Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), WSA Ewa Grochowska-Jung, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego rozkazem z dnia [...] r. nr [...], na wniosek Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych w W., zwolnił P. P. ze służby kandydackiej, wskutek niespełnienia wymogów określonych w regulaminie nauki. Rozkaz ten utrzymał w mocy Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] nr [...].

Z kolei w dniu [...] kwietnia 2007 r. Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych w W., decyzją nr [...], zobowiązał wyżej wymienionego do zwrotu równowartości kosztów nauki w zakresie zakwaterowania, umundurowania oraz wyżywienia w kwocie [...] zł.

P. P. w dniu [...] złożył, opatrzony datą [...], wniosek o umorzenie kosztów nauki, powołując się na trudną sytuację finansową jego oraz rodziny. Wskazał, że jest osobą bezrobotną, nie osiąga żadnego dochodu i pozostaje na utrzymaniu rodziców. Wniosek uzasadnił także trudną sytuacją materialną swojej rodziny wskazując, że jego ojciec jest rencistą, a matka prowadzi niewielkie gospodarstwo rolne.

Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych w W. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, odmówił zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki. Od powyższej decyzji P. P. wniósł odwołanie do Dowódcy Wojsk Lądowych.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił decyzję Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Oficerskiej i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że z wniosku strony nie wynikało w sposób jednoznaczny kto jest jego adresatem - czy jest to Dowódca Wojsk Lądowych, czy też Komendant - Rektor, a to oznacza, że organ I instancji obowiązany był wezwać P. P. do sprecyzowania wniosku albo przekazać wniosek Dowódcy Wojsk Lądowych.

W dniu [...] r. Komendant - Rektor, powołując się na postanowienie Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] r. nr [...], na mocy którego przekazano mu, według właściwości, do rozpatrzenia wniosek z dnia [...], zawiadomił P. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwał go do złożenia aktualnych dokumentów potwierdzających jego sytuację materialną.

Skarżący ustosunkował się do powyższego wezwania w piśmie z dnia [...], w którym podtrzymał wniosek z dnia [...] i jednocześnie uzupełnił go o informację o podjęciu płatnych studiów zaocznych, których koszt, jak podał dalej, pokrywa dzięki pomocy rodziny. Do pisma załączył zaświadczenie o zarejestrowaniu jako osoby bezrobotnej, kopię legitymacji studenckiej oraz potwierdzenie opłaty za I semestr studiów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych w W., po rozpatrzeniu wniosku P. P., na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz na podstawie § 41 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.), odmówił zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki.

Decyzja ta została następnie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymana w mocy decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał na brak podstaw do uwzględnienia żądania zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów nauki. Przyznał, że chociaż zwrot tych kosztów stanowi dla wnioskodawcy obecnie duże obciążenie ze względu na brak zatrudnienia, to jednak, jako osoba młoda, ma - w związku ze zmniejszającym się bezrobociem, szansę na znalezienie pracy. Jednocześnie organ odwoławczy przyjął, że zwolnienie z kosztów byłoby przedwczesne wobec możliwości rozłożenia wyliczonej kwoty na raty lub odroczenia terminu jej płatności.

Organ stwierdził też, że zobowiązany, wstępując do Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych, powinien liczyć się z obowiązkiem zwrotu kosztów nauki w przypadku usunięcia z grona słuchaczy.

W skardze do Sądu P. P. zarzucił naruszenie art. 134 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 38 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, poprzez błędne przyjęcie okresu nauki jako podstawy wyliczenia kosztów, a także § 41 2 pkt 2 tego rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę, iż wniosek o jego zwolnienie ze służby kandydackiej Komendant - Rektor złożył z ponad rocznym opóźnieniem, licząc od daty egzaminu komisyjnego, który, jak zaznaczył, uniemożliwił mu kontynuowanie nauki. Podniósł, że przyjęty w decyzji nr [...] okres, za który wyliczono koszty nauki przypada natomiast na przedział czasowy od [...] do [...]. Podkreślił, że opieszałość Komendanta w skierowaniu wniosku o zwolnienie doprowadziła do sytuacji, w której rozkaz o zwolnieniu ze służby wydano dopiero w dniu [...], w ten sposób nieprawidłowo przyjęto dłuższy okres nauki i zawyżono jej koszty o ok. [...] zł. Podał też, że orzekające w sprawie organy pominęły jego trudną sytuację materialną i rodzinną, nie wzięły pod uwagę, iż jest osobą bezrobotną, a co za tym idzie - błędnie przyjęły, że wyliczone koszty nauki będzie mógł spłacić w przyszłości, po ukończeniu studiów i podjęciu pracy.

W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Lądowych wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska procesowego powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych, jak i Dowódca Wojsk Lądowych, rozstrzygając sprawę, naruszyli przepisy postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 135 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierze pełniący służbę kandydacką są obowiązani do zwrotu równowartości kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia oraz innych nieodpłatnych świadczeń pieniężnych i rzeczowych otrzymanych w związku z nauką w przypadku zwolnienia ich ze służby kandydackiej z przyczyn określonych w art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 - 9 (ust. 1). Decyzję o ustaleniu równowartości kosztów, o których mowa w ust. 1, odroczeniu terminu ich zwrotu, rozłożeniu kosztów na raty lub o zwolnieniu żołnierza pełniącego służbę kandydacką z obowiązku ich zwrotu w całości lub części wydaje komendant szkoły wojskowej (ust. 2).

Na pisemny wniosek kandydata zobowiązanego do zwrotu kosztów, komendant może wydać decyzję o zwolnieniu z obowiązku zwrotu kosztów w szczególnie uzasadnionych, niezawinionych przez kandydata przypadkach losowych (§ 41 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia) lub z uwagi na trudną sytuację rodzinną lub materialną kandydata (§ 41 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia).

Analizując treść powyższych przepisów, należy zwrócić uwagę, że prawodawca, dopuszczając możliwość zwolnienia z obowiązku uiszczenia kosztów, posłużył się zwrotem "może zwolnić". Oznacza to, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest natomiast konstrukcją prawną, pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, dysponując prawem do zwolnienia z kosztów na zasadzie uznania administracyjnego, organ może, ale nie musi, zwolnić z obowiązku zwrotu kosztów nauki, mimo zajścia określonych przesłanek. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w przywołanych przepisach, co powoduje, że należy odnieść się do przesłanek w nich wskazanych.

Tak duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek pełnego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia bowiem szczególnie istotną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 28 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 320/95; wyrok z 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95; wyrok z 26 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2096/95 lub wyrok z 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95).

Wydanie przez organ decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów poprzedza postępowanie, które prowadzone jest w oparciu o przepisy k.p.a., zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania w sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia, nie odniosły się należycie do argumentacji podniesionej przez skarżącego we wniosku o zwolnienie od kosztów oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności nie zanalizowano sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny. Podkreślenia wymaga, że organy obowiązane są podejmować stosowną inicjatywę w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, a organy w rozpoznawanej sprawie nie podjęły żadnych działań zmierzających do ustalenia sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego, które to okoliczności są kluczowe przy rozstrzyganiu, czy zachodzą przesłanki do zwolnienia z obowiązku zwrotu kosztów.

W takiej sytuacji, gdy w istocie nie doszło do ustalenia sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny, należy uznać za przekraczającą granice uznania administracyjnego konkluzję organu przyznającą, że choć zwrot kosztów nauki stanowi dla wnioskodawcy duże obciążenie, to jednak jako młody człowiek ma, w związku ze zmniejszającym się bezrobociem, szansę na znalezienie pracy, a jednocześnie przyjęcie, że zwolnienie z kosztów byłoby przedwczesne wobec możliwości rozłożenia wyliczonej kwoty na raty lub odroczenia terminu jej płatności. Stwierdzenia te stoją w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., zobowiązującą organ rozstrzygający w sprawie zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów nauki w wypadku istnienia trudnej sytuacji finansowej do kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych.

Również fakt, że rodzice skarżącego pomagają mu w zdobyciu wykształcenia i uiszczają czesne za studia zaoczne, nie może być okolicznością przesądzającą o wydaniu decyzji odmownej przez organ.

Takie uzasadnienie odmownej decyzji również narusza wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możności, doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Podkreślenia wymaga, że badając stan faktyczny w celu rozpoznania wniosku o zwolnienie od kosztów, organy administracji publicznej obowiązane są brać pod uwagę przede wszystkim aktualne okoliczności sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ na orzeczenie, ale wtedy powinny zostać uprawdopodobnione, zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Uzasadnienia tak zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji uniemożliwiają składowi orzekającemu dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji, co także stoi na przeszkodzie w poznaniu przez stronę argumentów, które przemawiały za przyjętym stanowiskiem organu.

Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany będzie do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia i oceny zgodnie ze wskazanymi wymogami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

W oparciu o art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.