, że organ nadzoru budowlanego dopiero po sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego rozstrzyga o potrzebie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to w razie wystąpienia takiej potrzeby konieczne byłoby ponowne sporządzenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego roboty budowlane potrzebne do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego wynika bowiem, że pozytywnym dla inwestora sposobem zakończenia postępowania wszczętego w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego jest jedynie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i – w zależności od tego czy budowa została zakończona – udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nie jest więc dopuszczalne pozytywne dla inwestora zakończenie tego postępowania jeżeli nie sporządzi i nie przedstawi projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz roboty budowlane konieczne w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Uwzględniając powyższe brak podstaw, aby uznać, że zaskarżony wyrok narusza prawo. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego powinien był przed podjęciem decyzji o zobowiązaniu R. N. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wyjaśnić, czy posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd pierwszej instancji nie sprecyzował zakresu tego wyjaśnienia, ale z okoliczności sprawy wynika, że powinno być wyjaśnione prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr [...]. Organy administracji ustaliły, że jedno z istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegało na zwiększeniu powierzchni zabudowy o około 14 m2. Za tym stwierdzeniem kryje się, jak wynika z akt sprawy, w szczególności z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. o pozwoleniu na budowę oraz pisma R. N. z 6 lipca 2018 r., że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w tym zakresie polegało na zwiększeniu powierzchni zabudowy budynku gospodarczego w taki sposób, że wbrew temu co było przewidziane w projekcie budowlanym zajął on pas o szerokości około 1 m na działce nr [...]. Prawo R. N. do dysponowania działką nr [...] jest kwestionowane przez skarżącą wspólnotę mieszkaniową, czemu dała ona wyraz po raz pierwszy w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Z kolei R. N. twierdzi, że posiada prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane, co jasno wyraził w piśmie z 6 lipca 2018 r. Zatem kwestia prawa R. N. do dysponowania działką nr [...] powinna być wyjaśniona przed zobowiązaniem go do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Nie można wykluczyć, że potwierdzi się stanowisko skarżącej wspólnoty mieszkaniowej. Wówczas w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne będzie usunięcie części budynku gospodarczego z działki nr [...]. Istotne jest przy tym, że jednocześnie może nie być konieczne usunięcie pozostałych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż znajdują się one na działce nr [...], co do której prawo R. N. do jej dysponowania na cele budowlane nie jest kwestionowane. W związku z tym projekt budowlany zamienny mogący być podstawą decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego będzie musiał zawierać przedstawienie dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz robót budowlanych niezbędnych do tego, aby już wykonane roboty budowlane, w szczególności w zakresie, który spowodował zajęcie części działki nr [...], doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe oznacza, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie jest zasadna.

Odnosząc się do pozostałych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że nie jest zasadne twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Skarżący kasacyjnie sam stwierdza, że istotą sprawy było zagadnienie dotyczące tego, na jakim etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś Sąd pierwszej instancji uznał, że należy to robić przed zobowiązaniem inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Nie można też uznać, że o nierozpoznaniu istoty sprawy świadczy to, że Sąd pierwszej instancji szeroko rozważał zagadnienie polegające na tym, czy co do zasady w postępowaniu naprawczym, a więc także w uregulowanym w art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 5 Prawa budowlanego, dopuszczalne jest badanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prowadzenie takich rozważań było uzasadnione chociażby z tego powodu, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wcale jednoznacznie nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego obu instancji taką możliwość dopuszczały. Organ pierwszej instancji w ogóle na ten temat się nie wypowiedział, zaś organ odwoławczy w dość niejasny sposób poprzez odwołanie się do orzeczenia WSA w Gliwicach z 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 529/16, które zostało wydane w innych niż rozpoznawana sprawa okolicznościach. Z uzasadnienia powołanego wyroku wynika, że po pierwsze, należało w ogóle wyjaśnić, czy doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, po drugie, że to wyjaśnienie umożliwi dopiero ocenę, czy w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, po trzecie, że jeżeli okaże się, że w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to w tym postępowaniu organ administracji "rozważy kwestię zgody właścicieli działki na dysponowanie nią dla celów budowlanych". Ze wskazanego wyroku wynika więc jedynie to, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest dopuszczalne badanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wynika kiedy to badanie powinno mieć miejsce, w szczególności czy przed nałożeniem obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, czy po jego przedstawieniu. W związku z tym niezasadny jest uczyniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, według którego, gdyby Sąd pierwszej instancji powołany wyrok uwzględnił, to doszedłby do innych wniosków. Wbrew temu co twierdzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA w Gliwicach z 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 529/16, nie zawiera żadnych wskazówek dotyczących istotnego w sprawie zagadnienia, mianowicie tego, kiedy organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powinien wyjaśnić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.