Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 352/20 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 352/20 wydanym w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz 1a oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w W. z 18 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 18 listopada 2019 r. skarżąca Fundacja zwróciła się do organu o udostępnienie kopii raportu z losowania przeprowadzonego przez System Losowego Przydziału Spraw (dalej: "SLPS") dla wszystkich sądów, uwzględniającego co najmniej: imię i nazwisko sędziego, sąd oraz wydział, w którym wykonuje swoje funkcje, sygnaturę sprawy, datę losowania - od dnia wdrożenia systemu do dnia złożenia niniejszego wniosku. Zdaniem Sądu organ pozostawał w bezczynności nie udostępniając ww. informacji, ponieważ wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) zwanej dalej "u.d.i.p." Zdaniem WSA w Warszawie raporty z losowania przeprowadzonego przez SLPS nie stanowią bowiem "kopii zapasowej bazy systemu informatycznego" ani nie obejmują wyłącznie danych technicznych. Raporty te potwierdzają, że dane losowanie się odbyło, a także zawierają informację o tym, któremu sędziemu została przydzielona sprawa o określonej sygnaturze, stanowiąc informację o zasadach funkcjonowania sądów powszechnych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji dodał, że ani w odpowiedzi na wniosek, ani w odpowiedzi na skargę organ nie stwierdził, że nie dysponuje wnioskowaną informacją publiczną oraz że nie ma możliwości jej udostępnienia.

Skargę kasacyjną złożył Minister Sprawiedliwości, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że żądanie udostępnienia całej zawartości kopii zapasowej systemu teleinformatycznego, służącego do losowego przydziału spraw i zadań w sądach powszechnych (w dalszej treści: System Losowego Przydziału Spraw lub SLPS) mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że w rozumieniu tego przepisu organ jest w posiadaniu żądanej informacji, wskazanej w pkt 1,

3. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w związku z uznaniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność i w konsekwencji zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 18 listopada 2019 r., w sytuacji, gdy organ działał w granicach i na podstawie prawa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł także o zasądzenie od Fundacji [...] z siedzibą w Warszawie na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister wskazał, że za wątpliwe uważa stawianie na równi i traktowanie, jako jednakowego żądania udostępnienia informacji o treści pojedynczego raportu z losowania w konkretnej sprawie sądowej z żądaniem udostępnienia raportu z funkcjonowania systemu informatycznego SLPS (kopii aplikacji komputerowej) od chwili wdrożenia. Zdaniem organu, dane zgromadzone w SLPS podlegają szczególnej ochronie, a dostęp do nich nie jest nieograniczony nawet dla pracowników sądów. Ponadto funkcja administratora SLPS została powierzona Sądowi Apelacyjnemu w Gdańsku, zaś Minister nie jest ani podmiotem, który wytworzył wnioskowane informacje, ani też ich posiadaczem w rozumieniu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. W piśmie z 5 stycznia 2022 r. Minister Sprawiedliwości uzupełnił stanowisko, informując, że aktualnie każda zainteresowana osoba może się zapoznać z treścią algorytmu, w oparciu o który system dokonuje przydziału spraw. Szczegółowy opis algorytmu znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości pod adresem: https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/algorytm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wszystkim powyższym wymogom autorka skargi kasacyjnej sprostała. Prawidłowa konstrukcja podstaw kasacyjnych powinna zawierać wskazanie, w ramach której z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. autor formułuje konkretny zarzut. Brak określenia, czy dane naruszenie dotyczy przepisu prawa materialnego, czy też przepisu postępowania, nie uniemożliwia co prawda Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznania tak sformułowanego środka odwoławczego, ale nie pozostaje bez wpływu na zakres postępowania kasacyjnego. W jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się bowiem, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego, zaś ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy – np. wyrok NSA z 10 marca 2023 r., III OSK 2407/21, LEX nr 3509147 i orzecznictwo tam wskazane.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że "żądanie udostępnienia całej zawartości kopii zapasowej systemu teleinformatycznego, służącego do losowego przydziału spraw i zadań w sądach powszechnych (w dalszej treści: System Losowego Przydziału Spraw lub SLPS) mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej". Na wstępie wskazać należy, że zagadnienie Systemu Losowego Przydziału Spraw w kontekście dostępu do informacji publicznej było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z 26 maja 2022 r., III OSK 1189/21, ONSAiWSA 2022/6/92, w którym wskazano, że "sposób wyznaczania składów orzekających przez program informatyczny - System Losowego Przydziału Spraw (SLPS) prowadzi do wniosku, że program ten nie tylko "ma związek" z funkcjonowaniem sądów, ale w praktyce zastępuje działalność urzędnika lub sędziego, która to działalność stanowi sprawę publiczną (wyznaczenie składu sądu). Skoro tak, to wzgląd na przejrzystość życia społecznego i prawidłowość funkcjonowania sądów przemawia za uznaniem, że kod źródłowy SLPS stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p." W wyroku tym NSA słusznie zwrócił uwagę, że System Losowego Przydziału Spraw jest programem niemającym charakteru wyłącznie pomocniczego. Wyznaczanie składu orzekającego sądu powszechnego w praktyce nie następuje przez czynność osoby (przewodniczącego wydziału), wspomaganej tylko systemem SLPS. Przeciwnie, wyznaczenie składu sądu następuje przez wspomniany program komputerowy. Prawdą jest, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego określają zasady wyznaczania składów orzekających sądów. Materię tę reguluje § 43-76 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 18 czerwca 2019 r. - Regulamin urzędowania sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2046 ze zm.). Jednak, jak już wspomniano, okoliczność publicznego dostępu do uregulowań dotyczących zasad wyznaczania składów orzekających pozostaje bez wpływu na kwalifikację praktycznych aspektów tej czynności jako informacji publicznej. Tymczasem, zgodnie z § 50 ww. rozporządzenia, SLPS "tworzy" składy, którym następnie "przydziela" sprawy referentów. Rola systemu SLPS dalece wykracza poza rolę programu wspomagającego pracę osoby, automatyzując w pewnym zakresie funkcjonowanie podmiotów władzy publicznej.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył jednak kodu źródłowego systemu SLPS, a udostępnienia kopii raportu z losowania przeprowadzonego SLPS dla wszystkich sądów, od dnia wdrożenia systemu do dnia złożenia wniosku. Zdaniem NSA, powyższe pozostaje bez wpływu pod kątem kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej. Raport z losowania przeprowadzonego w systemie SLPS jest świadectwem dokonanego przydziału sędziego do danej sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd, stanowiąc dowód, iż do ww. losowania w istocie doszło. Kwestia przeprowadzenia bądź nieprzeprowadzenia losowania jest doniosła prawnie, świadcząc o braku arbitralności w wyznaczaniu składu orzekającego do sprawy sądowej. Jest to zatem informacja o trybie działania władz publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p.). Ponadto wzgląd na rolę systemu SLPS jako programu niemającego charakteru wyłącznie pomocniczego, a programu, za pośrednictwem którego ma miejsce czynność wyznaczenia składu sądu, powoduje, iż system SLPS jest przejawem automatyzacji załatwiania spraw publicznych. Fakt, iż owo załatwianie ogranicza się do czynności technicznej, jaką jest przydzielenie sędziego do sprawy, nie zmienia zasadniczej oceny, iż wynik losowania wywołuje skutek w zakresie konkretnego postępowania sądowego. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż czynność losowania w systemie SLPS, a w konsekwencji także raport z dokonanego losowania, nie jest dokonywana przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., skoro w istocie czynność losowania wywołuje skutek prawny, zaś raport z losowania w systemie SLPS w zakresie skutków można porównać do zarządzenia przewodniczącego wydziału o wyznaczeniu składu orzekającego, a więc dokumentu urzędowego mającego niewątpliwie charakter oświadczenia woli. Na marginesie warto zauważyć, że obecnie kopie raportów z losowania przeprowadzonego w SLPS są publicznie dostępne w trybie bezwnioskowym, za pośrednictwem Portali Informacyjnych Sądów Powszechnych (przykładowo: https://portal.waw.sa.gov.pl/). Jakkolwiek okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, to świadczy ona o tendencji władz publicznych, uznających treść raportów takich jak wnioskowane w rozpoznawanej sprawie za informację o sprawie publicznej, podlegającą udostępnieniu każdemu, a nie tylko stronom danego postępowania przed sądem powszechnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje kopię raportu z losowania przeprowadzonego przez SLPS za informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Bezpodstawnie Minister utożsamia żądanie udostępnienia kopii ww. raportu z żądaniem udostępnienia całej zawartości kopii zapasowej systemu teleinformatycznego, służącego do losowego przydziału spraw i zadań w sądach powszechnych. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż irrelewantna pod kątem kwalifikacji żądanej informacji jako informacji publicznej pozostaje liczba żądanych dokumentów, jeśli każdy z nich posiada charakter informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej sprowadzał się do treści poszczególnych raportów z losowania, w zakreślonych przez wnioskodawcę datach. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wnioskowane raporty stanowią wynik działania narzędzia informatycznego, jakim jest SLPS. Na etapie postępowania sądowego ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd administracyjny nie jest władny rozstrzygać, czy żądana informacja ma charakter prosty, czy też przetworzony, ograniczając się do określenia, czy ma ona charakter informacji publicznej (podobnie: wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., III OSK 4395/21, LEX nr 3274049). W takim stanie rzeczy bezprzedmiotowe byłoby odnoszenie się do zawartych w skardze kasacyjnej twierdzeń, iż kwestią relewantną pod kątem wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. jest to, czy wniosek dotyczy "udostępnienia całej zawartości kopii zapasowej systemu teleinformatycznego, służącego do losowego przydziału spraw i zadań w sądach powszechnych".

Bezskuteczny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że w rozumieniu tego przepisu organ jest w posiadaniu żądanej informacji wskazanej w pkt 1. Autorka skargi kasacyjnej zaniechała wskazania, czy naruszenie to dotyczy przepisu prawa materialnego, czy też przepisu postępowania. Upatruje ona jednak naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w jego błędnej wykładni i zastosowaniu, co świadczy o kwalifikacji ww. przepisu jako zawierającego normę prawa materialnego. Tę ocenę NSA podziela, ponieważ art. 4 ust. 3 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zawężając dostęp do informacji publicznej w aspekcie podmiotowym do tych podmiotów, które są w posiadaniu informacji publicznej. Skoro jednak mamy do czynienia z przepisem prawa materialnego, to za jego pośrednictwem nie jest dopuszczalne zwalczanie ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył art. 4 ust. 3 u.d.i.p., skoro w stanie faktycznym w dacie orzekania brak było informacji mogących świadczyć o tym, iż organ nie posiada wnioskowanej informacji. Jak to zauważa się w zaskarżonym wyroku, zarówno w stanowiącym odpowiedź na wniosek piśmie z 20 grudnia 2019 r., jak i w odpowiedzi na skargę organ nie stwierdził, że nie dysponuje wnioskowaną informacją publiczną. Takie twierdzenie zostało zawarte dopiero w skardze kasacyjnej od zaskarżonego wyroku, nie zostało jednakże powiązane z naruszeniem przepisów postępowania. Brak skutecznego podważenia w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych Sądu I instancji skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisu prawa materialnego.

W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, ponieważ organ nie udostępniając żądanej informacji publicznej pozostawał w bezczynności, co skutkowało koniecznością zobowiązania go do rozpoznania wniosku, a w rezultacie przesądza o bezzasadności ostatniego ze sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.