II SAB/Wr 258/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-17	
Data wpływu	2023-07-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Olga Białek	
Symbol z opisem	6053 Obywatelstwo
659	
Hasła tematyczne	Cudzoziemcy	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 775;  art. 37 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634;  art. 149 par. 1 pkt 1,  art. 149 par. 1a,  art. 149 par. 2,  art. 154 par. 6; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie uznania za obywatela polskiego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Skargą z 25 V 2023 r. A. K. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o uznanie za obywatela polskiego.

W skardze podniesiono, że wniosek o uznanie strony skarżącej za obywatela polskiego złożono w dniu 25 V 2022 r. Pomimo wniesienia ponaglenia do chwili złożenia skargi nie została wydana decyzja w sprawie. Mając to na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości, uznania jej za naruszającą prawo w stopniu rażącym, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł, rozpatrzenia skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na skomplikowany charakter spraw dotyczących uznania za obywatela polskiego oraz nieodwracalne skutki wydania decyzji pozytywnej w tego rodzaju sprawach.

Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych skargę wniesiono w następujących okolicznościach:

W dniu 31 V 2022 r. do wojewody wpłynął wniosek strony skarżącej o uznanie jej za obywatela polskiego.

Pismami z 28 VI 2022 r. wojewoda wystąpił do: Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim, Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu oraz Wydziału Zamiejscowego we Wrocławiu Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Poznaniu, celem umożliwienia wskazanym jednostkom przedstawienia stanowiska w sprawie.

Jednocześnie pismem z 28 VI 2022 r. wojewoda wezwał stronę do dostarczenia brakujących dokumentów i wyjaśnień (m.in. oświadczeń dotyczących małoletnich dzieci nieposiadających obywatelstwa polskiego, osiągnięć zawodowych, działalności politycznej i społecznej oraz wyjaśnień dotyczących danych osobowych ojca strony), co wynikało z wymagań art. 33 ustawy z dnia 2 IV 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 465, z późn. zm.) Poinformowano też stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 2 IX 2022 r.

Kolejno w dniach 25 i 29 VII 2022 r. oraz 11 VIII 2022 r. wpłynęły do wojewody odpowiedzi z Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Poznaniu, Wydział Zamiejscowy we Wrocławiu, Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim oraz Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu. Pismem z dnia 12 VII 2022 r. (data wpływu do wojewody - 29 VII 2023 r.) strona uzupełniła wniosek o umowę zlecenie numer [...] zawartą w dniu 01/07/2022 roku, dokumenty potwierdzające osiągnięcia zawodowe oraz wyjaśnienia, w których wskazała, że nie może wprowadzić w akcie urodzenia sporządzonym przez polski urząd stanu cywilnego przypisku o zmianie danych dotyczących imienia i nazwiska ojca, zaś pismem z dnia 12 VIII 2022 r. uzupełniła wniosek o umowę zlecenie numer [...] zawartą w dniu 1 VIII 2022 r.

Wojewoda w dniu 18 VIII 2023 r. wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Strachowicach z wnioskiem o udostępnienie informacji granicznej. Odpowiedź wpłynęła do wojewody w dniu 29 VIII 2022 r.

W związku z rozbieżnościami w zapisie danych dotyczących ojca strony oraz złożonymi wyjaśnieniami wojewoda w dniu 4 I 2023 r. wystosował do strony kolejne wezwanie o dostarczenie odpisu aktu urodzenia strony oraz aktualnego dokumentu potwierdzającego źródło utrzymania, wyznaczając zarazem nowy termin zakończenia postępowania na dzień 25 III 2023 r. Pismo w powyższej sprawie nie zostało odebrane przez stronę i uznane za doręczone w trybie awizo.

W dniu 30 I 2023 r. do wojewody wpłynęło pismo strony z informacją o zmianie pełnomocnika oraz z prośbą o wydłużenie terminu na uzupełnienie wymaganych dokumentów, ponieważ strona jest w trakcie zmiany imienia ojca w akcie urodzenia. W tym samym piśmie pomimo braku aktu urodzenia z naniesionymi zmianami dotyczącymi ojca strony wniesiono o przyśpieszenie postępowania. Pełnomocnik strony w dniu 15 II 2023 r. uzupełnił wniosek o odpis zupełny aktu urodzenia, jednocześnie dołączając dokument potwierdzający aktualne źródło utrzymania strony.

Pismami z dnia 18 IV i 31 V 2023 r. organ ponownie wystąpił z zapytaniami do służb, tj. Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Strachowicach, Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Poznaniu Wydziału Zamiejscowego we Wrocławiu, Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim oraz Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu, celem umożliwienia przedstawienia im zaktualizowanego stanowiska w sprawie.

Strona pismem z dnia 24 V 2023 r. wniosła ponaglenie.

Wojewoda decyzją z dnia 5 VI 2023 r. zakończył postępowanie, uznając stronę za obywatela polskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1635, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

"Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Jakkolwiek od momentu złożenia wniosku (31 V 2022 r.) do chwili wpływu do wojewody skargi na przewlekłość (30 V 2023 r.) prowadzone były niezbędne czynności dowodowe mające na celu rozpatrzenie wniosku, to jednak pomiędzy niektórymi czynnościami dowodowymi występowały okresy zwłoki w postępowaniu, których nie da się usprawiedliwić obiektywnymi okolicznościami sprawy. W szczególności zwrócić należy uwagę na 4-miesięczny okres zwłoki pomiędzy uzyskaniem przez wojewodę informacji granicznej, co miało miejsce w dniu 29 VIII 2022 r., a sporządzeniem przez wojewodę pisma z dnia 4 I 2023 r., wzywającego stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Podobnie nie znajduje uzasadnienia ponad 2-miesięczny okres zwłoki pomiędzy uzyskaniem przez wojewodę stanowiska strony zawartego w piśmie z dnia 13 II 2023 r. (wpływ do wojewody w dniu 15 II 2023 r.), a dokonaniem przez wojewodę kolejnej czynności w sprawie, tj. skierowania do właściwych służb wystąpień z dnia 18 IV i z dnia 31 V 2023 r.

Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA).

Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA

z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA).

W kontrolowanej sprawie przewlekłość nie miała wyżej określonego charakteru. Zgodzić należało się z wojewodą, że sprawy związane z uznaniem za obywatela polskiego należą niejednokrotnie do spraw skomplikowanych, wymagających przeprowadzenia rozbudowanego postępowania wyjaśniającego, a więc dokonania szeregu czynności, dla których nawet maksymalny okres 2. miesięcy wyznaczony mocą art. 35 § 3 kpa, może okazać się niewystarczający. W okolicznościach sprawy Sąd nie stwierdził istnienia znamion złej woli, obstrukcji procesowej, czy rażących zaniedbań, które usprawiedliwiałyby stwierdzenie rażącego naruszenie prawa. Wojewoda od samego początku procedował nad wnioskiem, przeprowadzał niezbędne w sprawie czynności dowodowe, wyznaczając przy tym nowe terminy zakończenia postępowania. Jakkolwiek niektóre czynności można było zakwalifikować jako przewlekłe, to jednak nie miały one charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku

z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).

W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego.

W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.