II OSK 2825/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-16	
Data wpływu	2022-12-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Siegień /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 812/22	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a.; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 28 ust. 1 u.p.z.p.; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 812/22 w sprawie ze skargi D. J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. nr XXX/362/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie ustalonej na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz D. J. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego przed Sądem pierwszej instancji.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 812/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi D. J. (dalej: strona, skarżący) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 9 listopada 2011 r. nr XXX/362/11 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] (pkt I.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada) podjęła w dniu 9 listopada 2011 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę strona zarzuciła: 1) istotne naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: u.o.z.) polegające na nieuzasadnionym ustaleniu w planie jedynie w jego części graficznej zakazu nowej zabudowy na działce nr [...] i rozbudowy istniejącego budynku w kierunku ul. [...], zgodnie z jej przeznaczeniem w planie dla terenów MU, podczas gdy w zapisach tekstowych planu nie wprowadzono żadnych nakazów zachowania na tej działce zabudowy wraz z otoczeniem czy też samego ogrodu; 2) istotne naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w części graficznej planu dla działki nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy do ściany frontowej istniejącego budynku, poza którą nie można budować nowych budynków i rozbudowywać istniejących, nie zawierając jednocześnie w części tekstowej planu żadnych nakazów i zakazów w zakresie zabudowy dla wskazanej działki, co stanowi sprzeczność pomiędzy tekstem planu, a rysunkiem planu; 3) istotne naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 13 u.p.z.p. poprzez zaniechanie przez organ wykonawczy Gminy Miejskiej Kraków (dalej: Gmina) czynności ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu po uwzględnieniu opinii Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (dalej: Konserwator) z 13 października 2011 r., znak: 021.637.2011.MG (dalej: opinia z 13 października 2011 r.), które zawierały szczegółowe wytyczne dotyczące zakresu kształtowania zabudowy i zagospodarowania budynków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków; 4) naruszenie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: k.c.) oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego, które polega na nieuzasadnionym znacznym ograniczeniu prawa do zabudowy jedynie w części graficznej planu, co skutkuje bezpodstawnym ograniczeniem w korzystaniu i rozporządzaniu prawem własności do nieruchomości. Strona, która jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części, tj. w zakresie, w jakim postanowienia planu przewidują w obszarze działki nr [...] przy ul. [...] wyłączenie zabudowy poprzez wprowadzenie jedynie w części graficznej nieprzekraczalnej linii zabudowy (aż do ściany frontowej istniejącego na działce budynku).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 15 września 2022 r. uwzględnił skargę. Sąd I instancji wskazał, że w momencie uchwalenia planu budynek położony przy ul. [...] wpisany był do gminnej ewidencji zabytków. W ocenie sądu wojewódzkiego analiza opinii z 13 października 2011 r. nie pozostawia wątpliwości, że Konserwator nie nakazał, lecz jedynie postulował zachowanie istniejącego ogrodu przed budynkiem przy ul. [...]. Zatem, wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...] w oparciu o treść tej opinii, stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego. Wskazano, że w konsekwencji uchwalony plan jest wewnętrznie sprzeczny. Bowiem działka nr [...] znalazła się w obszarze umożliwiającym zabudowę zgodnie z tekstem planu (tereny oznaczone symbolem MU). Jednocześnie możliwość jej zabudowy została istotnie ograniczona przez nieprzekraczalną linię zabudowy wrysowaną w załączniku graficznym do planu w taki sposób, który uniemożliwia zabudowę w głąb działki. W ocenie sądu wojewódzkiego ukształtowane w ten sposób rozwiązania planistyczne pozostają ze sobą w sprzeczności. Następnie zaznaczono, że o przeznaczeniu terenu w miejscowych planach rozstrzyga się w części tekstowej, nie zaś w części graficznej przy pomocy wyznaczenia linii zabudowy, która z istoty ma charakter porządkujący i wyznacza odległość obiektów kubaturowych od dróg. Zatem, nie może być wykorzystywana jako instrument zmiany przeznaczenia terenu. Taki sposób sporządzenia planu w ocenie WSA w Krakowie stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to jest istotne naruszenie zasad sporządzania planu - merytoryczną jego zawartość. Podkreślono, że nie znajduje oparcia w aktach planistycznych, w szczególności w świetle opinii Konserwatora, przyznanie prymatu interesowi publicznemu ze szkodą dla prawa własności działki nr [...] przy ul. [...]. Na zakończenie podniesiono, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia trybu sporządzania planu przez niewyłożenie projektu miejscowego planu do publicznego wglądu po uzyskaniu opinii Konserwatora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

1. art. 17 pkt 7 lit. b w zw. z art. 17 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu nadanym ustawą Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 4 ust 2 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130 poz. 871) w zw. z art. 7 pkt 4 oraz 20 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez sąd I instancji, że postulat zawarty w treści opinii Konserwatora z 13 października 2011 r. nie ma charakteru wiążącego dla organu planistycznego, podczas gdy z brzmienia przywołanych powyżej przepisów wynika, że organ planistyczny wydaną opinią Konserwatora był związany i miał obowiązek uwzględnić ją w toku procedury, zaś zawarty w niej postulat stanowił w istocie wypowiedź o charakterze władczym nakierowaną na osiągnięcie określonego rezultatu;

2. art. 15 ust. 2 pkt 1 - 3 oraz pkt 9 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1-2 oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o przeznaczeniu terenu w miejscowych planach rozstrzyga się w części tekstowej, nie zaś w części graficznej i to przy pomocy wyznaczenia linii zabudowy, podczas gdy oznaczona na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy stanowi obowiązkowy element ustaleń planu miejscowego i jest podstawowym parametrem, za pomocą którego organ planistyczny kształtuje zabudowę na danym terenie wraz z ustaleniami części tekstowej planu;

3. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1, 4 oraz art. 6 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez sąd I instancji, że ustalenia planistyczne dla działki nr [...] zostały dokonane z nadużyciem władztwa planistycznego i z naruszeniem prawa własności, podczas gdy analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że organ planistyczny prawidłowo wyważył interes publiczny i prywatny, a ustalenia planu w powołanej nieruchomości wynikają z uwarunkowań historycznych i zabytkowych terenu, a także z treści uzgodnień Konserwatora;

II. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

4. art. 134 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wyjaśnienia przyczyn wydania orzeczenia wykraczającego poza granice skargi, tj. stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, a więc zarówno w odniesieniu do części tekstowej, jak i graficznej zaskarżonej uchwały, mimo, że zakresem zaskarżenia była objęta jedynie część graficzna uchwały, zawierająca nieprzekraczalną linię zabudowy wrysowaną na nieruchomości skarżącego;

5. art. 147 § 1 p.p.s.a. i art 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności części tekstowej skarżonej uchwały w zakresie nieruchomości skarżącego mimo, że postanowienia tej części uchwały nie naruszały przepisów prawa;

6. art. 147 § 1 w zw. z art. 138 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu orzeczenia, którego sentencja zawiera nieprecyzyjne rozstrzygnięcie, tj. wskazuje jedynie numer działki pozostającej we współwłasności skarżącego bez sprecyzowania jej obrębu oraz jednostki ewidencyjnej, co uniemożliwia identyfikację przedmiotu orzeczenia, a w konsekwencji wykonanie wyroku.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Jako uzasadnione NSA ocenił zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. i art 28 ust. 1 u.p.z.p. – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wyroku. Rzecz dotyczy bowiem zakresu merytorycznego podjętego przez WSA w Krakowie rozstrzygnięcia.

Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. stanowią istotne reguły proceduralne oraz kompetencje sądu wojewódzkiego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. tenże sąd orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Granicami sprawy w tym wypadku był zaskarżony plan w części obejmującej działkę nr ew. [...] obręb [...], jednostka [...], gdyż takie ograniczenie przedmiotowe jest wynikiem stosowania w sprawie skargi na plan art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: "u.s.g.", w brzmieniu na datę podjęcia skarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący zasadnie wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 15 kwietnia 2022 r.), bowiem uchwała została podjęta przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (vide postanowienia NSA: z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1624/18, z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3792/18, z 7 marca 2019 r., sygn. akt II OZ 54/19) i taki akt przedsądowy był wymagany do skuteczności skargi. Podniósł w tym wezwaniu, że poprzez wyznaczenie linii zabudowy został pozbawiony prawa do zabudowy swojej działki. Stanowisko ponowił w skardze na plan skierowanej do WSA w Krakowie.

Według orzecznictwa sądów administracyjnych kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawnym i wywiedzenie tego interesu może nastąpić z prawa własności. Naruszenia swego interesu prawnego skarżący upatrywał jedynie w tym, że na rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w taki sposób, że de facto działka, mimo przeznaczenia pod funkcję mieszkaniową i usługi, pomiędzy zlokalizowanym na niej budynkiem objętym gminną ewidencją zabytków, a przebiegiem ul. [...] – nie może zostać zabudowana. Interes prawny skarżącego opiera się zatem na realizowaniu uprawnień właściciela, znajdujących normatywne źródło w art. 140 k.c. oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Do istoty tego prawa należą, z jednej strony, swoboda korzystania z rzeczy własnej (pobieranie z niej pożytków i rozporządzanie rzeczą własną - art. 140 k.c.), z drugiej zaś strony - pewne ograniczenia tej swobody, stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji - także granicę ochrony tego prawa. Właściciel zatem może korzystać ze swego prawa zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a w zakres tej kompetencji wchodzi także prawo do zabudowy. Jak stanowi art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym. Skarżący zatem jako właściciel ma uprawnienie do zagospodarowania swej działki i mógłby je realizować, ale stoi temu na przeszkodzie wyznaczona na rysunku nieprzekraczalna linia zabudowy.

Tymczasem sąd wojewódzki stwierdził nieważność planu co do całej działki nr ew. [...], wykraczając tym samym poza granice sprawy wyznaczone normą art. 101 ust. 1 u.s.g., czym dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. Nie wyjaśnił przy tym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie względy recypowały treść wyroku w pkt I. tj. stwierdzenia nieważności planu w zakresie całej działki nr [...], zważywszy, że zamysłem sądu wojewódzkiego było wyeliminowanie wyłączenia zabudowy części działki nr [...], które to wyłączenie nastąpiło wedle jego prawidłowej oceny z naruszeniem władztwa planistycznego. Sąd wojewódzki trafnie przy tym stwierdził, że linia zabudowy wyznacza odległość obiektów kubaturowych od dróg i nie może być wykorzystana jako instrument zmiany przeznaczenia terenu, co w istocie miało miejsce (str. 13 uzasadnienia). Idea fundamental zatem tego rozstrzygnięcia było zakwestionowanie rozwiązania planu (powielającej jakoby uzgodnienie Konserwatora) wyłączającego zabudowę na dużej części działki skarżącego ze względu na postulat zachowania ogrodu przed budynkiem, natomiast instrumentem temu służącym była wrysowana nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...].

Zgodnie z § 7 pkt 8 rozporządzenia projekt rysunku planu powinien zawierać linie zabudowy, które stanowią część normatywną planu (rozumowanie a contrario § 7 pkt 9 rozporządzenia). Zatem koresponduje z naruszeniem interesu prawnego jedynie ta część planu, która dotyczy wyznaczonej na działce nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z tego względu NSA uznał, że skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie. Jednocześnie zaistniały podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a. bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność planu, ale tylko w zakresie ustalonej na działce nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy (pkt 1. sentencji), uznając, że skarga do WSA w Krakowie tylko w tej części była usprawiedliwiona. Jednocześnie w sentencji precyzyjnie opisano działkę, której rozstrzygnięcie dotyczy.

Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. według stanu prawnego adekwatnego dla tego planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu podejmuje kolejno szereg czynności, w tym uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Następnie wprowadza zmiany do projektu, wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Kompatybilny z w/w przepisem jest art. 20 u.o.z., zgodnie z którym projekty i zmiany planów miejscowych podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z kolei z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. organy, o których mowa w art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Ponadto wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie (art. 24 ust. 2).

W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy odróżniają tryb opiniowania od uzgodnienia. Jak już wskazano powyżej zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. organ sporządzający plan miejscowy występował o uzgodnienie projektu planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ planistyczny. Ustawodawca, rozróżniając organy opiniujące i organy uzgadniające projekt planu, przewiduje odmienne skutki prawne opinii oraz uzgodnienia. W przypadku uzgodnienia pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego. Tym samym rację ma skarżący kasacyjnie, że organy były związane wydanym przez Konserwatora uzgodnieniem (por. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1144/23), co nastąpiło po uwzględnieniu w treści planu dokumentu nazwanego opinią z 13 października 2011 r. W dokumencie tym znalazły się wytyczne do projektu planu, który następnie został zredagowany zgodnie z tymi wytycznymi. Kluczową zatem kwestią jest stanowisko Konserwatora zawarte w przedmiotowej opinii z 13 października 2011 r., które zdaniem NSA zostało prawidłowo ocenione przez sąd wojewódzki. Treść tego dokumentu należy odczytać jako postulat zachowania ogrodu przed istniejącym budynkiem. Zatem Konserwator jedynie zaproponował, aby na etapie uchwalenia planu została wyłączona zabudowa tego terenu tj. od istniejącego budynku na działce nr [...] do przebiegu ul. [...]. Ostateczne przeznaczenie tego terenu zostało jednak przekazane do decyzji Gminy, która w ramach władztwa planistycznego - ważąc interes publiczny i prywatny miała obowiązek ostatecznego ustalenia funkcji tego terenu, w tym ewentualnego wyłączenia spod zabudowy. Tymczasem Gmina twierdzi, że przyjęta na rysunku nieprzekraczalna linia zabudowy jest wynikiem uzgodnienia Konserwatora i organ uzgadniający plan wykluczył zabudowę. Stanowisko takie należy uznać za błędne dekodowanie treści opinii z 13 października 2011 r. Otóż postulowanie oznacza "proponowanie", "domaganie się". Nie ma charakteru przesądzającego, lecz przekazuje proces decyzyjny innemu podmiotowi. Owym podmiotem była Gmina.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Regulacja ta wyraża istotę władztwa planistycznego, które mocą prawa należy do kompetencji gminy.

W dacie podejmowania uchwały nie obowiązywał jeszcze art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowiący, że ustalając przeznaczenie terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Niemniej mimo braku tej normy w akcie ustawowym organy stanowiące prawo miejscowe kierowały się nią, odpowiednio biorąc pod uwagę wartości wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a także zasady ustanowione w art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowił wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego (tak m.in. wyrok NSA z 18 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1747/20). Prawo własności (i wynikająca z tego prawa wolność zabudowy) zostało objęte ochroną norm konstytucyjnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają jednak charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń, przy czym w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Z kolei granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Oznacza to, że kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. Musi być uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może wynikać z ochrony innych wartości wysoko cenionych, określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p (vide wyrok NSA z 19 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1518/21).

Skarżący kasacyjnie twierdzi, że prawidłowo został wyważony interes publiczny i prywatny, a ustalenia planu miejscowego wynikają z uwarunkowań historycznych i zabytkowych terenu, a także z treści uzgodnień Konserwatora. Należy stwierdzić, ze Konserwator nie wypowiedział się wiążąco w tym przedmiocie, delegując wyznaczenie przeznaczenia tego terenu ostatecznie Gminie. Gmina natomiast nie wykazała, aby konieczne było tak istotne ograniczenie prawa własności, jakim jest wyłączenie terenu spod zabudowy. W planie miejscowym dopuszczalne jest wprowadzenie zakazu zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), ale musi to mieć uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Tymczasem utrzymane zostało przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (§ 27 planu) dla tej działki, natomiast poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy – wprowadzony zakaz zabudowy, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W istocie taki zabieg pozostaje w kolizji z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie określał się obowiązkowo

parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Niemniej jednak linie te wyznacza się w celu wyodrębnienia obszaru wolnego od zabudowy w stosunku do ciągów komunikacyjnych, a tym samym linie te oddzielają pasy dróg od budynków lokalizowanych przy tych pasach. Linie zabudowy nie powinny być wykorzystywane do innych celów, w tym do kształtowania przeznaczenia terenu czy też jak tutaj - pozbawiania właściciela danego terenu możliwości zabudowy.

W konsekwencji jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego postawione w skardze kasacyjnej.

W pkt 2. sentencji odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w aspekcie materialnym cel skarżącego kasacyjnie organu nie został osiągnięty, bowiem skarżący będzie uprawniony, aby działkę nr [...] zabudować zgodnie z przeznaczeniem MU. Zostało to potraktowane jako szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu w/w przepisu. Z kolei w pkt 3. sentencji zasądzono od Gminy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji na podstawie art. 200, 205 § 2 oraz 209 p.p.s.a. w zw. z zastosowaniem przez NSA art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzeniem nieważności planu w części naruszającej interes prawny strony.