Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Władysława Kosiniaka-Kamysza w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o dostępie do informacji publicznej oddala skargę

Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Komitetowi Wyborczemu Kandydata na Prezydenta RP, dalej jako "Komitet", bezczynność przy rozpatrywaniu żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] czerwca 2020 r.

W skardze zarzucono naruszenie:

– art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP", poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

– art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej jako "ustawa o informacji", w zakresie w jakim stanowi on, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez niezrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wniesiono o zobowiązanie Komitetu do rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2020 r. oraz zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę wskazano:

– Wnioskodawca wystąpił pismem z [...] czerwca 2020 r. - za pośrednictwem poczty elektronicznej - o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

– materiałów, wyników i rezultatów wszystkich przeprowadzonych lub zleconych przez Komitet badań, ekspertyz oraz sondaży od [...] stycznia do [...] czerwca 2020 r.;

– skanów wszystkich faktur i umów dotyczących przedmiotu, o którym mowa w punkcie pierwszym wniosku;

– na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o informacji Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie wnioskowanych informacji - za pośrednictwem poczty elektronicznej – na wskazany adres mailowy; do momentu wniesienia skargi (datowana [...] lipca 2020 r.) nie otrzymał jednak od Komitetu żadnej odpowiedzi,

– w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o informacji do udzielania informacji publicznej zobowiązane są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne; przepis ten zawiera katalog tych podmiotów; ma on jednak charakter otwarty i nie stanowi wyczerpującego wyliczenia (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1031/16 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); kluczowa więc dla ustalenia, czy dany podmiot jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest definicja zadania publicznego; zgodnie z orzecznictwem, przyjmuje się, że zadania publiczne to zadania wywodzące się z Konstytucji i obowiązujących ustaw; służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych oraz są przypisane Państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które - w świetle prawa – ponoszą odpowiedzialność za ich zrealizowanie (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 413/17 - dostępny w CBOSA),

– z kolei - zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r., poz. 1319 ze zm.) - komitetom wyborczym przysługuje prawo zgłaszania kandydatów w wyborach; prowadzą one na zasadzie wyłączności kampanię wyborczą na rzecz kandydatów; tym samym działanie i funkcjonowanie komitetów wyborczych oraz ich finanse są ściśle związane zasadą demokratycznego państwa prawa - wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP; poprzez komitety wyłania się kandydatów na Prezydenta RP; działalność komitetów w zakresie kampanii ma zatem istotny wpływ na to, który kandydat zwycięży w wyborach; dlatego zadania komitetów wyborczych są zadaniami publicznymi,

– powyższe stanowisko wprost wyrażano w orzecznictwie sądów administracyjnych; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. o sygn. akt II SAB/Wa 1115/15 wskazano: "Adresatem wniosku informacyjnego w niniejszej sprawie jest ww. Komitet Wyborczy - podmiot funkcjonujący w polskim systemie wyborczym. Działalność komitetów wyborczych jest uregulowana w Kodeksie Wyborczym. Zgodnie z art. 84 § 1 ww. ustawy komitetom wyborczym przysługuje prawo zgłaszania kandydatów w wyborach. Komitety wyborcze wykonują również inne czynności wyborcze, w szczególności prowadzą na zasadzie wyłączności kampanię wyborczą na rzecz kandydatów. W wyborach do Sejmu i Senatu oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej komitety wyborcze mogą być tworzone przez partie polityczne i koalicje partii politycznych oraz przez wyborców (§2). W myśl art. 86 § 1 ww. ustawy, funkcję komitetu wyborczego partii politycznych i organizacji społecznych pełni organ upoważniony do jej reprezentowania na zewnątrz (...). W świetle powołanych przepisów uprawnione jest stanowisko, że komitet wyborczy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Istotą jego działalności jest bowiem działanie skierowane na rzecz sprawowania władzy publicznej przez kandydatów zgłoszonych i popieranych przez dany komitet wyborczy. Komitet wyborczy podejmuje działania w sferze publicznej, co przesądza o tym, że jest to podmiot obowiązany, na gruncie art 4 ust 1 i ust 3 ustawy o informacji, do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu",

– ponadto - w myśl art. 6 ustawy o informacji - za informację publiczną uznaje się, m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne; są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te które są wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań - nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od tych podmiotów; za dokument należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych; umowy podpisane w celu przeprowadzenia na zlecenie komitetu wyborczego badań opinii społecznej oraz wyniki tych badań są zatem dokumentami zawierającymi informację o sprawach publicznych - informację o wydatkowaniu przez komitet wyborczy środków finansowych; wyniki badań są nierozerwalnie związane z przedmiotowymi umowami; stanowią bowiem dowód, że zleceniobiorca umowy wykonał (tak m.in. wyrok WSA o sygn. akt II SAB/Wa 409/13 - dostępny w CBOSA),

– Komitet - jako zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej - powinien zatem udzielić wnioskowanych informacji, gdyż stanowią one informację publiczną,

– zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o informacji termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku; pomimo upływu terminu podmiot zobowiązany nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Komitet wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono:

– pismem z 22 lipca 2020 r. (data wpływu do Komitetu) Wnioskodawca złożył skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej; po otrzymaniu skargi i przeprowadzeniu czynności wyjaśniających - pismem z 12 sierpnia 2020 r. - poinformowano Wnioskodawcę, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej - w momencie wpłynięcia na skrzynkę odbiorczą w dniu [...] czerwca 2020 r. – system omyłkowo skierował do tzw. "SPAMU"; odnaleziono go i odczytano dopiero po dogłębnym przeszukaniu i analizie zawartości wszystkich folderów skrzynki odbiorczej - w tym folderu "SPAM" - po wpłynięciu do Komitetu skargi na bezczynność,

– podkreślono, że zaistniała sytuacja wyniknęła z błędu systemu, który omyłkowo źle sklasyfikował i przypisał przesłaną wiadomość; nie było to celowe działanie Komitetu; natomiast wszystkie informacje związane z poruszanymi przez Wnioskodawcę kwestiami były i są na bieżąco udostępniane zainteresowanym, którzy się o to zwrócą - zgodnie z przepisami ustawy o informacji,

– skierowano także do Wnioskodawcy prośbę o cofnięcie skargi - na co nie otrzymano odpowiedzi; tym samym pismem nadesłano Wnioskodawcy odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wraz załącznikami w postaci wykazu wszystkich przeprowadzonych lub zleconych przez komitet wyborczy badań, ekspertyz i sondaży od [...] stycznia do [...] czerwca 2020 r. oraz skany dostępnych umów, faktur i zamówionych materiałów; jednocześnie poinformowano Wnioskodawcę, że przekazane dane udostępniono z wyłączeniem tych, które podlegają ustawowej bądź umownie określonej ochronie; ograniczeniu poddano przede wszystkim dane ze względu na prywatność osób fizycznych oraz zawarte klauzule poufności; zgodnie bowiem z brzmieniem art. 5 ust. 2 ustawy o informacji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy,

– dlatego Komitet nie udostępnił skanów wszystkich umów oraz faktur; ujęto je jednak w sporządzonym i przesłanym Wnioskodawcy wykazie; nie udostępniono również części materiałów, które mają dla Komitetu charakter poufny i stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a ich udostępnienie i rozpowszechnienie mogłoby narazić Komitet lub inne podmioty na negatywne skutki,

– zważywszy na powyższe okoliczności, skarga na bezczynność Komitetu jest niezasadna; dokonanie czynności - nawet spóźnione - bezczynnością nie jest.; nie można tym bardziej stwierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W dodatkowym piśmie procesowym (k. 19 akt sądowych) Wnioskodawca podtrzymał skargę oraz wskazał, że udzielona mu przez Komitet odpowiedź na wniosek jest niepełna. Mimo nieudostępnienia wnioskowanej informacji w całości, w sprawie nie wydano decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stąd uznać należy, że w zakresie danych informacji Komitet wciąż pozostaje w bezczynności.

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.

Dla ustalenia czy w rozpoznawanej sprawie Komitet pozostawał w bezczynności względem wcześniej wskazanych terminów ustawowych, w pierwszym rzędzie konieczne jest ustalenie, czy znajdą w niej zastosowanie przepisy określające termin udostępnienia informacji publicznej wskazane w ustawie o informacji. Niesporne jest tu bowiem, że wniosek do Komitetu wpłynął i dotyczył informacji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie generalne reguły udostępniania informacji zawarte w ustawie o informacji nie znajdą zastosowania wobec treści jej art. 1 ust. 2 Wynika to z następujących uwarunkowań prawnych.

Adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej był Komitet Wyborczy Kandydata na Prezydenta RP - podmiot funkcjonujący w polskim systemie wyborczym. Działalność komitetów wyborczych jest uregulowana w ustawie - Kodeks wyborczy. W myśl art. 297 § 1 w zw. z art. 296 ustawy komitety wyborcze wykonują czynności wyborcze w imieniu obywateli, którzy skutecznie zgłosili kandydata w wyborach na Prezydenta RP.

W ustawie - Kodeks wyborczy uregulowano także rodzaje oraz zakres informacji podlegających udostępnianiu przez komitety wyborcze. Wobec tego, że - w myśl art. 125 ustawy - finansowanie kampanii wyborczej jest jawne, komitet wyborczy jest obowiązany prowadzić rejestry zaciągniętych kredytów, zawierające nazwę banku udzielającego kredytu i wszystkie istotne warunki jego uzyskania, jak i rejestry wpłat o wartości przekraczającej łącznie - od jednej osoby fizycznej - kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę, ze wskazaniem imienia, nazwiska oraz miejscowości zamieszkania takiej osoby. Natomiast zgodnie z art. 140 § 2 ustawy - Kodeks wyborczy rejestry te komitet ma obowiązek umieszczać na swojej stronie internetowej i uaktualniać w taki sposób, aby informacje o kredytach i wpłatach ujawniane były w terminie 7 dni od dnia udzielenia kredytu lub dokonania wpłaty.

Z kolei w myśl art. 143 § 1 ustawy - Kodeks wyborczy w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Państwowa Komisja Wyborcza podaje do publicznej wiadomości - w Biuletynie Informacji Publicznej - sprawozdanie finansowe komitetu wyborczego w terminie 30 dni od dnia jego złożenia. Sprawozdania finansowe, Państwowa Komisja Wyborcza ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" po upływie wskazanego terminu (§ 2). Sprawozdania finansowe przedkładane komisarzowi wyborczemu są natomiast udostępniane przez niego na wniosek zainteresowanych podmiotów. Komisarz wyborczy podaje do publicznej wiadomości - w formie komunikatu w dzienniku o zasięgu co najmniej wojewódzkim - informację o miejscu, czasie i sposobie ich udostępniania do wglądu (§ 3). Z kolei wykaz wpłat obywateli polskich na rzecz komitetu wyborczego organizacji i komitetu wyborczego wyborców Państwowa Komisja Wyborcza i komisarz wyborczy udostępniają do wglądu na wniosek, w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie danych osobowych (§ 4).

Pozostałe rodzaje dokumentów załączone do sprawozdań finansowych udostępniane są do wglądu podmiotom wymienionym art. 144 § 7 ustawy - Kodeks wyborczy (tak art. 143 § 5 in principio). Ustawa - Kodeks wyborczy przewiduje również w pewnym zakreślonym precyzyjnie zakresie – udostępnianie określonych dokumentów na zasadzie reguł ogólnych – ustawy o informacji. Mianowicie w myśl art. 143 § 5 in fine Kodeksu możliwe jest żądanie udostępnienia przez podmioty inne niż wymienione w art. 144 § 7, a więc każdego. Dotyczy to jednak wyłącznie:

- dokumentów, które muszą być załączone do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych;

– okresu po terminie, gdy mogą być składane zastrzeżenia do sprawozdań finansowych.

Powyższe niewątpliwie wskazuje to, że wolą prawodawcy było określenie transparentności działania komitetów wyborczych w sposób pełny w ustawie - Kodeks wyborczy. W tym celu wyczerpująco wymieniono w ustawie które informacje z zakresu działalności komitetów podlegają udostępnieniu oraz określono tryb ich upubliczniania. Informacje podlegające udostępnieniu dotyczą przede wszystkim finansowania komitetów, czy sprawozdań z dysponowania przedmiotowymi finansami. Z ustawy – Kodeks wyborczy nie wynika natomiast, aby wolą prawodawcy było zobowiązanie komitetów wyborczych do udostępniania informacji na temat ich merytorycznej działalności przejawiającej się, np. w gromadzeniu materiałów, wyników i rezultatów przeprowadzonych lub zleconych badań, ekspertyz oraz sondaży - o których udostępnienie wnioskowano. Nie sposób uznać, że zamiarem ustawodawcy było zagwarantowanie dostępu do wszystkich informacji o działalności komitetów wyborczych, lecz wyłącznie do tych dotyczących finansowania ich działalności oraz rozporządzania przez nich finansami – w zakresie wskazanym ustawą.

Wobec szczegółowego uregulowania kwestii udostępniania informacji z działalności komitetów wyborczych w ustawie – Kodeks wyborczy należy uznać, że przepisy ustawy o informacji - w tym te dotyczące terminów udostępnienia danej informacji - nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie wobec treści art. 1 ust. 2 ustawy o informacji. Choć - z punktu widzenia zasad praworządności - Komitet powinien udzielić informacji na temat procedowania z konkretnym wnioskiem.

Trzeba też wskazać, że - choć przepisy ustawy o informacji nie znajdowały w sprawie zastosowania – w stosownym zakresie Wnioskodawcy odpowiedzi udzielono. Tym bardziej nie sposób uznać, aby Komitet pozostawał w bezczynności, gdy nie jest on związany terminami zakreślonymi ustawą o informacji.

Chybione są w takiej sytuacji zarzuty skargi, zarówno dotyczące naruszenia przywołanych tam przepisów prawa materialnego, zakreślających obowiązek udostępnienia informacji publicznej, w tym sformułowanych na szczeblu Konstytucji RP, jak i w ustawie o informacji, a także reguł procedowania w przypadku wpływu wniosku o udzielenie informacji publicznej (termin udzielenia informacji).

Sądowi znane jest stanowisko, które bywa prezentowane w orzecznictwie, jakoby komitety wyborcze kandydatów na Prezydenta RP Wyborców nie posiadały zdolności sądowej z uwagi na to, że nie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych - w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o informacji - do udostępnienia informacji publicznej (tak postanowienie WSA o sygn. akt II SAB/Wa 384/20 – dostępne w CBOSA). Jednakże argumentacja tam zawarta nie jest podzielana przez Sąd z uwagi na brak przesłanek celowościowych dla takiego uznania. Wątpliwości budzić może samo powiązanie pojęcia zdolności sądowej z zagadnieniem przynależności do kręgu podmiotów obowiązanych. Co kluczowe jednak, brak podstaw dla uznania, aby - z woli prawodawcy - odmiennie ukształtowano zakres obowiązku udostępniania informacji publicznej przez komitety powołane przez wyborców i partie polityczne, gdy w wyborach pełnią one analogiczne funkcje, choć w przypadku wyborów na Prezydenta RP mogą uczestniczyć w nich wyłącznie komitety wyborców (tak art. 297 § 1 ustawy – Kodeks wyborczy). Skoro nie wynika to z jednoznacznego brzmienia określonej normy prawnej, tego rodzaju różnicowanie zakresu obciążenia powinnościami publicznoprawnymi nie można wyprowadzać w drodze stosowania bardziej złożonej wykładni.

Komitety wyborcze – jako podmioty prawa publicznego – wykonują wprawdzie szereg zadań, istotnych z perspektywy funkcjonowania państwa i jego demokratycznych instytucji. Nie sposób jednak wywodzić by spoczywał na nich obowiązek informacyjny, co do prowadzonej gospodarki finansowej, wykraczający poza normy wskazane ustawie – Kodeks wyborczy – w szczególności, co do obowiązku udostępniania treści zleconych ekspertyz, czy opracowań. Służyły one bowiem realizacji celu danego komitetu, nie zaś szeroko rozumianemu interesowi ogółu obywateli.

Jedynie na marginesie można odnotować, że - gdyby żądane przez Wnioskodawcę informacje podlegałyby udostępnieniu na zasadach wskazanych ustawą o informacji - wyłączenie z udostępnienia części żądanych dokumentów, czy danych wymagałoby wydania stosownej decyzji z przywołaniem podstaw prawnych odmowy udostępnienia (trafne są tu wywody Wnioskodawcy). Nie ma to jednak istotnego znaczenia w sprawie, gdzie reguły te nie znajdują zastosowania.

Wobec wskazanych okoliczności sprawy uzasadnione było oddalenie skargi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.

-----------------------

7