I OSK 2006/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-01-11	
Data wpływu	2011-10-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Jolanta Rudnicka	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Bd 557/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1998 nr 21 poz 94; art. 30 § 1 pkt. 4;  Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 25 a; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko – Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 557/11 w sprawie ze skargi Gminy Koronowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 557/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – po rozpoznaniu skargi Gminy K. – uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej oraz stwierdził, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Rady Miejskiej w K. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w L..

Wojewoda wskazał, że w dniu [...] lutego 2011 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w L.. Podstawę prawną tej uchwały stanowił m.in. art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 ., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Jak wynika z protokołu z obrad V sesji Rady Miejskiej w K. odbytej w dniu [...] lutego 2011 r. z głosowania nad powyższą uchwałą został wyłączony radny H. B., pracownik Szkoły Podstawowej w L.. Wyłączenia dokonał przewodniczący Rady Miejskiej na podstawie opinii prawnej radcy prawnego. Podstawą prawną tego wyłączenia był przepis art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) zw. dalej u.s.g., zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeśli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przyczyną wyłączenia było posiadanie przez radnego interesu prawnego w niepodejmowaniu uchwały tej treści, z uwagi na to, że jest on pracownikiem likwidowanej szkoły.

Organ nadzoru stwierdził, iż nie można zgodzić się z opinią, że głosowanie nad przedmiotową uchwałą dotyczyło interesu prawnego ww. radnego. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest uchwałą o charakterze intencyjnym, która nie rodzi w zasadzie skutków prawnych poza tym, że otwiera organowi samorządu możliwość wszczęcia procedury likwidacji szkoły, w związku z czym nie można mówić o interesie prawnym radnego przy głosowaniu nad tą uchwałą. Ponadto radny w dniu podejmowania uchwały był pracownikiem szkoły podstawowej w L., jednakże jego umowa o pracę została zawarta na czas określony do dnia 31 sierpnia 2011 r., czyli do dnia, w którym miałaby nastąpić likwidacja szkoły, a ponadto nie posiada ona żadnego zapisu (promesy), który wskazywałby na zamiar jej przedłużenia. Zdaniem Wojewody zastosowana przez przewodniczącego Rady Miejskiej procedura wyłączenia, polegająca na uniemożliwieniu radnemu wzięcia udziału w głosowaniu, stanowi istotne naruszenie prawa i ponieważ miała istotny wpływ na wynik głosowania przesądza o tym, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Skargę na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze wniosła Gmina K., wnosząc o jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd uznał, iż istniały podstawy do wyłączenia od głosowania radnego H. B..

Sąd stwierdził, iż art. 25a u.s.g. nie zawiera ograniczenia co do charakteru prawnego poddanych głosowaniu radnych uchwał rady gminy. Przepis ten wskazuje, że "radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego". Skoro ustawodawca nie wprowadza żadnego kryterium, które głosowania w radzie lub komisji podlegają rygorowi ewentualnego wyłączenia, należy uznać, że chodzi o każdego rodzaju głosowanie, także nad uchwałą o "intencyjnym" charakterze. Istotnym jest tylko, czy dane głosowanie dotyczy sfery interesu prawnego radnego.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie taki związek zachodzi. Radny H. B. w chwili głosowania w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w L. był jej pracownikiem, czego dowodzi znajdująca się w aktach sprawy umowa o pracę na stanowisku nauczyciela techniki. Kwestia likwidacji pracodawcy niewątpliwie zatem dotyczy interesu prawnego radnego. Okoliczność, że wskazana umowa została zawarta na czas określony do dnia 31 sierpnia 2011 r., tj. do dnia w którym ma się rozpocząć likwidacja szkoły – nie ma znaczenia dla oceny konieczności wyłączenia tego radnego od udziału w głosowaniu. Celem regulacji art. 25a u.s.g. jest zagwarantowanie uczciwego sprawowania przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania mandatu do własnych korzyści. Pozytywny dla interesu prawnego radnego skutek głosowania nad uchwałą może się wyrażać także utrzymaniem korzystnego dla radnego stanu prawnego. W przedmiotowej sprawie owym korzystnym stanem prawnym jest dalsze funkcjonowanie dotychczasowego pracodawcy radnego – w przypadku kiedy także dzięki głosowi radnego uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie zostanie podjęta, a tym samym procedura likwidacji nie rozpocznie się. Umożliwia to bowiem radnemu dalsze zatrudnienie u dotychczasowego pracodawcy.

Uwzględniając skargę Gminy WSA w Bydgoszczy na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Kujawsko – Pomorski, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, tj. art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 30 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody radny, który został wbrew swojej woli zmuszony przez przewodniczącego do wyłączenia się od głosownia nad uchwałą intencyjną nie miał interesu prawnego. Jego umowa o pracę w Szkole Podstawowej w Łasku Wielkim rozwiązywała się dnia 31 sierpnia 2011 r., tj. dnia, w którym miała zakończyć się likwidacja szkoły. W umowie o pracę radnego nie było żadnego zapisu, który wskazywałby na zamiar jej przedłużenia. Przepis art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy stanowi, że umowa na czas określony rozwiązuje się z upływem czasu na jaki została zawarta.

Wojewoda wskazał, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest uchwałą intencyjną. Nie zmienia ani statutu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego i osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Uchwała taka uzewnętrznia jedynie zamiar rady odnośnie likwidacji szkoły i stanowi formę poinformowania właściwych podmiotów o takim zamiarze.

Wojewoda nie podzielił stanowiska Sądu, że radny miał interes prawny przy głosowaniu nad tą uchwałą. Wyłączenie radnego od głosowania przez przewodniczącego Rady było niezgodne z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak to wymaga przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25a u.s.g. i art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy.

Przepis art. 25a został wprowadzony do ustawy o samorządzie gminnym nowelą z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497 ze zm.) wraz z innymi przepisami mającymi charakter antykorupcyjny.

Celem wprowadzenia tego przepisu do ustawy o samorządzie gminnym było zapobieżenie sytuacjom kiedy mandat radnego może być wykorzystywany w celach prywatnych przez radego, niezależnie od tego, czy wynikiem tego będzie osiągnięcie korzyści majątkowej, czy też będzie chodziło o korzyść innego rodzaju.

Przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nie jest wyłącznie istnienie konfliktu interesów, gdyż radny winien wyłączyć się także wówczas, gdy jego interes prawny będzie zbieżny z interesem gminy.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odczytał cel omawianej regulacji jako gwarantującej uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie sytuacji do wykorzystania mandatu do własnych korzyści.

Błędnie organ nadzoru z uwagi na charakter uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], dotyczącej zamiaru likwidacji szkoły, jako niezmieniającej statusu placówki, ani niewprowadzającej zmian w jej funkcjonowaniu upatruje brak interesu prawnego radnego H. B..

Przepis art. 25a u.s.g. dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisję, a więc również tzw. uchwał intencyjnych rady gminy jak również wszelkich uchwał komisji, które nie mają charakteru prawotwórczego.

Samoistną przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nad podejmowanym aktem jest przyjęcie, że głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego.

Interes prawny w przypadku, o którym mowa w art. 25a u.s.g. ma znaczenie materialnoprawne. W doktrynie przyjmuje się, że interes prawny w danej sprawie zachodzi wtedy, gdy sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby, choćby nie była ona bezpośrednio uczestnikiem tej sprawy. W sytuacji, o której stanowi art. 25a u.s.g. pojęcie interesu nie służy celom procesowym (jak przykładowo w sytuacji, o której stanowi art. 28 k.p.a. lub 189 k.p.c.), lecz będzie mieć miejsce wtedy gdy spodziewany skutek uchwały może być dla stosunków prawnych radnego pozytywny (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, wyd. 4, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 374).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dot. omawianego przepisu przyjmowano, iż interes prawny może wynikać z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, regulującego różnorodne dziedziny prawa, a także z przepisów prawa pracy.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt III SA/Po 605/07 (niepubl.) przyjęto, iż narusza przepis art. 25a u.s.g. udział w głosowaniu radnego, które przedmiotowo związane jest z jego stosunkiem pracy. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 507/05 (publ. Lex nr 188979) przyjęto, iż wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu rady związanym przedmiotowo z jego mandatem, jako dotyczące jego interesu prawnego, narusza art. 25a u.s.g.

Podzielając powyższe poglądy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę uznaje również za prawidłową wykładnię przepisu dokonaną w zaskarżonym wyroku.

Interes prawny radnego w tej konkretnej sprawie może wyrażać się utrzymaniem korzystnego stanu prawnego, zaś wynik głosowania może mieć wpływ na to, iż procedura likwidacyjna szkoły w ogóle nie rozpocznie się. Zatrudnienie radnego w czasie kiedy podejmowano przedmiotową uchwałę w szkole, której likwidację przewidywano w przyszłości jest wystarczającą przesłanką, zaś nie ma znaczenia prawnego okoliczność, iż radny był osobą zatrudnioną na czas określony. Przepis art. 30 § 1 pkt 4 Kodeksu pracy nie miał w ogóle zastosowania w tej sprawie, a okoliczność ewentualnego rozwiązania umowy o pracę w przyszłości nie rzutuje na kwestię interesu prawnego, którego istnienie ocenia się jako indywidualny, konkretny, sprawdzalny i aktualny w dacie podejmowania uchwały.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.