Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz Gminy S. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 29 października 2024r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości zabudowanej położonej w S. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] miasta S. jako działka o numerze A o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność R. Z., który wskazał, że celem podziału jest wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego w myśl art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145; dalej: "u.g.n."). Organ orzekł, że w wyniku podziału nieruchomości powstaną dwie działki gruntu: A1 o powierzchni [...] ha i A2 o powierzchni [...] ha. Stwierdzono, że działka nr A1 będzie miała dotychczasowy dostęp do drogi - ul. [...], a wydzielana działka nr A2 będzie miała dostęp do drogi publicznej przez stanowiącą własność Gminy S. działkę nr B obrębu geodezyjnego [...] w gminie S., określoną w ewidencji gruntów jako droga.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy S., zarzucając naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędnie ustalony stan faktyczny, polegający na wskazaniu obsługi komunikacyjnej dla nowo wydzielonej działki nr A2 zlokalizowanej przy ul. [...], obręb geodezyjny [...] Miasto S. (Gmina Miejska S.) poprzez działkę nr B w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...] (Gmina Wiejska S.), podczas gdy faktycznie wydzielona działka nie posiada dostępu do drogi publicznej wskutek podziału, ponieważ wybudowanie zjazdu jest niemożliwe,

- art. 7 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu mieszkańców Gminy Wiejskiej S., wskutek pominięcia faktu aktualnego celu wykorzystania działki nr B,

- art. 93 ust. 3 u.g.n. - poprzez uznanie, że projektowana do wydzielenia działka gruntu ma hipotetyczny dostęp do drogi publicznej, w sytuacji gdy faktycznie projektowana do wydzielenia działka nie ma rzeczywistego dostępu do drogi publicznej, a tym samym podział nieruchomości nie jest dopuszczalny,

- art. 95 pkt 7 u.g.n. - poprzez dokonanie podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, podczas gdy dotychczasowe przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu nie uniemożliwia wnioskodawcy korzystania z zabudowanej działki, a tym samym nie zaistniał cel określony w przytoczonej normie art. 95 pkt 7 u.g.n., który umożliwiałby dokonanie podziału nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z 7 stycznia 2025 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając, że Gmina Wiejska S. nie posiada statusu strony niniejszego postępowania.

Wskazano, że Wójt wywodzi interes prawny Gminy z uprawnienia wynikającego z prawa własności przysługującego do działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością podlegającej podziałowi. Stwierdzono, że Gmina S. posiada interes faktyczny wynikający z sąsiedztwa, lecz przepisy nie chronią tego typu zainteresowania na etapie wydawania decyzji w sprawie podziału nieruchomości wnioskodawcy. Z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością podlegającą podziałowi nie można wywodzić interesu prawnego jej właściciela do kwestionowania decyzji, zwłaszcza kiedy przyznany status służyć ma ochronie majątku publicznego, który ze swej istoty ma inną naturę aniżeli mienie prywatne. Ustawa. o gospodarce nieruchomościami zawęża krąg podmiotów uprawnionych do występowania jako strony postępowania podziałowego. Obok wnioskodawcy mogą uczestniczyć w postępowaniu inne osoby jako swoiści interwenienci, ale pod warunkiem, że mają tytuł prawny do nieruchomości podlegającej podziałowi w postaci prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Stronami nie mogą być jednak z założenia sąsiedzi. Nawet jeśli dostęp do drogi publicznej miałby zostać zapewniony w myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. przez ustanowienie dla wydzielonych działek "innych służebności drogowych" niż ustanowione odpowiednie służebności w wydzielonej drodze wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, właściciel nieruchomości sąsiedniej, na której zostaną ustanowione owe "inne służebności drogowe" nie posiada statusu strony.

Odnosząc się do kwestii ingerencji w prawo własności Gminy S., Kolegium stwierdziło, że działka nr B stanowi według ewidencji gruntów i budynków użytek drogowy. Majątek gminy to majątek publiczny i celowy. Wyposażenie gminy w osobowość cywilnoprawną nie może służyć innym funkcjom niż wykonywanie zadań publicznych. Ponadto dostęp do drogi publicznej na potrzeby podziału nieruchomości ocenia się według stanu ewidencyjnego a nie w kategoriach rzeczywistego dojazdu przez drogi publiczne oraz faktycznie urządzone i ogólnodostępne drogi wewnętrzne. Stąd też o ingerencji w prawo własności Gminy nie może być mowy, bo mienie komunalne służy zaspakajaniu potrzeb ludności a nadto zapewnienie dostępu do drogi publicznej przez dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości samo przez się nie powoduje utrudnień w rzeczywistym korzystaniu z nieruchomości w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego. Stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków w postaci określenia użytków gruntowych uwzględnia także dotychczasowe stosunki miejscowe. Są to tereny komunikacyjne, co potwierdzają również dokumenty zgromadzone w postępowaniu w postaci map.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 28 k.p.a. - przez przyjęcie, że jako właściciel działki sąsiadującej z nieruchomością będącą przedmiotem podziału oraz której działka ma stanowić drogę dla nieruchomości będącej przedmiotem podziału, nie ma ona interesu prawnego, podczas gdy wynika on z art. 140 k.c. i daje właścicielom nieruchomości sąsiednich prawo ochrony ich własności i możliwość korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-

-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa oraz rozporządzania rzeczą;

2) art. 28 k.p.a. - przez przyjęcie, że nie ma ona interesu prawnego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału działki, co jest wnioskiem błędnym ponieważ decyzja o podziale zmierza do obejścia przepisów, naruszając prawo własności właściciela nieruchomości sąsiednich, a decyzja zatwierdzająca podział jest skuteczna w stosunku do właściciela nieruchomości sąsiedniej, pomimo że ogranicza ich uprawnienia do nieruchomości wynikające z prawa własności (obowiązek wykonania zjazdu z działki nr B na działkę nr A, usunięcie pasa zielenie oraz rozwiązanie umów dzierżawy);

3) art. 7 w zw. z art 77 § 1, art 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez błędnie ustalony stan faktyczny, polegający na wskazaniu obsługi komunikacyjnej dla nowo wydzielonej działki nr A2 poprzez działkę nr B, podczas gdy faktycznie wydzielona działka nie posiada dostępu do drogi publicznej wskutek podziału, ponieważ wybudowanie zjazdu jest niemożliwe;

4) art. 7 k.p.a. - przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu mieszkańców Gminy Wiejskiej S., wskutek pominięcie faktu aktualnego celu wykorzystania działki nr B;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 93 ust. 3 u.g.n. - poprzez uznanie, że projektowania do wydzielenia działka ma hipotetyczny dostęp do drogi publicznej, w sytuacji gdy nie ma rzeczywistego dostępu do drogi publicznej, a tym samym podział nieruchomości nie jest dopuszczalny;

2) art. 95 pkt 7 u.g.n. poprzez dokonanie podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, podczas gdy dotychczasowe przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu nie uniemożliwia wnioskodawcy korzystania z zabudowanej działki, a tym samym nie zaistniał cel określony w przytoczonej normie art. 95 pkt 7 u.g.n., który umożliwiałby dokonanie podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się do stwierdzenia, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji skupia się na ocenie, czy organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że Gmina Wiejska S. nie mogła być uznana za stronę postępowania dotyczącego zatwierdzenia przedmiotowego projektu podziału nieruchomości, ponieważ nie posiada w tej sprawie interesu prawnego.

Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zarówno skarżąca, jak i organ w odpowiedzi na skargę, zawnioskowali o rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W tym miejscu pozostaje wyjaśnić, że ewidencyjny podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek osoby mającej w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.) albo z urzędu (art. 97 ust. 3 u.g.n.). Z wnioskiem o podział nieruchomości może więc wystąpić, jako podmiot mający w tym interes prawny, jedynie jej właściciel i użytkownik wieczysty, ponieważ tylko na wykonywanie tych praw może oddziaływać skutek ewidencyjnego podziału nieruchomości polegający na wydzieleniu działek gruntu.

Przy czym analiza art. 93 ust. 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, że podstawową przesłanką warunkującą podział nieruchomości jest zapewnienie działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej. Istotne jest, aby nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed podziałem oraz aby sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć sytuacje, gdy działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia z tej działki zjazdu na tę drogę. Jeśli taka możliwość nie istnieje, to wówczas ustawodawca przewidział dwa sposoby zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, tzw. pośredniego dostępu działki do drogi publicznej. Jednym z nich jest wydzielenie w trakcie podziału z powierzchni działki dzielonej nieruchomości, działki stanowiącej drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Drugim zaś sposobem wchodzącym w rachubę dopiero, w przypadku braku możliwości wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej, jest ustanowienie odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek, na działkach powstałych w wyniku podziału lub innych działkach.

Z treści art. 97 ust. 1 u.g.n. wynika, że z żądaniem podziału nieruchomości mogą wystąpić jedynie osoby, które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Czym innym jednak pozostaje ustalenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, komu przysługuje interes prawny w żądaniu podziału nieruchomości, a czym innym jest twierdzenie o posiadaniu interesu prawnego do udziału w takim postępowaniu.

Stronami postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, poza wnioskodawcą, mogą bowiem być, stosownie do treści art. 28 k.p.a., tylko takie podmioty, którym przysługuje interes prawny lub obowiązek. Nie są więc w szczególności stronami postępowania podziałowego właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. W żaden bowiem sposób ewidencyjny podział nieruchomości nie oddziałuje na wykonywanie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości sąsiedniej, nawet wtedy, gdy właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości sąsiedniej przysługuje do nieruchomości dzielonej prawo służebności. Ewidencyjny podział nieruchomości nie powoduje bowiem jakichkolwiek zmian w zakresie i treści wykonywania prawa służebności, także co do obszaru nieruchomości, do którego wytyczona została służebność drogowa. Podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega bowiem jedynie na innym niż dotychczas ukształtowaniu ewidencyjnym działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości, a w szczególności na ukształtowaniu w nowy sposób wewnętrznych linii granicznych działki lub działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości oraz ich numeracji. W wyniku zatwierdzenia podziału ewidencyjnego, poza skutkami prawnorzeczowymi wynikającymi dla części wydzielonej nieruchomości z mocy art. 98 u.g.n. pod drogi publiczne, powstaje jedynie nowa informacja ewidencyjna o dzielonej nieruchomości podlegająca ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, dlatego taki podział w żaden sposób nie kształtuje sfery wykonywania praw przysługujących do nieruchomości sąsiednich. Reguła ta nie znajduje jednak zastosowania w sytuacji, gdy organ dokonujący podziału nieruchomości ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023, art. 97, wraz z powołanym tam orzecznictwem).

W przypadku jednak, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej wykaże, że projektowany podział nieruchomości ingeruje w wykonywanie przez niego prawa własności, może on być uznany za stronę postępowania podziałowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2016 r., sygn. I OSK 3074/14, z 14 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2236/14 oraz z 14 października 2009 r., sygn. I OSK 91/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ocena ustalonego w spawie stanu faktycznego nie pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowy podział pozostaje irrelewantny dla wykonywania praw właścicielskich Gminy Wiejskiej S. (art. 140 k.c.).

Dostęp bowiem wydzielonej w wyniku podziału działki nr A2 do drogi publicznej oznaczonej jako działka C ma się bowiem odbywać poprzez działkę B. Działka ta, wskazana przez wnioskodawcę jako droga publiczna, stanowi własność Gminy Wiejskiej S. i jest drogą gminną wewnętrzną. Jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2024 r. p. 320) pod pojęciem drogi publicznej należy rozumieć drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Z treści art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych wynika tryb zaliczenia określonej drogi do kategorii drogi gminnej. Wójt wskazał wnioskodawcy, zwracającemu się o wyrażenie zgody na zjazd z działki nr B na działkę nr A, że w obecnej sytuacji nie ma możliwości takiego połączenia komunikacyjnego i wykonania zjazdu z jego działki na działkę nr B. Dostęp do drogi publicznej z działki nr A2, poprzez działkę nr B, uniemożliwia bowiem istniejący pas zieleni, szopa na drewno oraz składowisko drewna zlokalizowane przy granicy z działką objętą wnioskiem o podział, jak też zawarte wieloletnie umowy dzierżawy dotyczące części działki nr B i D.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest jednak rozstrzyganie o prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalność zatwierdzenia zaprojektowanego podziału nieruchomości, bowiem kontroli poddana została decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy braku przymiotu strony postępowania po stronnie Gminy Wiejskiej S. Tymczasem pominięto, że konsekwencje tego podziału mogą stanowić ingerencję w prawa właścicielskie skarżącej, co do sposobu zarządzania własnością działki B, która tylko w części stanowi drogę wewnętrzną dla obsługi ściśle określonych działek, zaś od strony działki A2 została zagospodarowana poprzez zlokalizowanie szopy na drewno oraz składowisko drewna, jak też zawarte wieloletnie umowy dzierżawy dotyczące części działki nr B i D.

Z tego względu należy uznać za słuszne stanowisko organu I instancji co do przyznania skarżącej statusu strony w tym postępowania. Odnosząc się do argumentacji Kolegium co do szczególnego charakteru mienia komunalnego, czy znaczenia stanu ewidencyjnego, stwierdzenia co do rozpoznania zarzutów odwołania winny zostać zawarte po merytorycznym ich rozpoznaniu na etapie postępowania odwoławczego od decyzji o zatwierdzeniu projekt podziału nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd, stwierdzając naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono (pkt II sentencji) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r., poz. 1935 ze zm.), na które złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.