II SA/Sz 595/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-16	
Data wpływu	2021-05-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 41 ust. 1, art. 41 ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 105 par. 1.; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie podwyższenia terenu działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym G. [...], poprzez nawożenie ziemi i gruzu na te działki, przez R. A. i A. A. – Ł. , uznając, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe bowiem w toku postępowania nie potwierdzono wykonywania na tych działkach robót budowlanych związanych z budową jakiegokolwiek kubaturowego obiektu budowlanego, w tym budowli ziemnej.

Jak wynika z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia, przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało pismem Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego Starostwa Powiatowego w G. z dnia 1 kwietnia 2019 r., w którym poinformowano organ o podwyższeniu terenu na działkach nr [...] i [...], sąsiadujących z należącą do Powiatu G. nieruchomością zabudowaną oznaczoną numerami działek [...] i [...]. Jak wskazano w tym piśmie, obecnie teren działek nr [...] i [...] jest równy z poziomem drogi, zaś teren nieruchomości powiatowej znajduje się poniżej poziomu tych działek. Powyższe budzi obawy zarówno z uwagi na możliwość osunięcia się naniesionej ziemi, jak również możliwość zalewania znajdujących się poniżej terenów.

Pisma w tej sprawie zostały skierowane do organu także przez niebędącego stroną postępowania J. K. oraz Burmistrza Miasta i Gminy G.

Podczas kontroli przeprowadzonych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniach 30 maja 2019 r. (bez udziału właścicieli działek prawidłowo zawiadomionych o kontroli) oraz 14 listopada 2019 r. (z udziałem A. A. –. i pełnomocnika wszystkich współwłaścicieli działek R. A.) ustalono, że na działki nr [...] i [...] sąsiadujące od strony północnej z działką nr [...], a od strony południowej z działką nr [...], zaś od strony zachodniej z działkami nr [...] i [...] i od strony wschodniej z drogą publiczną ul. [...] – nawieziono ziemię do poziomu równego z poziomem chodnika biegnącego wzdłuż wspomnianej ulicy. Ponadto właściciele działek nr [...], [...], [...] i [...] nawieźli na nie w okresie od kwietnia do 14 listopada 2019 r. ziemię wraz z gruzem ceglanym, który ma być rozplantowany na działkach nr [...] i [...].

Organ ustalił ponadto, że decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy G. odmówił nakazania właścicielom nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] obręb [...], w osobach A. A. – Ł. i M. Ł. oraz właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] – B. A., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wobec niewystępowania zmian stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływających na działki nr [...] i [...], obręb G. 5, będących własnością Powiatu G.

Zdaniem organu, Burmistrz tym samym zakończył postępowanie administracyjne w tej sprawie, gdyż rozstrzygnięcie to upewnia strony żądające czynności organów administracji publicznej w tej sprawie, że nawieziona ziemia może pozostać na swoim miejscu, gdyż nie oddziaływuje szkodliwie na otoczenie i nie zaburza stosunków wodnych, a to legło u podstaw żądania przez strony czynności organów administracji w tej sprawie. Jednocześnie Burmistrz nie rozważył sprawy pod kątem nielegalnego składowania odpadów w miejscu niedozwolonym i nieprzeznaczonym do tego celu i we wniosku z dnia 31 października 2019 r. starał się dowieść i przekonać uczestników postępowania, że sprawa ta dotyczy samowolnej budowy o niesprecyzowanym charakterze.

Organ podkreślił, że co do rodzaju i zakresu robót ziemnych wykonywanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], w toku postępowania nie potwierdzono wykonywania na nich robót budowlanych związanych z budową jakiegokolwiek obiektu budowlanego. W rozumieniu przepisu art. 41 ustawy Prawo budowlane, roboty ziemne polegające na niwelacji terenu są robotami budowlanymi, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy jakiegoś określonego obiektu budowlanego albo wówczas, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej i wymagają co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę. Nie spełniające tych warunków samo wyrównanie poziomu gruntu, jego podwyższenie lub obniżenie, zgodnie z orzecznictwem - nie podlegają regulacjom prawa budowlanego.

W odwołaniu od tej decyzji Powiat G. podniósł zarzut naruszenia:

1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję,

2. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie wszczęte postępowanie można uznać za bezprzedmiotowe,

3. art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną interpretację przepisu i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wykonania prac przygotowawczych związanych z przyszłą inwestycją, która ma być przeprowadzona na terenie ww. działek.

W uzasadnieniu odwołania strona – powołując się na treść art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane – wskazała, że nawiezienie na działkę budowlaną ziemi (w celu niwelacji terenu lub zagospodarowania terenu budowy) stanowi wykonanie robót przygotowawczych. Są to roboty związane ściśle z wykonaniem danej inwestycji i nie powinny być tym samym wykonywane bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołujący się dodał, że podczas oględzin organizowanych przez Burmistrza Miasta i Gminy G. w dniu 9 maja 2019 r. R. A. występujący jako pełnomocnik właścicieli przedmiotowych działek oświadczył, że na spornym terenie przewidziana jest budowa stacji kontroli pojazdów oraz sklep motoryzacyjny. Ponadto, właściciele działek nr [...] i [...] wykonali zjazd z ul. [...], utwardzając go polbrukiem. Okoliczności te, zdaniem strony, potwierdzają przystąpienie do realizacji zamierzenia budowlanego przez właścicieli wspomnianych działek. Dodatkowo, A. A. – Ł. podczas czynności kontrolnych w dniu 14 listopada 2019 r. oświadczyła, że nawozi ziemię na ww. działki w celu podwyższenia ich poziomu do poziomu równego z ul. [...], gdyż planowana jest na tych działkach budowa Okręgowej Stacji Kontroli Pojazdów.

W ocenie odwołującego się, organ I instancji z niewiadomych przyczyn nie uznał tych oświadczeń właścicieli działek i rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji oparł jedynie na pisemnym oświadczeniu złożonym w dniu 9 czerwca 2020 r., stwierdzającym, że obecnie na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] nie są prowadzone żadne roboty budowlane, zaś wykonane wcześniej podniesienie terenu miało na celu dostosowanie poziomu terenu do wysokości ulicy oraz zapewnienia minimalnej rzędnej nad poziomem morza zapisanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla jednostki bilansowej, w której położone są wymienione działki.

Strona dodała, że cytowana przez organ I instancji decyzja Burmistrza Miasta i Gminy G. dotycząca naruszenia stosunków wodnych na skutek podwyższenia spornego terenu w trybie przepisów ustawy Prawo wodne, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2019 r., zaś po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy, Burmistrz prawomocną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nakazał właścicielowi działki nr [...] wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom na działkach sąsiednich nr [...] i [...] oraz odmówił nakazania wykonania ww. urządzeń właścicielom działki nr [...]. Strona podkreśliła, że decyzja ta w żaden sposób nie rozstrzyga jednak kwestii legalności przeprowadzonych prac pod kątem przepisów Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1333 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z dnia 14 stycznia 2021 r., na podstawie art. 136 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G.:

- przeprowadzenie oględzin działek o nr ewid. gruntu [...], [...], [...], [...] i [...] i ustalenie, na których z tych działek zostały umieszczone dodatkowe ilości ziemi (gleby piachu) oraz - ewentualnie – inne i jakie substancje a także stanu rozmieszczenia ziemi i innych substancji, w szczególności czy zostały one równo rozmieszczone na terenie działki czy też nie, np. pozostawiono je w formie nieuporządkowanej, wielu różnorodnych usypisk,

- ustalenie, czy ktoś uzyskał pozwolenie na budowę, na ww. działkach lub na którejś z nich albo dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych na ww. działkach lub na którejś z nich do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu 5 lutego 2021 r. ustalono, że po ostatniej kontroli przeprowadzonej przez PINB w G., ziemię nawieziono na działki [...] i [...] i rozplantowano. Na wymienionych działkach jest dużo mniejsza ilość ziemi niż na działkach nr [...], [...] i [...]. Dodatkowo wskazano, że na działce nr [...] złożony jest w stos gruz asfaltowy oraz tłuczeń kamienny i około 16 płyt jambo. Na działce nr [...] złożone są bloczki betonowe i prefabrykowane schody żelbetowe. W dalszej części tej działki złożone są ponadto prefabrykowane elementy okienne. Ponadto na działce nr [...] znajduje się ziemia w dwóch stosach (czarnoziem i ziemia z dodatkiem gruzu) oraz prefabrykowane elementy okienne.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego przesłał organowi odwoławczemu oprócz opisanego wyżej protokołu z oględzin działek także pismo Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatu G. z dnia 29 stycznia 2021 r., z którego wynika, że w prowadzonych przez ten wydział rejestrach nie znaleziono zapisów dotyczących udzielania pozwoleń na budowę oraz nie zarejestrowano zgłoszeń robót budowlanych na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz kopie fotografii działek nr [...], [...] i [...] w G., przekazane organowi powiatowemu przez Wydział Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy w G..

Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom prawa budowlanego w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wówczas gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i po drugie, w sytuacji gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej.

Zdaniem tego organu, materiał dowodowy sprawy potwierdza, że na działki gruntu o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] w G., została nawieziona przez właścicieli tych gruntów ziemia oraz gruz budowlany, co spowodowało podwyższenie terenu tych działek i w sprawie podwyższenia terenu działek organ powiatowy prowadził postępowanie administracyjne. Jednocześnie właściciel tych działek nie prowadzi na tych działkach żadnych robót budowlanych w świetle ustawy Prawo budowlane, w szczególności nie wykonuje żadnej budowli ziemnej. Nawieziona mieszanina gleby, skał i innych substancji, posłużyć ma podwyższeniu poziomu ww. działek, obecne zaś nie stanowi ukształtowanego – nawet w części – ziemnego obiektu budowlanego. Ponadto, jak słusznie zauważył skarżący w odwołaniu, zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Są to roboty związane ściśle z wykonaniem danej inwestycji. W niniejszej sprawie ani nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie jest prowadzona budowa na ww. działkach.

Podzielając stanowisko organu powiatowego, organ odwoławczy wskazał, że kategoria budowli ziemnych nie została w ustawie bliżej scharakteryzowana, aczkolwiek należy przyjąć, że są to budowle, których podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla ziemna jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał, czy kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych.

Niemożliwym jest natomiast uznanie za budowlę ziemną każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia nie powodującego powstania widocznej budowli i nie mającego na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonania jakiegokolwiek obiektu budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Powiat G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję,

2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie można uznać za bezprzedmiotowe,

3. art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną interpretację przepisu i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wykonania prac przygotowawczych związanych z przyszłą inwestycją, która ma być przeprowadzona na terenie działek,

4. art. 107 § 3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania.

W uzasadnienia skargi, strona podniosła, że organ odwoławczy nie uwzględnił uwag zgłoszonych przez skarżącego, dotyczących nieprecyzyjnie przeprowadzonego postępowania w zakresie ustalenia, czy prowadzone prace miały związek z planowaną zabudową terenu i nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Cytując treść art. 41 ust. 1 i ust. 2 jak również art. 41 ust. 3 ustawy Prawo budowlane skarżący wskazał, że w kontekście tych regulacji, wykonanie robót polegających na nawiezieniu ziemi na działki budowlane w celu podwyższenia rzędnej, w związku z planowaną budową obiektu budowlanego, nie może mieć miejsca bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż jest to element prac przygotowawczych, funkcjonalnie związanych z przyszłą inwestycją, która ma być prowadzona na danej nieruchomości.

W jego ocenie, organy (zarówno I jak i II instancji) nie podały przyczyn, z powodu których nie uznały za dowód w sprawie, oświadczeń właścicieli nieruchomości – stwierdzających, że podwyższenie terenu miało związek z planowaną zabudową terenu i nie było poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Nie wyjaśniono przyczyn składania wykluczających się nawzajem oświadczeń właścicieli nieruchomości w zakresie podwodów podwyższenia terenu i nie ustalono kiedy faktycznie rozpoczął się proces podwyższenia terenu.

Żaden z organów nie ustalił też przyczyn prowadzonych prac, mających na celu podwyższenie terenu działek, tymczasem dopiero po jednoznacznym ustaleniu tej okoliczności, możliwe jest ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej.

Zdaniem skarżącego, skoro z oświadczeń właścicieli nieruchomości jednoznacznie wynika, że prace związane z podwyższeniem terenu działek były związane z planowaną budową stacji kontroli pojazdów, zatem brak jest podstaw do uznania, że nie ma tu zastosowania regulacja zawarta w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym brak jest podstaw do umorzenia postępowania w tej sprawie jako bezprzedmiotowego.

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniósł

o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a.").

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CIVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).

Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Z., Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., mocą którego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1333 ze zm.) utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w G. umarzającą postępowanie w sprawie podwyższenia terenu działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym G. [...], poprzez nawożenie ziemi i gruzu na te działki, jako bezprzedmiotowe z uwagi na to, że w toku postępowania nie potwierdzono wykonywania na tych działkach robót budowlanych związanych z budową jakiegokolwiek kubaturowego obiektu budowlanego w tym budowli ziemnej.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że właściciele przedmiotowych działek faktycznie podwyższyli ich teren poprzez nawiezienie ziemi i ziemi z gruzem, tym samym wyrównując poziom wspomnianego terenu z poziomem drogi – tj. ul. [...]. Nie ulega też wątpliwości, że nie wystąpili oni o pozwolenie na budowę na tym terenie jakiegokolwiek obiektu, nie zgłosili wykonania jakichkolwiek robót budowlanych jak też nie posiadają żadnego projektu budowlanego.

Zdaniem organu, w toku przeprowadzonego postępowania nie potwierdzono wykonywania robót budowlanych związanych z budową jakiegokolwiek kubaturowego obiektu budowlanego w tym budowli ziemnej wobec czego postępowanie w tej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Z kolei strona skarżąca kwestionuje możliwość uznania wspomnianego postępowania za bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego, dokonana przez organ I instancji ocena stanu faktycznego oraz materiału dowodowego była błędna i nie uzasadniała przyjęcia, że przeprowadzone przez właścicieli działek prace polegające na podwyższeniu terenu nie stanowią prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie robót polegających na nawiezieniu ziemi na działki budowlane w celu podwyższenia rzędnej, w związku z planowaną budową obiektu budowlanego, nie może mieć miejsca bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż jest to element prac przygotowawczych, funkcjonalnie związanych z przyszłą inwestycją, która ma być prowadzona na danej nieruchomości.

W ocenie Sądu, chociaż przepisy prawa budowlanego nie wykluczają możliwości uznania prac niwelacyjnych, polegających na wyrównaniu lub podwyższeniu terenu, za roboty budowlane, to jednak może to mieć miejsce jedynie określonych przypadkach. Po pierwsze wtedy, gdy są one pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zaś po drugie, w sytuacji gdy zmierzają do wzniesienia budowli ziemnej.

Zgodnie bowiem z treścią art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy.

Z kolei w myśl art. 41 ust. 2 tej ustawy, pracami przygotowawczymi są:

1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;

2) wykonanie niwelacji terenu;

3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;

4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Co istotne, prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (ust. 3 art. 41 ww. ustawy).

Jak wynika z powyższego sama niwelacja terenu, która nie stanowi prac przygotowawczych pod budowę konkretnego obiektu budowlanego nie może być uznana za roboty budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane.

Przez roboty budowlane należy przy tym rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast budowa jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 i pkt 6 ustawy). Z kolei przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy), natomiast przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Przytoczona powyżej definicja budowli ma charakter złożony. Z jednej strony zawiera definicję negatywną, z drugiej zaś przykładowe wyliczenie przypadków budowli. Budowlą jest zatem każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym także budowla ziemna. Zaznaczenia wymaga przy tym, że roboty budowlane polegające na wzniesieniu budowli ziemnej na prywatnych nieruchomościach gruntowych nie zostały wymienione w art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane, zatem nie są wyłączone spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy tej ustawy nie zawierają definicji budowli ziemnej, jednak kwestie z tym związane były wielokrotnie omawiane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmuje się w nim, że budowla ziemna to budowla, której podstawowym tworzywem jest ziemia, wykonana jest w gruncie lub z gruntu, musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli należy ocenić nakład pracy potrzebny do wykonania obiektu, trwałość wykonanych prac i jego użyteczność (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 6/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie II OSK2320/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 95/13). Do budowli ziemnych zalicza się m.in. nasypy formowane pod drogi, wały przeciwpowodziowe czy kopce.

W niniejszej sprawie z tego typu budowlą nie mamy jednak do czynienia. Nawieziona ziemia oraz gruz doprowadziły jedynie do wyrównania terenu, nie tworzą jednak żadnej budowli. Co więcej, w świetle ugruntowanego orzecznictwa, ziemia nawieziona na działkę, nawet w dużej ilości, nie mająca żadnej konstrukcji, nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Nie jest zatem budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, a jej zwożenia i wyrównywania nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych (por. wyroki NSA z 5 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1131/02, z 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 377/13, z 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 813/06, z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 160/17).

W niniejszej sprawie nie zaistniał także drugi warunek przyjęcia, że wykonane prace ziemne stanowiły roboty budowlane bowiem nie można ich uznać za prace przygotowawcze do wzniesienia obiektu budowlanego. Jak słusznie zauważył organ, do chwili obecnej nie został wykonany żaden projekt takiego obiektu, ani też nie wystąpiono o pozwolenie budowlane, nie dokonano zgłoszenia robót budowlanych i nie jest prowadzona na tym terenie żadna budowa. Niwelacja z podwyższeniem terenu niewątpliwie może stanowić prace przygotowawcze o jakich mowa w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jednak pod warunkiem, że prace te stanowią bazę do wzniesienia jakiegoś obiektu budowlanego i są z tym celem nieodłącznie związane.

W realiach niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić jaki obiekt budowlany miałby ewentualnie powstać na spornym terenie i czy w ogóle wzniesienie obiektu jest planowane. Właściciele działek już w 2015 r. uzyskali decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu publicznego na działkę nr 77/4 (tj. jedną z działek objętych postępowaniem) z drogi krajowej nr 31 dla obsługi komunikacyjnej działek nr 77/2 i 77/3 (także objętych tym postępowaniem). Jak wynika z decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 i 11 kwietnia 2018 r., roboty związane z budową zjazdu prowadzone były 9 do 11 kwietnia 2018 r. oraz 12 kwietnia 2018 r. Od tego czasu nie podjęli jednak kroków w celu realizacji jakiejkolwiek konkretnej inwestycji.

Wbrew przekonaniu skarżącego, organ nie miał podstaw by w oparciu o wypowiedziane w trakcie kontroli w dniu 14 listopada 2019 r. przez A. A. -. stwierdzenie, że planuje ona budowę stacji kontroli i obsługi pojazdów samochodowych – przyjąć, że podjęte prace były pracami przygotowawczymi pod budowę tego właśnie obiektu, skoro dysponował także oświadczeniem pełnomocnika właścicieli spornych działek – R. A. z dnia 9 czerwca 2020 r. przeczącym powyższemu. Jak wynika z treści tego oświadczenia, prace wykonane na terenie spornych działek miały na celu dostosowanie wysokości tego terenu do poziomu ulicy, przy czym właściciele nie wystąpili o pozwolenie na budowę ponieważ nie posiadają żadnego projektu. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że koncepcje A. A. –. zmieniały się wielokrotnie – od budowy stacji obsługi pojazdów, przez budowę domu jednorodzinnego aż po sprzedaż nieruchomości. Dodał, że "wyłączenie ich z terenów zalewowych przez podniesienie zwiększa ich atrakcyjność".

Skoro zatem właściciele działek od wielu lat nie są w stanie podjąć decyzji co do ostatecznego ich przeznaczenia, to za całkowicie bezprzedmiotowe należy uznać prowadzenie – jak domaga się tego skarżący – postępowania w celu ustalenia, czy prowadzone prace miały związek z planowaną zabudową terenu. Bez znaczenia też jest okoliczność, czy ewentualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera zapisy nakazujące podwyższenie terenu, bowiem celem właścicieli było wyrównanie i podwyższenie terenu do poziomu drogi, które mogło nastąpić także w wypadku braku tego typu zapisów we wspomnianym planie.

Za niezasadny należy przy tym uznać zarzut braku ustaleń w zakresie przyczyn prowadzonych prac i ich związku z planowaną zabudową terenu.

Organ przeanalizował bowiem zgromadzony materiał dowodowy i w oparciu o całokształt tego materiału (a nie wybrane oświadczenie jednego z właścicieli działek) uznał, że prace wykonano w celu podwyższenia terenu przy czym nawieziona "mieszanina gleby, skał i innych substancji" nie stanowi obecnie ukształtowanego w części – ziemnego obiektu budowlanego. Organ nie potwierdził też wykonywania na przedmiotowych działkach robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu, aby uznać, że prace prowadzone na spornych działkach miały związek z budową konkretnego obiektu (zdaniem skarżącego – stacji kontroli pojazdów), organ winien dysponować jednoznacznymi dowodami nie zaś opierać się na domniemaniach czy domysłach.

Sam fakt, że właściciele działek uzyskali warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu publicznego na działkę nr [...] nie dowodzi, że ich zamiarem była już wówczas budowa wspomnianej stacji, zwłaszcza, że od 2018 r. nie podjęli kroków (chociażby poprzez zlecenie opracowania projektu budowlanego) w celu realizacji takiej inwestycji.

Z tych względów, zdaniem Sądu, nie można mówić o zarzucanym zaskarżonej decyzji naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ani też art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Co prawda organ odwoławczy faktycznie nie odniósł się w wyraźny sposób do wszystkich zarzutów odwołania, jednakże treść uzasadnienia decyzji z dnia 11 marca 2021 r. jest na tyle czytelna, że pozwala na ustalenie jakimi motywami organ kierował się w omawianym zakresie.

Odnosząc się do podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że decyzję o umorzeniu postępowania organ wydaje – zgodnie z tym przepisem – wówczas gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryną prawa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa we wspomnianym przepisie, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego – takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98). W niniejszej sprawie organ uznał, że nie zachodzą podstawy do ingerowania w sprawę na podstawie przepisów Prawa budowlanego, bowiem przeprowadzone postępowanie nie dało ku temu podstaw, zatem postępowanie w tym zakresie należało umorzyć, wobec czego nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Słusznie przy tym organ wskazał, że odrębnym zagadnieniem jest podwyższenie terenu działek w świetle ewentualnego naruszenia ustawy Prawo wodne. Kwestie te nie podlegają bowiem ocenie w ramach postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Były natomiast przedmiotem analizy w ramach postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy G. , zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2020 r.

Ostatni z wymienionych organów prowadzi także postępowanie w sprawie ewentualnego składowania na przedmiotowych działkach odpadów. W tym też postępowaniu będzie możliwe wyjaśnienie kwestii prawidłowości składowania na spornym terenie gruzu czy tłucznia kamiennego ewentualnie innych materiałów – nazywanych przez skarżącego odpadami. Także w tym zakresie nie jest uzasadnione prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako bezzasadną.