Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2024 roku sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia 15 maja 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 400,- (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 02.01.2024 r. utrzymało w mocy decyzję ZDM w P. z dnia 15.05.2023 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10500 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P. przez wygrodzenie terenu płotem o pow. 3 m kw. bez zezwolenia zarządcy drogi – za 25 dni – od dnia 19.10.2020 r. do 12.11.2020 r.

Organ wskazał w uzasadnieniu, że w trakcie pomiarów ustalono, iż pas drogowy o pow. 14 m kw. został zajęty przez skarżącą. Stwierdzono to w trakcie kontroli w dniu 19.10.2020 r. Potwierdziły to oględziny w dniu 12.11.2020 r.

Organ uznał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nakładana jest kara pieniężna – art. 40 ust. 12 ustawy.

Strona twierdziła, że płot istniał przed zamieszkaniem przez nią w przedmiotowym miejscu, a ul. [...] zyskała status drogi publicznej dużo później.

Kluczowe dla sprawy było ustalenie, czy płot istniał przed 1985 r. – art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Według organów było to niemożliwe – gdyż nie został on zaznaczony i uwzględniony na mapie zasadniczej. Mapa zasadnicza z 15.05.1985 r. załączona do decyzji z dnia 27.12.1989 r. - zaznaczono na niej granice działki, nie ma jednak płotu stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. W dokumentacji dotyczącej inwentaryzacji pasa drogowego ul. [...] po 1986 r. również nie zaznaczono przedmiotowego płotu.

W ocenie organu w sprawie nie miał zastosowania art. 189 f § 1 kpa.

Strona skorzystała z prawa skargi do WSA w Poznaniu, w której podniosła zarzuty naruszenia :

- art. 107 § 1 pkt 6, § 3 kpa

- art. 10 i art. 79 a kpa

- art. 7, 77 § 2 i 107 kpa

- art. 79 kpa

- art. 80 kpa

- art. 11 kpa

- art. 8, 107 kpa

- art. 189 f kpa.

Wniesiono także o uchylenie decyzji SKO i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu wskazano ,że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania, a organy obu instancji nie odniosły się do oświadczeń dotyczących tego, że sporny płot istniał przed 1985 r.. Podobnie nie odniesiono się do tzw. księgi drogi ani do zdjęć sąsiednich nieruchomości. W ocenie skarżącej w istocie organ II instancji powielił stanowisko ZDM.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. strona przedłożyła wyrok Sądu Rejonowego [...] z 10 stycznia 2024 r., w którym sąd oddalił prawomocnie powództwo Miasta [...] przeciwko skarżącej o zapłatę. W prawomocnym wyroku stwierdzono, że przedmiotowy płot został zbudowany w 1984 r. W postępowaniu przed Sądem Rejonowym była przesłuchana osoba, która uczestniczyła w budowie płotu.

Pełnomocnik skarżącej podał ponadto, że jednym z punktów kosztorysu budowy ronda na ul. [...] było rozebranie przedmiotowego płotu – kosztorys był sporządzony na wiele lat przed wszczęciem przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga okazała się zasadna, albowiem decyzje obu instancji zostały wydane niezgodnie z prawem.

Wskazać należy na wstępie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nakładana jest kara pieniężna – art. 40 ust. 12 ustawy.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10500 zł za zajecie pasa drogowego ul. [...] w P. przez wygrodzenie terenu płotem o pow. 3 m kw. bez zezwolenia zarządcy drogi – za 25 dni – od dnia 19.10.2020 r. do 12.11.2020 r.

Strona nie negowała faktu istnienia płotu ujawnionego w trakcie dokonywania kontroli i oględzin. Twierdziła natomiast konsekwentnie w toku całego postępowania administracyjnego, że płot istniał przed zamieszkaniem przez nią w przedmiotowym miejscu, a ul. [...] zyskała status drogi publicznej dużo później. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do kwestii wykładni i stosowania art. 38 ust. 1, 2, 3 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2009 r., II GSK 715/08; wyrok NSA 9 kwietnia 2015 r., II GSK 379/14; wyrok NSA z 1 grudnia 2008 r., II GSK 476/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika z nich ,że art. 38 ust. 1 u.d.p. odnosi się do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych (tj. 1 października 1985 r.) określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już w nim posadowione, albo może być wynikiem działania znajdującego oparcie w przepisach prawa, wskutek którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (np. poprzez zmianę planu zagospodarowania przestrzennego). Art. 38 ust. 1 zawiera swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Trzeba więc podkreślić, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych – przed 1 października 1985 r.) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym później w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy..

Kluczowe dla sprawy ustalenie, czy płot istniał przed 1 października 1985 r. , organy zanegowały , bowiem nie został on zaznaczony i uwzględniony na mapie zasadniczej z 15.05.1985 r. załączonej do decyzji z dnia 27.12.1989 r..– k. 66 akt administracyjnych.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w dniu 23 listopada 2022 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję o nałożeniu kary pieniężnej wskazując właśnie na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń związanych z przedmiotowym ogrodzeniem oraz ustaleń odnośnie statusu ulicy [...] jako

drogi publicznej. Tym samym organ w decyzji kasacyjnej przesadził kwestię, że ustalenia organu I instancji odnośnie daty posadowienia płotu oparte wyłącznie na mapie zasadniczej z 15 maja 1985 roku okazały się niewystarczające.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ przyznał ,że ulica [...] status publicznej uzyskał dopiero w roku 1986 .Nadal jednak wniosek o istnieniu płotu w roku 1985 wywodzi z mapy zasadniczej z 15 maja 1985 roku przyjmując w istocie dowolnie i bez związku z ustaleniem statusu drogi ,że płot powstał po roku 1986, a przy tym pomijając kwestie istnienia go w pasie drogi publicznej. Do akt nie załączono ponadto mapy zasadniczej z zaznaczonym pasem drogowym, pomimo jednoznacznych wytycznych zawartych w decyzji z dnia 23 listopada 2022 roku.

Zasadnie też wskazano w skardze, że dokumenty, na które organ się powołuje nie zostały precyzyjnie opisane przez organy obu instancji, co dotyczy również mapy zawartej w tych dokumentach, jak również dokumentów inwentaryzacji drogi. Ponadto dotyczą one ulicy [...], a nie [...].

Strona przedłożyła do akt oświadczenia mieszkańców – sąsiadów przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, że płot był postawiony przed 1985 r. – k. 55-58 akt adm. Organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do tych oświadczeń, nie wskazano dlaczego odmówiono im wiarygodności dowodowej .Ponadto na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. strona przedłożyła wyrok Sądu Rejonowego [...] z 10 stycznia 2024 r., w którym sąd oddalił prawomocnie powództwo miasta P. przeciwko skarżącej o zapłatę ( k. 146-154 akt sądowych ). W prawomocnym wyroku stwierdzono, że przedmiotowy płot został zbudowany w 1984 r. ( k. 148 verte akt sądowych ) .W postępowaniu przed Sądem Rejonowym była przesłuchana osoba, która uczestniczyła w budowie płotu. Powyższe czyni przekonującymi oświadczenia sąsiadów strony, a brak jakichkolwiek odniesień organu w tej kwestii nie pozwala na ocenę jej stanowiska. W tym miejscu należy wskazać ,że zadaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Konieczne jest więc wskazanie przez organ argumentacji, która legła u podstaw wydania orzeczenia o określonej treści oraz odniesienie się do zarzutów odwołania, zwłaszcza gdy uwagi takie wniósł również organ uprzednio uchylający sprawę do ponownego rozpoznania.

W rozpatrywanej sprawie analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło powyższe zasady postępowania administracyjnego. W odwołaniu od decyzji I instancji strona bowiem po raz kolejny zawarła szereg konkretnych zarzutów , które nie znalazły wyczerpującego odniesienia . Uwzględniając jednak fakt ,że uchybienia procesowe w zakresie postępowania dowodowego obu organów są istotne , uzasadniały konieczność uchylenia decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy kwestię zasadniczą związaną z datą posadowienia płotu i jego umiejscowienia w pasie drogi publicznej organy zobligowane są rozwiązać na podstawie wyczerpującego i właściwie opisanego materiału dowodowego, w tym map i dokumentów .Zobowiązane także będą przeanalizować oświadczenia mieszkańców – sąsiadów przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, że płot był postawiony przed 1985 r. – k. 55-58 akt adm. z rozważeniem możliwości ich przesłuchania.

Organy winny także przeanalizować wnikliwie wyrok Sądu Rejonowego [...] z 10 stycznia 2024 r., syg, I C [...], w którym sąd oddalił prawomocnie powództwo miasta [...] przeciwko skarżącej o zapłatę ( k. 146-154 akt sądowych ). W prawomocnym wyroku stwierdzono bowiem, że przedmiotowy płot został zbudowany w 1984 r. ( k. 148 verte akt sądowych ) .

Z tego względu decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem art. 7, 15 , 77 §1 , 80 i 107 § 3 kpa,

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy dokonają uzupełniającego postępowania dowodowego we wskazanym powyżej zakresie.

Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

W pkt. 2 wyroku postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrocie stronie kosztów sądowych.