Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 343/20 w sprawie ze skargi K. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K[...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2019/2021: stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] z wniosku skarżącej z dnia 2 sierpnia 2019 r. (pkt I.); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 2 sierpnia 2019 r. (pkt III.); przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5[...] złotych (pkt IV); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt V.); oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt VI.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Wielkopolski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 57 § 3 p.p.s.a. poprzez zarządzenie przez Przewodniczącego rozdzielenia skargi K[...]z dnia 24 sierpnia 2020 r., zarejestrowanie pod odrębnymi sygnaturami i rozpoznanie jako odrębnych spraw: skargi na bezczynność Wojewody [...]w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 (sygn. akt IV SAB/Wr 342/20) i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021. (sygn. akt IV SAB/Wr 343/20), podczas gdy złożona została jedna skarga, dotycząca jednego postępowania, prowadzonego przez Wojewodę [...], jednego świadczenia, za ten sam okres zasiłkowy. Uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd prawidłowo zastosował wskazane przepisy to nie dokonałby rozdzielenia skargi i zaskarżony wyrok w ogóle nie zostałby wydany, ewentualnie po rozdzieleniu skarg postępowanie sądowoadministracyjne zostałoby umorzone;

2) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez prowadzenie postępowania ze skargi K[...]z dnia 24 sierpnia 2020 r. mimo zaistnienia przesłanki do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego z uwagi na toczące się w tej samej sprawie, wszczęte wcześniej postępowanie sądowoadministracyjne pod sygn. akt IV SAB/Wr 342/20. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd prawidłowo zastosował wskazany przepis umorzyłby postępowanie i zaskarżony wyrok nie zostałby wydany;

3) art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. przez prowadzenie postępowania ze skargi K[...] z dnia 24 sierpnia 2020 r., mimo zaistnienia przesłanki niedopuszczalności procedowania z uwagi na toczące się w tej samej sprawie, wszczęte wcześniej postępowanie sądowoadministracyjne pod sygn. akt IV SAB/Wr 342/20. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd uwzględnił wskazany przepis, zaskarżony wyrok nie zostałby wydany;

4) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez przyjęcie do rozpoznania skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki niedopuszczalności jej wniesienia z uwagi na wcześniejsze zakończenie przez organ administracji postępowania, którego dotyczy skarga K[...] z dnia 24 sierpnia 2020 r. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd uwzględnił wskazany przepis, zaskarżony wyrok nie zostałby wydany.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono na podstawie art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania, względnie – w przypadku gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi wniesionej przez K[...]; a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W dniu 7 stycznia 2021 r. K[...] otrzymała odpis ww. skargi kasacyjnej. W dniu 1 marca 2021 r., skarżąca złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Istota niniejszej sprawy winna być wyjaśniona na dwóch płaszczyznach. Pierwszą stanowi kwestia rozdzielenia skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, zaś druga to kwestia dopuszczalności równoczesnego procedowania przez sąd administracyjny kwestii bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż na gruncie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność polega na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. Przewlekłość postępowania polega natomiast na prowadzeniu postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z powyższego wynika, iż bezczynności organu występuje w sytuacji niewydania decyzji pomimo upływu terminu do jej wydania. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można natomiast mówić gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, także wtedy gdy nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji. W obu wypadkach mamy do czynienia z naruszeniem zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a.

Na kanwie powyższego rozumienia instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania utrwalone jest zapatrywanie, iż rozdzielenie jednej skargi na dwie odrębne skargi i prowadzenie przed wojewódzkim sądem administracyjnym dwóch odrębnych postępowań w tej samej sprawie administracyjnej jest wadliwe z uwagi na treść art. 57 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Rozdzielenie skarg na podstawie tegoż przepisu winno zatem nastąpić wtedy, gdy w jednej skardze organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu, tj. takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym (vide: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19; wyrok NSA z dnia 17 marca 2020 r. II OSK 3990/19; postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy należy zgodzić się z autorką kasacji, iż Przewodniczący w sposób naruszający art. 57 § 3 p.p.s.a. rozdzielił skargę dotyczącą bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] o w sprawie z wniosku K[...] o przyznanie świadczenia wychowawczego. Powyższe naruszenie przepisu postępowania nie stanowi jednak podstawy do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej pozwala uczynić wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tylko takie naruszenia przepisów procesowych uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść rozstrzygnięcia, a więc na ukształtowany rozstrzygnięciem stosunek prawny (vide: T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016r., uwaga 21 do art. 145; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 566/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II FSK 1224/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., I OSK 160/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Warunkiem uchylenia zaskarżonego wyroku winna być zatem konstatacja, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 407/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Autorka skargi kasacyjnej, odwołując się do okoliczności związanych z zarzucaną w skardze K[...] bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania, wskazała na fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 8 grudnia 2020 r. wyroku w sprawie II SAB/Wr 342/20, którym oddalono skargę na bezczynność, a jednocześnie zaskarżonym wyrokiem uwzględniono częściowo skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jakkolwiek powyższe potwierdza wadliwość odrębnego rozstrzygania kwestii bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, to jednak nie wskazuje, że gdyby rozstrzygnięcie w obu powyższych kwestiach nastąpiło w toku jednego postępowania, to kwestia przewlekłego prowadzenia postępowania zastałaby odmiennie oceniona niż w zaskarżonym wyroku. Autorka kasacji zaznacza co prawda, iż powyższe naruszenie art. 57 § 3 p.p.s.a. mogło istotnie wpływać na wynik sprawy, ale nie przywołuje argumentacji, która uprawdopodabniała taką możliwość. Za taką argumentację nie można natomiast uznać zarzutów kasacyjnych, które odwołują się do niedopuszczalności rozstrzygania zaskarżonym wyrokiem kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji rozstrzygnięcia w sprawie II SAB/Wr 342/20 sprawy ze skargi na bezczynność organu.

Przepis art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, iż sąd odrzuci skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Tożsamość sprawy osądzonej z inną sprawą zawisłą przed sądem administracyjnym będzie mieć miejsce wówczas, gdy w sprawach tych zaistnieje tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tego samego, co uprzednio, stanu faktycznego (vide: postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 1386/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W świetle poczynionych powyżej uwag na temat odrębnego statusu prawnego instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nie może być wątpliwości co do braku przedmiotowej tożsamości żądań stwierdzenia bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Brak możliwości utożsamienia obu instytucji nie był podważany w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dodatkowo doczekał się wyraźnego potwierdzenia wskutek legalnego zdefiniowania obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Aktualne brzmienie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wyraźnie podkreśla odrębności obu instytucji. Z kolei art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczając skargę do sądu administracyjnego na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania" odwołuje się do alternatywy zwykłej (łącznej), wyraźnie dającej możliwość wniesienia skargi na bezczynność, na przewlekłe prowadzenie postępowania albo na oba te stany sprawy jednocześnie. Tym samym, jakkolwiek procedowanie odrębnie skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucanych z uwagi na okoliczności tego samego postępowania administracyjnego, prowadzi do naruszenia art. 57 § 3 p.p.s.a., to jednak nie powoduje pomiędzy tymi postępowaniami stanu lis pendens lub res iudicata, o czym mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność jest skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odmienne są jednak wynikające z okoliczności sprawy przyczyny, które sprawiają, że sprawa nie postępuje. W przypadku skargi na bezczynność będzie to przekroczenie terminu załatwienia sprawy, zaś w przypadku przewlekłości prowadzenie postępowania dłużej niż to jest niezbędne. Brak tożsamości obu spraw nie pozwala potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższych uwag za nieuprawniony uznać należy zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Brak tożsamości przedmiotowej pomiędzy sprawą ze skargi na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania nie pozwala uznać, iż wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Nie jest także trafnie podniesiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, iż warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 53 § 1 pkt 2b w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Warunek ten został spełniony, bowiem strona wniosła stosowne ponaglenie w dniu 12 sierpnia 2020 r. Warunek wyczerpania tegoż środka zaskarżenia został wypełniony także z tego powodu, że został on wniesiony w toku postępowania administracyjnego, którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionowano w skardze. Powyższy warunek został sformułowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r., II OSK 3732/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ) i jest respektowany przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Powyższym postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu, uznając, iż treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Tym samym użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., którego stosowanie nie może być oderwane od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Za powyższym limitowaniem w czasie prawa do wniesienia ponaglenia przemawia zarówno kontekst językowy wykładni art. 37 k.p.a., jak i względy systemowe i funkcjonalne. Zasadniczą funkcją ponaglenie jest bowiem doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania (vide: postanowienie siedmiu sędziów NSA z dnia 2 września 2020 r., II OSK 3732/18; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2020 r., II OSK 502/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Aktualizując powyższe uwagi w okolicznościach badanej sprawy należy zauważyć, iż ponaglenie z dnia 12 sierpnia 2020 r. (wpłynęło do organu w dniu 17 sierpnia 2020 r.) zostało wniesione przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, bowiem informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego w trybie art. 13a ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) została wydana przez organ w dniu 24 sierpnia 2020 r. Tego też dnia skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga ta dotarła do organu w dniu 26 sierpnia 2020 r. Informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego dotarła natomiast do skarżącej za pośrednictwem ośrodka pomocy społecznej w dniu 27 sierpnia 2020 r. Z powyższych okoliczności sprawy, niekwestionowanych stosownym zarzutem kasacyjnym, należy wyprowadzić wniosek, iż ponaglenie i skargę do sądu administracyjnego skarżąca wniosła w toku postępowania administracyjnego, w szczególności przed powzięciem wiadomość o jego zakończeniu. Tym samym przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wypełniony został warunek wyczerpania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a., a skarga do sądu administracyjnego nie została wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Należy przy tym dostrzec, iż drugi z ww. warunków, w sposób wiążący składy sądu administracyjnego na gruncie art. 269 § 1 p.p.s.a., został sformułowany w odniesieniu do skarg na bezczynność organu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy założeniu aktualności powyższego zapatrywania także w sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania, okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie pozwalają na potwierdzenie istnienia ww. przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji bezpodstawne jest upatrywanie w okolicznościach badanej sprawy "innych przyczyn" niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Konstatując natomiast wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z przekroczeniem 14 dniowego terminu, co narusza wymagania art. 179 p.p.s.a., niemożliwe stało się uwzględnienie wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (vide: B.Dauter [w:] S.Babiarz, B.Dauter, M.Niezgódka – Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych., wyd. LexisNexis Warszawa 2007r., str. 297 – 298; postanowienie NSA z dnia 26 września 2007r. sygn. akt II FSK 1241/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.