II OSK 1345/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-25	
Data wpływu	2021-06-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon	
Symbol z opisem	6053 Obywatelstwo	
Hasła tematyczne	Obywatelstwo	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 2685/20	
Skarżony organ	Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji	
Treść wyniku	uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 347; art. 31 pkt 2; Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2685/20 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 października 2020 r. nr DOiR-I-6251-28/2020/AK w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 lipca 2020 r., znak WSC-I.6121.2.122.2020; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. K. kwotę 1157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2685/20 oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 października 2020 r. nr DOiR-I-6251-28/2020/AK w przedmiocie odmowy uznania za obywatela polskiego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 28 stycznia 2020 r. R. K. (obywatelka Białorusi) zwróciła się do Wojewody Mazowieckiego o uznanie za obywatela polskiego w trybie art. 30 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2020 r., poz. 347; dalej: "u.o.p.").

Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda) decyzją z 22 lipca 2020 r. nr WSC-I.6121.2.122.2020 odmówił uznania wnioskodawczyni za obywatela polskiego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że kwestię uznania wnioskodawczyni za obywatela polskiego należało rozpatrywać pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 pkt 7 u.o.p. R. K. do wniosku załączyła kserokopie następujących dokumentów: paszportu, karty pobytu, decyzji zezwalającej na pobyt stały na terytorium RP oraz Certyfikatu Znajomości Języka Polskiego. Wydając decyzję odmawiającą uznania wnioskodawczyni za obywatela polskiego Wojewoda powołał się na przesłankę z art. 31 pkt 2 u.o.p., uznając, że nabycie obywatelstwa polskiego przez cudzoziemkę stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego.

Z informacji zebranych w toku postępowania wynika, że:

1. Sąd Rejonowy w B., [...] Wydział Karny wyrokiem z [...] grudnia 2013 r. (sygn. akt [...]) uznał wnioskodawczynię za winną popełnienia czynu z art. 178a §1 k.k. (kierowała samochodem osobowym w ruchu lądowym znajdując się w stanie nietrzeźwości) oraz wymierzył jej karę grzywny, a także orzekł wobec niej środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat.

2. Sąd Rejonowy B., [...] Wydział Karny wyrokiem z [...] września 2014 r. (sygn. akt [...]) uznał wnioskodawczynię za winną popełnienia czynu z art. 244 k.k. (poruszała się drogą publiczną, nie stosując się do orzeczonego wyrokiem Sądu Rejonowego w B. zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych i kierowała samochodem w ruchu lądowym) oraz wymierzył jej karę trzech miesięcy pozbawienia wolności, warunkowo zawieszoną na okres próby wynoszący 2 lata i zasądził wobec niej karę grzywny.

W oparciu o powyższe Wojewoda uznał, że postawa oraz sposób zachowania wnioskodawczyni kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym. Uzasadnia to wydanie decyzji odmownej, na podstawie art. 31 pkt 2 u.o.p.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister") decyzją z 29 października 2020 r. nr DOiR-I-6251-28/2020/AK, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 31 pkt 2 oraz art. 30 u.o.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Minister podzielił ustalenia organu I instancji, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki uznania jej za obywatela polskiego przewidziane w art. 30 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Brak zatem podstaw do wydania decyzji odmowej w oparciu o art. 31 pkt 1 ustawy. Czynności podjęte przez Wojewodę nie ujawniły również informacji, że nabycie przez cudzoziemkę obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa (pismo Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z 25 lutego 2020 r.). Organ odwoławczy podzielił jednak ocenę organu I instancji, że nabycie przez wnioskodawczynię obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zdaniem Ministra, w odróżnieniu od przepisów Kodeksu karnego ustawa o obywatelstwie polskim posługuje się pojęciem "zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego", którego nie można utożsamiać z jego "naruszeniem". Do stwierdzenia zagrożenia dla tych wartości nie jest wymagane, by cudzoziemiec wielokrotnie naruszał bezpieczeństwo lub porządek publiczny na terytorium RP. W ocenie Ministra, do stwierdzenia, że nabycie przez cudzoziemkę obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wystarczające jest ustalenie, że jej dotychczasowe działanie (działania) godziło w bezpieczeństwo lub porządek publiczny na terytorium RP, przez co przyjęcie jej w grono obywateli skutkować może obniżeniem poziomu ochrony tych wartości u innych współobywateli.

Organ II instancji wskazał, że do akt sprawy wnioskodawczyni dołączyła informację z Krajowego Rejestru Karnego, z której wynika, że nie figuruje ona w powyższym rejestrze. W opinii organu fakt zatarcia skazania nie wyłącza dokonania samodzielnej oceny przez organ administracji publicznej potrzeby przestrzegania prawa dla przyznania obywatelstwa polskiego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznanie obywatelstwa polskiego stanowi szczególne prawo, które wymaga konsekwentnie spełnienia szczególnie wysokich wymogów przez osobę ubiegającą się o to prawo. Dla oceny spełnienia przesłanek uznania za obywatela polskiego nie mają zastosowania przepisy prawa karnego wiążące sąd powszechny. Organ administracji publicznej nie jest zatem związany uzasadnieniem wyroku sądu powszechnego, a dokonuje, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), oceny materiału dowodowego, kierując się tymi wartościami, które wynikają z przyjętych w Konstytucji RP obowiązków obywatela wobec państwa, a tym obowiązkiem przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83).

Według Ministra, przyjęci do grona obywateli polskich powinni być cudzoziemcy o nieposzlakowanej opinii. Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu, zdaniem organu II instancji, dyskwalifikują cudzoziemca jako osobę zdolną do prawidłowego funkcjonowania w gronie obywateli RP. Ustalenia odnoszące się do cudzoziemców pod kątem zagrożenia z jego strony dla bezpieczeństwa i porządku publicznego powinny być dokonywane na podstawie wszelkich dostępnych organom informacji o cudzoziemcu, w tym również informacji o skazaniu za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia – nawet jeśli skazanie uległo zatarciu. Minister wskazał, że nie można pominąć, że uzyskanie statusu obywatelstwa polskiego wiąże się z pewną nieodwracalnością, wynikającą z przyjętej w polskim porządku prawnym szerokiej ochrony konstytucyjnej tego statusu (art. 34 ust. 2 Konstytucji). Powyższe zatem obliguje organ do oceny dotychczasowej postawy cudzoziemca i dokonania prognozy na przyszłość, w kontekście całokształtu informacji o cudzoziemcu.

Zdaniem Ministra, cudzoziemców aplikujących do przyjęcia do grona obywateli polskich powinny obowiązywać szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa, a sam fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego stanowi sprzeniewierzenie się tym obowiązkom. W opinii organu odwoławczego, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję R. K. zarzuciła organowi naruszenie art. 31 pkt 2 u.o.p. polegające na jego wadliwym zastosowaniu i w konsekwencji odmowie uznania strony za obywatela polskiego, a to w wyniku wadliwego ustalenia, że przeciwko uznaniu strony za obywatela polskiego przemawia istniejący zdaniem organu stan zagrożenia ze strony skarżącej dla "obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego", podczas gdy skarżąca przestrzega porządku prawnego w RP, a jedyną przesłanką, na podstawie której Minister ustalił stan zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, były skazania strony wyrokami Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Karny z [...] grudnia 2013 r. (sygn. [...]) oraz z [...] września 2014 r. (sygn. [...]), które to skazania – zanim strona wystąpiła o uznanie za obywatela polskiego – uległy zatarciu. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z 19 marca 2021 r. skarżąca złożyła dokumenty dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej, osiąganego dowodu oraz o niezaleganiu w podatkach – jako dowody na fakt przestrzegania przez stronę porządku prawnego w RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści art. 75, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a., dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd przyznał, że generalnie w wyniku zatarcia skazania osoba skazana może się przedstawiać jako niekarana i jako taka powinna być traktowana. Nie oznacza to jednak, że w każdej sytuacji prawnej, w której będzie występowała taka osoba, fakt wcześniejszego popełnienia przestępstwa w każdym przypadku nie może podlegać indywidualnej ocenie przez orzekające w indywidualnej sprawie organy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie skarżącej. Sąd podzielił stanowisko organów, że nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Orzekające organy wykazały, że postawa i sposób zachowania cudzoziemki kolidują z obowiązującym na terytorium RP porządkiem prawnym. Skarżąca w sposób świadomy nie respektowała polskiego prawa. Tym samym organy miały podstawy do uznania, że skarżąca nie zasługuje na nabycie obywatelstwa polskiego. Przepisy ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim nie definiują ani pojęcia "zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa" ani "zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego". Istnienie lub brak tych zagrożeń należy oceniać indywidualnie w każdym konkretnym przypadku organ rozpatrywania wniosku o uznanie za obywatela polskiego. W szczególności przez "zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" należy rozumieć taką postawę cudzoziemca i jego sposób zachowania, które kolidują z obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej porządkiem prawnym. W kontekście art. 31 pkt 2 ww. ustawy brak jest podstaw do analizowania wagi popełnionych przez cudzoziemca czynów karalnych, gdyż zagrożeniem dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego mogą być wszelkie postawy cudzoziemca i jego sposoby zachowania, które kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym. Do stwierdzenia, że nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, wystarczające jest ustalenie, że jej dotychczasowe działanie (działania) godziło w bezpieczeństwo lub porządek publiczny na terytorium RP.

Sąd podzielił również stanowisko organów obu instancji, że fakt zatarcia skazania nie może "automatycznie" wyłączyć obowiązku dokonania samodzielnej oceny przez organ administracji publicznej wystąpienia przesłanek wynikających z art. 31 pkt 2 u.o.p. Wyjaśnił, że zatarcie skazania nie jest kompleksową instytucją prawną całego systemu prawa, którą można równolegle w każdym przypadku stosować w prawie karnym i w prawie administracyjnym. Ustalenia odnoszące się do cudzoziemca pod kątem zagrożenia z jego strony dla bezpieczeństwa i porządku publicznego powinny być dokonywane na podstawie wszelkich dostępnych organom informacji o cudzoziemcu, w tym również informacji o skazaniu za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia – nawet jeśli skazanie uległo zatarciu. W niniejszej sprawie skarżąca nie zastosowała się do wydanego w jej sprawie wyroku w dniu [...] grudnia 2013 r. oraz ponownie naruszyła porządek publiczny i prawny, a tym samym naruszyła orzeczony wobec niej zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych. Skarżąca tym samym naruszyła ponownie obowiązek prawny wynikający z powszechnie obowiązującego prawa na terytorium RP. W niniejszej sprawie fakt wcześniejszego popełnienia przestępstwa powinien być uwzględniony, gdyż wymagał tego interes publiczny i dobro wspólne.

R. K. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 31 pkt 2 u.o.p. polegające na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji wadliwe ustalenie, że strona nie spełnia wymogów uznania za obywatela polskiego, gdyż w odniesieniu do skarżącej rzekomo istnieje stan zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, podczas gdy stan taki nie zachodzi, bowiem skarżąca przestrzega porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie występuje względem niej żądna inna okoliczność uzasadniająca stwierdzenie przedmiotowego stanu zagrożenia.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości a nadto uchylenie decyzji organów I i II instancji, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Przy piśmie z 5 grudnia 2023 r. skarżąca kasacyjnie przedłożyła kopie kolejnych dokumentów na okoliczność aktualnej sytuacji życiowej skarżącej – z wnioskiem o dopuszczenie ww. dokumentów jako dowodów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jest ona zasadna.

Uzasadnienie jedynego postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego w istocie sprowadza się do podważenia dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie mieści się w określonej w art. 31 pkt 2 u.o.p. przesłance odmowy uznania za obywatela polskiego dotychczasowa postawa skarżącej, która co prawda została dwukrotnie skazana wyrokami Sądu Rejonowego w B. z 2013 r. i 2014 r., ale na ocenę przemawiającą przeciwko przejęciu istnienia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego przemawiają okoliczności pominięte przez organy obu instancji i wraz z nimi Sąd I instancji: zatarcie skazania oraz upływ czasu, w którym cudzoziemka – mimo wcześniejszego naruszenia porządku prawnego – nie wróciła już do przestępstwa i swoim zachowaniem potwierdza szacunek dla porządku prawnego.

Podstawą materialnoprawną decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji był przepis art. 31 pkt 2 u.o.p., zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego, w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis ten ma niewątpliwie charakter związany, a zatem zaistnienie przesłanek w nim wymienionych nie pozostawia organom żadnej możliwości zastosowania uznania administracyjnego.

Wskazany przepis określa kilka negatywnych przesłanek uznania za obywatela polskiego. Użyte w art. 31 pkt 2 u.o.p. terminy "obronność państwa", "bezpieczeństwo państwa", "bezpieczeństwo i porządek publiczny", często występujące w porządku prawnym, nie mają w przepisach prawa definicji legalnej nadającej im jednolitą treść i zakres znaczeniowy. Nie może jednak budzić wątpliwości, że pojęcia te nie są pojęciami, których treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny. Odwołanie się przez ustawodawcę do tego rodzaju klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności nakłada na organy administracji czy sądy stosujące prawo obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę zwrotu zawartego w dyspozycji przepisu, umożliwiając tym samym uwzględnienie okoliczności indywidualnych w ramach jednostkowej sprawy.

Żaden z rozstrzygających niniejszą sprawę organów nie sprecyzował, która z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 31 pkt 2 u.o.p. wystąpiła w sprawie skarżącej cudzoziemki. Wojewoda Mazowiecki w swojej decyzji zacytował całość ww. przepisu. W zaskarżonej decyzji Minister odwołał się już tylko do zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo, choć uzasadnienie tej oceny uznać należy za niewystarczające.

Bezpieczeństwo publiczne i porządek publiczny są pojęciami, które wielokrotnie występują w przepisach prawnych łącznie, co jest wyraźną wskazówką, że treści tych pojęć zachodzą na siebie w pewnym obszarze. Niemniej jednak pojęcia te nie są tożsame, ponieważ dotyczą dwóch różnych sfer życia społecznego, to znaczy chronią pewne dobra i pewne stany. Bezpieczeństwo publiczne jako pewien pozytywny stan odnoszony jest do ochrony życia i zdrowia ludzi, ich mienia i środowiska. Natomiast porządek publiczny to pewien pożądany stan (bezpieczeństwa, porządku, ładu, spokoju publicznego), który ma umożliwić normalny rozwój życia społecznego, polegający na przestrzeganiu obowiązującego porządku prawnego i norm pozaprawnych związanych z zapewnieniem porządku publicznego. Jakkolwiek pojęcie bezpieczeństwa publicznego nie jest tożsame z pojęciem porządku publicznego, to niekiedy naruszenie podstawowych zasad porządku publicznego implikować będzie zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, np. nieprzestrzeganie przepisów budowlanych może doprowadzić do katastrofy budowlanej, a to stanowi naruszenie bezpieczeństwa publicznego (por. A. Osierda, Prawne aspekty pojęcia bezpieczeństwa publicznego i porządku publicznego, Studia Iuridica Lublinensia 23, 2024 r., s. 89-106 i powołane tam publikacje).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 13 lipca 2020 r., II OSK 933/20), do którego odwołał się także Sąd I instancji, zgodnie z którym ocena, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 pkt 2 u.o.p.), wymaga uwzględnienia skutków nabycia przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego i uwzględnienia konstytucyjnej ochrony trwałości nabytego obywatelstwa (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP). Pewna nieodwracalność skutków prawnych wynikających decyzji o uznaniu za obywatela polskiego i jak najbardziej słuszne przekonanie, że do grona obywateli polskich powinni być włączani tylko cudzoziemcy dający swoim dotychczasowym zachowaniem i postawą gwarancję respektowania polskiego prawa, nie może jednak być powodem do wprowadzania w procesie stosowania prawa dalszych warunków, nieprzewidzianych prawem, od których zależałoby uznanie za obywatela polskiego.

Ustalenia odnoszące się do cudzoziemca pod kątem zagrożenia z jego strony dla wartości określonych w art. 31 pkt 2 u.o.p. powinny być dokonywane na podstawie wszelkich dostępnych organom informacji o cudzoziemcu, w tym również informacji o skazaniu za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia – nawet jeśli skazanie uległo zatarciu. Omawiany przepis nie wiąże bowiem skutków z samym faktem skazania cudzoziemca, a pozwala – a nawet obliguje organy do oceny dotychczasowej postawy cudzoziemca i dokonania prognozy na przyszłość w kontekście całokształtu informacji o cudzoziemcu. Oczywiście nie każde popełnienie przestępstwa czy wykroczenia musi a priori oznaczać zaistnienie omawianej przesłanki zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim wśród przesłanek pozytywnych uznania za obywatela polskiego nie zawierają wymogu niekaralności cudzoziemca. W świetle przepisów art. 30 i art. 31 u.o.p. nie jest zatem wykluczona, co do zasady, możliwość uznania za obywatela polskiego cudzoziemca wprawdzie skazanego prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo, o ile mimo popełnienia przez niego czynu zabronionego, za który został skazany, nie stanowi on zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z tego względu niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 31 pkt 2 u.o.p. jak przyjęta przez Sąd I instancji, zgodnie z którą przez "zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" należy rozumieć każdą postawę cudzoziemca i jego zachowania kolidujące z obowiązującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej porządkiem prawnym – bez możliwości analizowania np. wagi popełnionych przez cudzoziemca czynów karalnych. Niewątpliwie gdyby intencją ustawodawcy było wykluczenie możliwości uznania za obywatela polskiego określonej kategorii cudzoziemców, którzy zostali skazani prawomocnym wyrokiem za jakiegokolwiek czyn określonego w polskim prawie jako czyn karalny, to taką przesłankę zamieściłby w przepisach ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (analogicznie jak przypadku przesłanki niekaralności sformułowanej wprost w wielu innych ustawach).

Dokonując oceny zagrożeń dla dóbr, o których mowa w art. 31 pkt 2 u.o.p., organy administracji powinny brać pod uwagę aktualny stan wiedzy o cudzoziemcu. W tym kontekście informacja o wydanych wobec niego wyrokach skazujących czy toczących się kolejnych postępowaniach karnych nie powinna zostać w sprawie pominięta. Nie jest wiążący dla organów zarówno fakt zatarcia skazania, który wszak nie usuwa faktu popełnienia przestępstwa, jak i np. pozytywna prognoza kryminologiczna dokonana przez sąd karny, który zadecydował o warunkowym zawieszeniu wykonania zasądzonej kary. W postępowaniu w sprawie uznania za obywatela polskiego organ administracji obowiązany jest dokonać samodzielnie wszechstronnej i wnikliwej oceny – w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, czy za odmową uznania za obywatela polskiego przemawiają względy, o których mowa w art. 31 pkt 2 u.o.p. Nie oznacza to jednak, że wyżej wymienione kwestie pozostają bez znaczenia dla oceny organu. Trafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie, że zarówno fakt skazania, jak i późniejszego jego zatarcia powinny stanowić jedynie elementy oceny przesłanki z art. 31 pkt 2 u.o.p. Samo skazanie ani jego zatarcie nie są jednak wystarczające dla stwierdzenia albo wyeliminowania przedmiotowego "zagrożenia". Pomocne dla tej oceny niewątpliwie mogą okazać się również takie kwestie jak np. rodzaj dóbr prawnych naruszonych lub zagrożonych popełnionym czynem karalnym, stopień społecznej szkodliwości czynu, częstotliwość i powtarzalność naruszeń prawa oraz postawa cudzoziemca – jej niezmienność świadcząca o lekceważącym stosunku do porządku prawnego obowiązującego w państwie, w którym dotychczas miał prawo przebywać, bądź przeciwnie – prawidłowe funkcjonowanie w społeczeństwie polskim respektowanie porządku prawnego, z uwzględnieniem długotrwałości okresu od popełnienia przestępstwa.

Z niekwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie i niewadliwych ustaleń organów administracji wynika, że cudzoziemka była dwukrotnie skazana wyrokami sądu powszechnego w Polsce. Wyrokiem Sądu Rejonowego w B., [...] Wydział Karny z [...] grudnia 2013 r. (sygn. akt [...]) skarżąca została skazana za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji z art. 178a § 1 k.k., tj. prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości. Po raz drugi została skazana przez ww. Sąd wyrokiem z [...] września 2014 r. (sygn. akt [...]) w 2014 r. za przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwości określone w art. 244 k.k., czyli niestosowanie się do orzeczonego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie dokonały prawidłowej oceny, czy nabycie przez skarżącą obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla wartości wymienionych w art. 31 pkt 2 u.o.p. W sposób nieuprawniony, a przez to błędny utożsamiły stan "zagrożenia ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego" z wcześniejszymi skazaniami strony, bez wszechstronnej analizy wagi popełnionych przestępstw, a także czasu, który upłynął od ich popełnienia oraz postawy cudzoziemki i jej zachowania po popełnieniu czynów karalnych, za które została skazana, zaś Sąd I instancji ten pogląd wadliwie zaakceptował. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, abstrahując od okoliczności tej konkretnej sprawy, nie można z góry wykluczyć, że z pespektywy upływu czasu oraz zachowania cudzoziemca będzie wynikało, że mimo dopuszczenia się przez niego w przeszłości czynu kolidującego z obowiązującym na terytorium RP porządkiem prawnym jego postawa nie stanowi zagrożenia dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pominąć nie można jeszcze jednej wadliwości dokonanej przez organy administracji publicznej oceny. Zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi przesłankę negatywną dla możliwości uwzględnienia wniosku w wielu postępowaniach z udziałem cudzoziemców. Szczególną uwagę zwrócić należy na postępowanie w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. Jak stanowi art. 197 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach") cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt stały, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 207 ust. 1-3 ww. ustawy w procedurze tej wojewoda, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, zasięga informacji, czy wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powyższych informacji zasięga się na wniosek, który składa się do: 1) komendanta oddziału Straży Granicznej; 2) komendanta wojewódzkiego Policji; 3) Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach również do innych organów niż wyżej wymienione. Przepisy te obowiązują w niezmienionym brzmieniu od czasu uchwalenia ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.

Opisana wyżej procedura musiała mieć zatem zastosowanie również w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt stały. Decyzją z 18 lipca 2017 r. znak: WSC-I.KP.6152.2486.2017 Wojewoda udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Istotne jest, że oba opisane wcześniej prawomocne wyroki sądu karnego z 2013 i 2014 r. zapadły przed wydaniem ww. decyzji Wojewody udzielającej zezwolenia na pobyt stały, a co więcej, przed tą datą nastąpiło z mocy prawa zatarcie skazań z uwagi na upływ ustawowego terminu. Wydanie decyzji pozytywnej w sprawie zezwolenia na pobyt stały wiązać się zatem musiało z ustaleniem, że wobec cudzoziemki nie zachodzą przesłanki negatywne wymienione w art. 197 ustawy o cudzoziemcach, a zatem nie stwierdzono wówczas, że odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia wymagają m.in. względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Te same zachowania skarżącej godzące w porządek prawny, za które została skazana prawomocnymi wyrokami sądu, w kontrolowanym postępowaniu zostały ocenione przez organy administracji publicznej w sposób zupełnie przeciwny. Aktualnie zostały one zakwalifikowane jako równoznaczne z zagrożeniem bezpieczeństwa i porządku publicznego ze strony skarżącej, mimo że takiego zagrożenia z tych samych powodów nie zidentyfikowano jeszcze 3 lata wcześniej, a zarazem orzekając o odmowie uznania za obywatela polskiego organy administracji oceny swojej nie oparły o ustalenia odnoszące się do późniejszego okresu funkcjonowania skarżącej w społeczeństwie polskim (po wydaniu zezwolenia na pobyt stały). Z tych przyczyn stanowisko organów, jak i Sądu I instancji o wystąpieniu przesłanki z art. 31 pkt 2 u.o.p. tym bardziej uznać należy za nieprawidłowe, bowiem niepoprzedzone wnikliwą oceną wszystkich okoliczności sprawy.

Uznając, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W świetle bowiem powyższych rozważań należało przyjąć, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 31 pkt 2 u.o.p. Organy co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy uznały, że uznanie skarżącej za obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Rozpoznając ponownie sprawę, uznając, iż skarżąca spełniła warunki uznania za obywatela polskiego określone w przepisach art. 30 u.o.p. (co wymagać będzie aktualizacji wg stanu na dzień wydania decyzji), organy administracji związane będą powyższą oceną w zakresie prawidłowego uzasadnienia, czy wobec skarżącej zaistniała któraś z przesłanek negatywnych określonych w art. 31 pkt 2 u.o.p.

Natomiast na skarżącej będzie spoczywał obowiązek ewentualnego ponowienia, przed organem administracji, wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów przedłożonych na etapie postępowania sądowego, stanowiących załączniki do pism z 19 marca 2021 r. oraz 5 grudnia 2023 r. (po ich przedłożeniu organowi) i bądź też złożenie jeszcze innych dowodów na potwierdzenie twierdzeń wnioskodawczyni o braku wystąpienia przesłanek negatywnych uznania jej za obywatela polskiego. Wobec stwierdzonej wadliwości przyjętej przez organy wykładni art. 31 pkt 2 u.o.p., przekładającej się na niedostatecznie wnikliwą ocenę przesłanki "zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego", kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie oceniać na tym etapie postępowania, a tym bardziej przesądzać w oparciu o przedłożone przez skarżącą dokumenty. Przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przesłanka ta nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 31 pkt 2 u.o.p., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) Sąd oparł o art. 200, art. 205 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.