Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sportu i Turystyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 830/15 w sprawie ze skargi Gminy (...) na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia (...). nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji celowej budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy (...)na rzecz Ministra Sportu i Turystyki 34.850 (trzydzieści cztery tysiące osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Minister Sportu i Turystyki wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 830/15. Wyrokiem tym została uchylona decyzja Ministra Sportu i Turystyki (dalej: Minister lub Organ) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zwrotu przez Gminę Miejską (...) (dalej: Gmina lub Skarżąca) części dotacji celowej do budżetu państw. Zasądzono też od Organu Na rzecz Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

(...) pomiędzy Skarbem Państwa – Ministrem Sportu i Turystyki a Gminą Miejską (...) (zwaną dalej "Stroną" lub "Gminą Miejską (...) zawarta została umowa dotycząca dofinansowania ze środków budżetu państwa zadania publicznego związanego z ubieganiem się w fazach aplikacji oraz kandydatury przez miasto (...) wspólnie z regionem tatrzańskim po stronie polskiej i słowackiej o przyznanie roli gospodarza Zimowych Igrzysk Olimpijskich i Paraolimpijskich w 2022 roku (zwanej dalej "umową"). Umowę zawarto na podstawie art. 31 ustawy z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. poz. 1645) oraz art. 47 i 150 ustawy o finansach publicznych. Termin realizacji zadania wyznaczono na dzień 31 grudnia 2014 r. Całkowity koszt zadania określono na 22 789 905,74 zł., z tego ze środków dotacji przyznano 12 772 000,00 zł.. Realizacja przedmiotowego zadania została podzielona na dwa etapy, tj. fazę aplikacji (od 1 stycznia do 31 lipa 2014 r.) i fazę kandydatury (od 1 sierpnia do 31 grudnia 2014 r.). W ramach realizowanego zadania Gmina zobowiązała się m.in. do opracowania dokumentacji aplikacyjnej oraz przekazania jej do Międzynarodowego Komitetu Olimpijskiego (dalej: MKOL) do dnia 14 marca 2014 r., opracowania strategii głównej i technicznej projektu, studium wykonalności i biznesplanów dla obiektów sportowych oraz pozasportowych, obowiązkowych wizyt MKOL, uczestniczenia w seminariach informacyjnych i studyjnych, opracowania i rejestracji logotypu miasta wnioskującego oraz projektu materiałów wizualnych, tłumaczeń niezbędnej dokumentacji aplikacyjnej, zakupu domeny, stworzenia multimedialnej, interaktywnej strony internetowej, obsługi technicznej, zarządzania aplikacjami itp., promocyjnej kampanii krajowej, oraz do bieżącego doradztwa specjalistycznego i współpracy z ekspertami branżowymi, a Minister do sukcesywnej wypłaty na ten cel środków dotacji budżetowej. Minister zgodnie z § 3 ust. 6 umowy 4 marca 2014 r. przekazał Gminie środki finansowe w wysokości 3 970 000 zł.

(...) Gmina przedłożyła w siedzibie MKOI wniosek aplikacyjny zgłaszający oficjalnie Gminę do konkursu dotyczącego ubiegania się o rolę gospodarza Zimowych Igrzysk Olimpijskich i Paraolimpijskich w 2022 r. W wyniku referendum przeprowadzonego (..) na podstawie uchwały Rady Miasta (...), uczestniczący w nim mieszkańcy (...) w większości (69,72%) opowiedzieli się przeciwko organizacji przez Gminę Zimowych Igrzysk Olimpijskich i Paraolimpijskich w 2022 r. W związku z tym (...) Rada Miasta (...) podjęła uchwałę nr (...) w sprawie rezygnacji (...) z procesu ubiegania się o prawo do organizacji Igrzysk.

W tej sytuacji (...) Minister wezwał Gminę do zwrotu przekazanej w ramach umowy części środków dotacji w wysokości 3 970 000 zł., w związku z nieosiągnięciem zakładanych efektów rzeczowych zadania, a następnie – w sytuacji braku zwrotu ww. środków – dnia (...) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zwrotu udzielonej dotacji (...) Minister wydał decyzję nr (...) zobowiązującą Gminę Miejską (...) do zwrotu kwoty 3 970 000,00 zł z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia stwierdzenia pobrania z budżetu państwa dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia (..). Decyzją ta została utrzymana w mocy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją Minister Sportu i Turystyki (...) nr (...) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister zauważył, że Gmina zawierając przedmiotową umowę ze Skarbem Państwa, przyjęła zobowiązanie do realizacji zadania publicznego związanego z ubieganiem się w fazach aplikacji oraz kandydatury o przyznanie roli gospodarza Igrzysk. Zadanie to z uwagi na fakultatywność wystąpienia drugiego etapu, podzielone zostało na dwie części, tj. dofinansowanie fazy aplikacji i dofinansowanie fazy kandydatury. Dopiero obie te części stanowiły o istocie zadania publicznego, która polegała na podejmowaniu wszelkich starań (działań), zgodnie z postanowieniami umowy, dla uzyskania przez Miasto (...) roli gospodarza Zimowych Igrzysk Olimpijskich i Paraolimpijskich w 2022 r. Celem zatem zadania było dążenie do organizacji tychże Igrzysk. Wiążący negatywny wynik referendum lokalnego zniweczyły tak określony cel umowy. Nie jest przy tym istotne, kto lub na kogo wniosek podjął decyzję o przeprowadzeniu referendum. Decyzję taką podjęła Rada Miasta (...), będąca organem Gminy. Organ stoi na stanowisku, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego oraz stojący na jej czele wybrani przedstawiciele stanowią wspólnotę samorządową, w której to mieszkańcy podejmują rozstrzygnięcia za pośrednictwem organów wyłonionych w poszczególnych wyborach (wójt, burmistrz, prezydent, rada gminy, rada miasta) bądź decydują bezpośrednio w głosowaniu powszechnym (referendum lokalne). Zatem bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w sprawie pozostaje fakt, iż wnioskodawcą referendum był klub radnych, nie zaś Prezydent Miasta (...). Minister uznał, że Gmina, stając do umowy ze Skarbem Państwa, powinna legitymować się wystarczającym i efektywnym mandatem społecznym. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia referendalnego, trudno za taki mandat uznać wyniki badań społecznych, na jakie powoływała się Strona w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Organu ewentualne potwierdzenie przez organy Gminy mandatu społecznego posiadanego do podjęcia zobowiązań wynikających z umowy, powinno nastąpić w formie jednoznacznie legitymizującej Gminę do tego rodzaju działań jeszcze przed zawarciem umowy. Minister uznał, że zaprzestanie działań zmierzających do realizacji określonego celu, przesądza o tym, iż Strona nie zrealizowała zadania, i to nawet w sytuacji prawidłowego wydatkowania pozyskanych na ten cel środków. Konsekwencją tego było stwierdzenie naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, gdyż wydatki nie były dokonane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Organ uznał, że odstąpienie przez Gminę od dążenia do organizacji Zimowych Igrzysk Olimpijskich i Paraolimpijskich w 2022 r. czyni dotychczas poniesione na ten cel wydatki publiczne bezcelowymi. Minister nie kwestionował przy tym prawidłowości wydatkowania środków dotacji przekazanych w ramach pierwszej transzy. Nie uwzględnił też zarzutu, że doszło do nieprawidłowego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Organ nie podzielił też stanowiska Gminy, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uznania dotacji za pobraną w nadmiernej wysokości. Odstąpienie Strony od dążenia do organizacji Igrzysk zniweczyło cel zadania publicznego. Stan realizacji zadania publicznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji można by osiągnąć bez wydatkowania jakichkolwiek środków finansowych. Minister nie zgodził się też z zarzutem naruszenia przepisu art. 169 ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zakresie, w jakim Strona kwestionuje prawidłowość określenia w zaskarżonej decyzji terminu, od którego nalicza się odsetki od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa z tytułu jej pobrania w nadmiernej wysokości. W stanie faktycznym sprawy czynnością, z którą łączyć należy stwierdzenie nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji i która dla Strony była stanowcza i nie pozostawiała wątpliwości co do jej merytorycznej treści, było podjęcie przez Stronę uchwały nr (...) w sprawie rezygnacji z procesu ubiegania się o prawo do organizacji Zimowych Igrzysk Olimpijskich w 2022 r.

Minister z nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 6-8 i art. 10 art. 77 § 4, art. 78 § 1 i 2 kpa oraz poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłoszonych przez Stronę oraz zaniechanie formalno-prawnego orzeczenia w przedmiocie ich oddalenie, a także naruszenia art. 89 § 1 i 2 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku Gminy w przedmiocie przeprowadzenia rozprawy.

Gmina Miejska (...) zaskarżyła wyżej omówioną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postawiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 44 ust. 3 pkt 1, art. 169 ust. 1 pkt 2, art. 169 ust. 2, art. 169 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013 poz. 885 ze zmianami, dalej: ufp) oraz art. 65 kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 216 ze zm., dalej: ppsa).

Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał na wstępie, że istotą zawartej przez Ministra Sportu i Turystyki z Gminą (...) umowy z (...) było zlecenie zadania publicznego związanego z ubieganiem się w fazach aplikacji i kandydatury przez miasto (...) (wspólnie z regionem Tatrzańskim po stronie polskiej i słowackiej) o przyznanie roli gospodarza Zimowych Igrzysk Olimpijskich i Paraolimpijskich w 2022 r. Zadanie to miało składać się z dwóch części, a mianowicie fazy aplikacji (I część), oraz fazy kandydatury (II część). Zdaniem WSA umowa ta nie była umową rezultatu w znaczeniu konieczności uzyskania przez Skarżącą prawa do organizacji Igrzysk Olimpijskich. Nie uzależniała ona bowiem wypłaty środków związanych z realizacją fazy aplikacji i kandydatury od uzyskania tego prawa. W przypadku niezakwalifikowania się miasta Krakowa do fazy kandydatury na podstawie decyzji Międzynarodowego Komitetu Olimpijskiego, Gmina zobowiązana była do przedstawienia organowi sprawozdania końcowego z wykonania zadania. Gdyby natomiast okazało się, że Skarżąca nie zakwalifikuje się do fazy kandydatury to miało to skutkować nieprzekazaniem przez Organ środków pieniężnych stanowiących III i IV transzę. WSA zauważył, że wniosek aplikacyjny został przedłożony w siedzibie MKOL. Wskazał też, że na etapie składania wniosku aplikacyjnego, jak i przed zawarciem umowy, Gmina dysponowała badaniami opinii publicznej, które wskazywały na akceptuję społeczną organizacji igrzysk. Istniało również pozytywne nastawienie w omawianej kwestii wśród przedstawicieli środowisk sportowych, samorządowych, a także polskiego rządu. Dopiero wynik wiążącego referendum przesądził o zaniechaniu dalszych starań o organizację igrzysk. W ocenie Sądu I instancji żądanie zwrotu kwoty otrzymanej dotacji nie znajduje uzasadnienia prawnego. WSA zauważył, że w zakresie I etapu (aplikacji) szczegółowo opisano wszystkie te działania, które miały prowadzić do realizacji jego celów. Było to w szczególności przygotowanie i złożenie do MKOL dokumentów aplikacyjnych (..), opracowanie dokumentów analitycznych, prace eksperckie, opracowanie dokumentacji związanej z procesem ubiegania się o prawo organizacji igrzysk, oraz szereg działań promocyjnych. Zdaniem WSA Skarżąca wykonała wszystkie działania wymagane dla etapu I-go (aplikacji), a ich zwieńczeniem było złożenie w dniu(...) wniosku aplikacyjnego w siedzibie MKOL, który był badany pod względem formalnym, a w następstwie analizy formalnej został przyjęty przez MKOL. Obie strony przewidziały zatem możliwość braku osiągnięcia końcowego celu umowy. Dlatego właśnie podzieliły proces realizacji zadania na 4 etapy których realizacja skutkowała koniecznością przekazania dalszej części dofinansowania. Sąd I instancji uznał, że prawidłowa realizacja I etapu pociągnęła za sobą obowiązek uruchomienia środków dotacyjnych. W jego ocenie Organ nie wykazał, iż Skarżąca nie wykonała w całości bądź w części zobowiązania związanego z etapem I-ym. Nie wykazał, iż wykonanie to było sprzeczne z umowa, bądź też, że niosło za sobą poniesienie wydatków, które nie były związane z jej realizacją. WSA uznał, że oceny tej nie zmienia fakt przeprowadzenia referendum oraz jego wynik, a to dlatego, iż wynik ten był obiektywnie zaskakujący, bowiem badania sondażowe, które przeprowadzono jeszcze przed zawarciem umowy dotacyjnej jednoznacznie wskazywały, iż idea ubiegania się o prawo do organizacji igrzysk, a także sama ich organizacja cieszy się akceptacją przeważającej większości społeczności lokalnej. Następstwem wyniku referendum była jedynie możliwa i słuszna rezygnacja z dalszego ubiegania się o organizację igrzysk. W ocenie WSA zaistniała więc okoliczność przewidziana w § 11 pkt 3 umowy dotacyjnej za którą żadna ze stron odpowiedzialności nie ponosi. W konsekwencji Sąd I instancji uznał za uzasadniony uznać kluczowy i najistotniejszy zarzut skargi tj. zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp. Dotacja na realizację I etapu (aplikacji) nie została bowiem pobrana niezgodnie z przeznaczeniem, ani niezależnie, bądź też w nadmiernej wysokości. Stąd też zobowiązanie Skarżącej do zwrotu kwoty 3970000 zł było bezzasadne. Wobec skuteczności tego zarzutu, WSA uznał, że pozostałe zarzuty skarżącej tracą na znaczeniu i nie wymagają oceny. Końcowo WSA wspomniał, iż Skarżąca wystąpiła na drogę procesu cywilnego o zasądzenie kwoty 963457,47 zł. stanowiącej część środków II transzy dotacji związanej z dofinansowaniem przedmiotowego zadania publicznego, co zakończyło się pomyślnie dla Skarżącej prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie.

Jako uzasadnienie zasądzonego zwrotu kosztów Sąd I Instancji wskazał art. 200 ppsa.

Minister Sportu i Turystyki zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wyrokowi temu zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez:

1) przedstawienie przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, polegające na ustaleniu, iż I etap zadania zakończy! się z chwilą złożenia wniosku aplikacyjnego do MKOl;

2) przedstawienie przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy poprzez przyjęcie, iż Organ nie podnosił, iż 1 etap zadania (aplikacja) nie został wykonany przez Gminę Miejską (...), gdy tymczasem wynika to wprost tak z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę;

3) pominięcie - wbrew treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę - iż Gmina Miejska (...) wycofując wniosek aplikacyjny nie zamknęła/nie zakończyła i etapu zadania, podczas gdy wynika to wprost z § 1 ust. 1 w zw. z § ó ust. 1 w zw. z § 3 ust. 10 umowy dotacyjnej, jak i innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy,

- w konsekwencji czego, zakresem kontroli Sądu I nie został objęty cały materiał dowodowy zawarty w aktach postępowania i ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, iż to właśnie uznanie przez Sąd I instancji, że Gmina Miejska (...) prawidłowo wykonała I etap umowy dotacyjnej, przesądzało zdaniem Sądu o braku podstawy do żądania od niej zwrotu środków przekazanych na realizację tego etapu.

2. art. 141 § 4 ppsa. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez:

1) brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdy Sąd dokonując oceny czy istnieje podstawa materialnoprawna zawarta w ustawie o finansach publicznych, czy też nie zwrotu dotacji, powinien to przeanalizować dokonując wykładni tych przepisów, dając temu wyraz w treści uzasadnienia wyroku,

2) brak uzasadniania, co do podstawy zasądzenia od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz Gminy Miejskiej (...) (zwanej dalej również: "Gminą (...") kosztów postępowania (pkt II wyroku),

co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sporządzone uzasadnienie nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów, jak i wyklucza możliwość ustalenia motywów orzeczenia, poznania słuszności zaprezentowane go przez Sąd poglądu oraz odtworzenia rozumowania Sądu.

Na wypadek uznania przez Naczelny Sad Administracyjny, że pierwsza podstawa skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżonemu wyrokowi Organ zarzucił

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 65 § 1 i 2 kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej wykładni postanowień § 1 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 10 umowy dotacyjnej, polegające na przyjęciu, że I faza (aplikacja) zadania została zrealizowana przez Gminę (...), pomimo wycofania wniosku aplikacyjnego przed jego merytorycznym rozpoznaniem przez MKOl,

2. art. 65 § 1 i 2 kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnej wykładni postanowień § 11 ust. 3 umowy dotacyjnej poprzez przyjęcie, iż w następstwie przeprowadzenia referendum lokalnego zaistniała okoliczność "za którą żądana ze stron nie ponosi odpowiedzialności;

3. art. 169 ust 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust 6 w zw. z art. 168 ust 4 w zw. z art 150 ustawy o finansach publicznych, poprzez niezastosowanie w sprawie, tj. uznanie, iż brak jest podstaw prawnych do żądania zwrotu kwoty 3 970 000,00 zł, tj, I transzy udzielonej dotacji

Wskazując na powyższe Minister Sportu i Turystyki wniósł o o uchylenie wyroku Sądu administracyjnego I instancji w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów dotyczących prawa procesowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Gminy (...) poprzez jej oddalenie.

Wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania naruszenie art. 141 § 4 ppsa. Zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Aczkolwiek uzasadnienie wyroku stanowi czynność następczą po jego wydaniu, tym niemniej jednak jego wady mogą mieć ostatecznie wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie ma przede wszystkim gwarantować, że sąd dołożył należytej staranności przy rozpoznaniu sprawy, a zatem że zapoznał się z aktami sprawy, a także z zarzutami skargi i stanowiskami pozostałych stron. Przytoczenie w uzasadnieniu wyroku zarzutów skargi obliguje sąd co do zasady do odniesienia się do nich w tej części uzasadnienia, w której sąd wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnia. Sąd może być zwolniony z tego obowiązku tylko w tym zakresie, w jakim zarzuty te nie są istotne dla rozstrzygnięcia lub gdy rozstrzygnięcie jednego z powiązanych zarzutów czyni bezprzedmiotowym ocenę pozostałych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08, z 21 października 2021 r., II OSK 3233/18). Uzasadnienie ma pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, a tym samym na kontrolę instancyjną tego orzeczenia, a także ewentualne sformułowanie zarzutów w skardze kasacyjnej. W przypadku uwzględnienia skargi sąd powinien udzielić organowi jednoznacznych, zrozumiałych wytycznych co do dalszego postępowania organu. Wytyczne te muszą być jednoznaczne i zrozumiałe nie tylko dlatego, że mają doprowadzić do tego, aby działanie organu było zgodne z prawem, ale także mają wyjaśnić stronie, jakich działań organu powinna oczekiwać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Są one istotne także z tego powodu, że stosownie do art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada tym wymogom.

Sąd I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ppsa, a więc naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Jako naruszony przepis wskazał art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp, nie wyjaśnił przy tym czy do naruszenia tego przepisu doszło przez jego błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp wskazuje dwie odrębne podstawy obowiązku zwrotu dotacji udzielonych z budżetu państwa:

1) wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1 ufp);

2) pobranie dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 169 ust. 1 pkt 2 ufp).

Sąd I instancji nie wskazał, która z tych podstaw była – w jego ocenie – niewłaściwie zastosowana przez Organ. Organ w swojej decyzji powołuje się na naruszenie art. 169 ust. 1 pkt 2 ufp uznając, że Gmina Miasta (...) nie zrealizowała celu dotacji, a tym samym wykorzystała dotację w nadmiernej wysokości. Sąd I instancji wbrew wymogowi wynikającemu art. 141 § 4 ppsa nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest nie wskazał przyjętej przez siebie wykładni przepisów uznanych przezeń za naruszone, czy też błędów wykładni tych przepisów dokonanej przez Organ. WSA nie wyjaśnił też podstaw zasądzenia zwrotu kosztów procesu. Wskazał tylko w tym zakresie art. 200 ppsa będący ogólną podstawą zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego w przypadku uwzględnienia skargi. Nie wskazał jednak przepisów prawa i okoliczności stanowiących podstawę wyliczenia zasądzonego zwrotu kosztów.

Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za mający usprawiedliwione podstawy.

Również zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w pkt. I.1 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie dokonał pełnej analizy akt sprawy, w szczególności treści umowy dotyczącej udzielenia dotacji. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia są ze sobą sprzeczne. I tak na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji wskazuje, że realizacja zadania publicznego składała się z dwóch części, a mianowicie z fazy aplikacji (I część), oraz fazy kandydatury (II część). Dalej wskazuje, że realizacja zadania podzielona została na cztery etapy i uznaje, że nie było podstaw do uznania przez Organ, że część etapu I-go nie została wykonana, gdyż I etap został zakończony przez złożenie wniosku aplikacyjnego do MKOL. WSA nie przedstawia jednak analizy umowy, z której wynikałby podział jej realizacji umowy na 2 czy też 4 części (etapy), co pozwalałoby stwierdzić który z etapów (części) został zrealizowany przez złożenie wniosku aplikacyjnego, oraz czy faza aplikacji przewidywała jeszcze inne działania Gminy Miasta (...) przed ewentualnym przejściem do fazy kandydatury. Sąd I instancji nie wskazał też, na jakiej podstawie uznał ustalenia Organu w tym zakresie za wadliwe, a więc dokonane z naruszeniem przepisów postępowania, nie wskazując w podstawie rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, czy naruszonych przez Organ przepisów postępowania.

Przedstawiona w uzasadnieniu analiza umowy, a więc praw i obowiązków stron, sprowadziła się tylko do wskazania na § 11 pkt 3 umowy. To postanowienie umowy przewiduje możliwość rozwiązania umowy za porozumieniem stron w przypadku wystąpienia okoliczności, za które żadna ze stron nie ponosi odpowiedzialności, a które uniemożliwiają wykonanie umowy. Oparcie stwierdzenia Sądu I instancji, że "następstwem referendum była jedynie możliwa i słuszna rezygnacja z dalszego ubiegania się o organizację igrzysk" na treści wskazanego zapisu umowy, które to stwierdzenie prowadziło WSA do uznania żądania zwrotu dotacji za nieuzasadnione, nie uzasadniało wystarczająco stanowiska Sądu I instancji. Nie zachodziła bowiem sytuacja, o jakiej mowa w § 11 pkt 3 umowy, to jest nie doszło do rozwiązania umowy za porozumieniem stron. Sąd I instancji nie wyjaśnił przy tym, dlaczego uznał referendum za przyczynę niemożności realizacji umowy z przyczyn niezalenych od Gminy Miasta (...). Organ wskazywał, że wobec tego, że gmina stanowi wspólnotę samorządową składającą się z mieszkańców, to decyzja mieszańców podjęta w referendum nie stanowi przyczyny zewnętrznej w stosunku do gminy niezależnej od niej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko Gminy w tym zakresie ma swoje uzasadnienie w art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372).

Zatem należało uznać, że zarzut podniesiony w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej jest zasadny, gdyż Sąd I instancji nie wykazał, by oparł swoje ustalenia na aktach sprawy, a w szczególności na treści umowy dotyczącej dotacji. Nie wyjaśnił też, dlaczego zakwestionował ustalenia faktyczne Organu co do stopnia realizacji umowy, ani co do tego, dlaczego wynik referendum gminnego uznał za przyczyną niezależną od Gminy powodującą niemożność dalszej realizacji umowy, nie wskazując przy tym podstaw prawnych uznania postępowania Organu w zakresie ustaleń faktycznych za naruszające prawo.

Wobec wskazanych wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodujących konieczność jego uchylenia, przedwczesne jest odniesienie się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Tym bardziej, że odniesienie się po części do tych zarzutów, zwłaszcza co do uznania przez Sąd I instancji, że I faza (aplikacja) została zrealizowana jak i stwierdzenia przez WSA, że w następstwie przeprowadzenia referendum zaistniała okoliczność "za którą żadna ze stron nie ponosi odpowiedzialności" znalazło swój wyraz powyżej w zakresie omówienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji weźmie pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone powyżej i przeprowadzi postępowania oraz w razie potrzeby uzasadnienia wyroku sporządzi to uzasadnienie w sposób zgodny z wymogami art. 141 § 4 ppsa. W szczególności Sąd I instancji dokona analizy całości umowy w sprawie dotacji w celu zweryfikowania poprawności twierdzeń Ministra Sportu I Turystyki o niezrealizowaniu wszystkich zadań fazy aplikacji. Dalej Sąd I instancji powinien ocenić przy uwzględnieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym i przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741), wynik referendum gminnego był przyczyną niezależna od Gminy Miasta (...) usprawiedliwiającą jej zaprzestanie starań o organizację igrzysk. Zadaniem Sądu I instancji będzie też dokonanie wykładnia art. 169 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp, w szczególności czy niezrealizowanie celu umowy dotyczącej dotacji pozwala na uznanie, że dotacja w realiach sprawy został pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Biorąc to wszystko pod uwagę, należało na podstawie art. 185 § 1 ppsa uwzględnić skargę i uchylić zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art.203 § 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa 3 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) – zasądzając na rzecz Organu kwotę kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych w wysokości 15000 zł za zastępstwo prawne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz 19 850 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.