Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego J.U. po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 557/16 w sprawie ze skargi P.W. na bezczynność Fundacji [...] z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 557/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Fundację A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Fundację A. do rozpatrzenia wniosku skarżącego P.W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Fundacji A. na rzecz skarżącego P.W. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. P.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA" skargę "na niezałatwienie sprawy w terminie i jej przewlekłe prowadzenie oraz na faktyczną odmowę udzielenia informacji publicznej przez Fundację A., dalej jako "A." lub "Fundacja" i wniósł o zobowiązanie wymienionej Fundacji do udzielenia żądanej informacji w terminie czternastu dni, zobowiązanie Fundacji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, wymierzenie Fundacji grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. przesłał za pomocą poczty elektronicznej i poczty tradycyjnej na adres A. wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "(1) Czy Pan J.S. jest zatrudniony w Fundacji A., a jeśli tak proszę o przesłanie kopii wszystkich dokumentów za rok 2015 potwierdzających pobrane przez Pana J.S. wynagrodzenie, zarówno w związku z umową o pracę jak i umowami o dzieło/zlecenie za rok 2015. (2) Czy Pan J.S. jest zatrudniony w należącej do Fundacji A. spółce powiązanej "B.", a jeśli tak proszę o przesłanie kopii wszystkich dokumentów za rok 2015 potwierdzających pobrane przez Pana J.S. wynagrodzenie, zarówno w związku z umową o pracę jak i umowami o dzieło/zlecenie za rok 2015. (3) Proszę o przesłanie kopii wszystkich faktur wystawionych Fundacji A. przez firmę: C. ul. [...] NIP: [...] oraz kopii umów cywilno-prawnych zawartych pomiędzy firmą C., a Fundacją A. za rok 2015. (4) Proszę o przesłanie kopii wszystkich faktur wystawionych spółce powiązanej "B.", należącej do Fundacji A., przez firmę: C. ul. [...] NIP: [...] oraz kopii umów cywilno-prawnych zawartych pomiędzy firmą C., a Fundacją A. za rok 2015."

Wskazano, że ów wniosek został odebrany przez adresata w dniu [...] kwietnia 2016 r. natomiast odpowiedzi udzielono dopiero w dniu [...] maja 2016 r. Odpowiedź Fundacji miała charakter decyzji odmawiającej udzielenia informacji z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.".

Skarżący stwierdził, iż przyjęta przez Fundację podstawa prawna nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, także niezasadnie odmawia ona udzielenia odpowiedzi w zakresie pytań odnoszących się do Spółki "B.", której jest właścicielem.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że w jego ocenie, sprawa niniejsza mieści się zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym u.d.i.p. Sąd ten wskazał przy tym na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Dalej wskazał, iż bezsporna jest okoliczność, że A. jest organizacją pożytku publicznego, co zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm.), dalej jako "u.d.p.p.w." wiąże się z obowiązkiem składania m.in. rocznego sprawozdania finansowego.

Sąd I instancji wskazując na art. 20 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 pkt 1 i 4, z zastrzeżeniem art. 21 u.d.p.p.w., zaznaczył, że A., jako organizacja pożytku publicznego wykonuje zadania publiczne. Jest zatem podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. Następnie wskazał jak rozumieć termin "zadania publiczne" oraz zaznaczył, iż pogląd, zgodnie z którym fundacja będąca organizacją pożytku publicznego stanowi podmiot obowiązany na gruncie u.d.i.p. nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Jednocześnie, WSA ocenił, że informacje żądane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczące dokumentów w sprawach finansowych stanowią informację publiczną, zgodnie z art. 1 ust 1 i art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących zadania publiczne. Natomiast majątkiem publicznym jest majątek, który - niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje przeznaczony do użytku publicznego. Informacje na temat majątku publicznego powinny obejmować zatem wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem.

WSA wyjaśnił na czym polega bezczynność organu i wskazał na obowiązki organu, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną. Natomiast w przypadku, gdy objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym poinformowanie to nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Według WSA, w niniejszej sprawie Fundacja pozostaje w bezczynności, bowiem nie udostępniła żądanej informacji publicznej, ani nie wydała decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. A. poinformowała jedynie o odmownym załatwieniu wniosku skarżącego.

WSA uznał, iż wskazana odpowiedź nie ma charakteru decyzji. Pismo z dnia [...] maja 2016 r. zostało podpisane przez Rzecznika Prasowego, bez wykazania upoważnienia do działania w imieniu organu, w tym do podejmowania decyzji. Zważywszy na powyższe, a także mając na względzie treść pisma, którym Rzecznik Prasowy "pragnie poinformować", iż zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, pismo Fundacji z dnia [...] maja 2016 r. miało według WSA charakter informacyjny.

Sąd I instancji wskazał także, iż bezczynność Fundacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem z milczenia Fundacji, czy też  lekceważącego potraktowania wnioskodawcy, dlatego nie mógł być uwzględniony wniosek skarżącego o wymierzenie Fundacji grzywny. WSA zauważył, że A. nie wskazała, że żądanych w pkt 2 i 4 wniosku informacji nie posiada, a tylko wówczas podmiot zobowiązany byłby zwolniony z obowiązku informacyjnego.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak wskazano na wstępie.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła A., zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu pierwszego. W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." poprzez przyjęcie, że pismo z dnia 10 maja 2016 r. nie miało charakteru decyzji administracyjnej. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie.

W związku z powyższym zarzutem skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. objętego sygnaturą II SAB/Wa 557/16, w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga zarzuca jedynie naruszenie art. 107 k.p.a. Po pierwsze wskazać należy, że zarzut ten jest wadliwie sformułowany. Przepis art. 107 k.p.a. według daty wydania pisma składał się z pięciu paragrafów o różnej treści normatywnej. Skarżący kasacyjnie nie precyzuje, który przepis art. 107 k.p.a. ma na myśli. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego kasacyjnie i precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej.

Niezależnie od wskazanej wadliwości zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy także, że zarzutem naruszenia art. 107 k.p.a. nie można było zwalczać twierdzeń Sądu I instancji, iż pismo Fundacji z dnia [...] maja 2016 r. nie ma charakteru decyzji. Zagadnienia dotyczące udzielania informacji publicznej normuje u.d.i.p. W tej też ustawie uregulowane zostały procedury udzielania informacji publicznej oraz wydawania decyzji odmownych. Zarzut negujący trafność stanowiska Sądu I instancji, że powołane pismo nie jest decyzją powinien wskazywać na odpowiednie przepisy u.d.i.p. Zatem odnosząc powyższe uwagi do treści samego zarzutu, stwierdzić należało, iż skarżąca naruszenie wskazanej normy upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonego przepisu. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zakwestionować stanowiska Sądu I instancji, że ww. pismo nie jest decyzją administracyjną.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.