Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją, wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr. [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo – usługowego w K., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że po przeprowadzeniu ponownej analizy przedłożonego przez organ I instancji materiału w przedmiotowej sprawie uznał, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia.

Na podstawie akt postępowania organ ten ustalił, że w dniu 18 stycznia 2013 r. wpłynął wniosek Spółka A. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku handlowo – usługowego przy ul. [...]

Dla obszaru objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w Koszalinie uchwałą nr XIV/431/2001 z dnia 25 maja 2001 r. (Dz.Urzęd. Woj. Zachodn. Nr 23, poz. 490 z 2001 r.).

Projektowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie obszaru elementarnego oznaczonego symbolem N 13 – 23 UK (UKh, UKg, UKrz) dla którego ustalenia są następujące :

• "Teren zabudowy o powierzchni 0,30 ha istniejących usług komercyjnych typu handel, gastronomia, rzemiosło usługowe, ograniczony ul. [...] , zabudową wielorodzinną, parkingiem przy ul. [...] – adaptacja.

• Zakazuje się :

- zwiększania intensywności zabudowy,

• Pozostawia się

- istniejący dojazd z ul. [...].

Wojewoda wskazał, że zawarty w powyższym planie zakaz zwiększania intensywności zabudowy, nie oznacza zakazu realizacji nowych budynków, jednak przy założeniu, iż stare substandartowe obiekty zostaną rozebrane, tym samym intensywność nie ulegnie zwiększeniu.

Z § 2 pkt 14 ustaleń ogólnych planu (Rozdział II Zasady zagospodarowania terenu wynika, że "adaptacja" – oznacza pozostawienie istniejącej funkcji terenu z możliwością modernizacji, remontów oraz rozbudowy obiektów na nim zlokalizowanych.

Wojewoda wyjaśnił dalej, że przedmiotowy plan zagospodarowania nie zawiera definicji wskaźnika intensywności zabudowy, dlatego w celu jego ustalenia posłużono się definicją powszechnie obowiązującą. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej budynków – powierzchnia wszystkich kondygnacji, (liczonej po zewnętrznym obrysie) do powierzchni terenu działki. Obowiązujący plan ustala definicję wskaźnika intensywności zabudowy netto dla zabudowy mieszkaniowej, który w przypadku przedmiotowego terenu nie ma zastosowania.

Dla omawianej jednostki elementarnej N 13-23 UK zapisy szczegółowe zakazują zwiększania intensywności zabudowy, a to oznacza brak możliwości rozbudowy obiektu objętego wnioskiem.

Z przedłożonego przez stronę projektu budowlanego przebudowy i rozbudowy istniejącego obiektu handlowo – usługowego (str. 50) jednoznacznie wynika, że projektuje się rozbudowę o powierzchnię zabudowy [...] m2.

Zdaniem Wojewody, przyjęta w projekcie budowlanym rozbudowa istniejącego obiektu handlowo – usługowego nie mieści się w zapisach szczegółowych planu dla jednostki elementarnej N 13 – 23 UK.

Ustosunkowując się do argumentów odwołania Wojewoda podniósł, że użyte w ogólnych zapisach planu znaczenie terminu "adaptacja" dotyczy ustaleń całego planu, natomiast dla jednostki elementarnej N 13-23 UK zapisy szczegółowe zakazują zwiększania wskaźnika intensywności zabudowy.

Wojewoda podkreślił, że treść planu jest jednoznaczna i nie może być interpretowana przy użyciu argumentów o charakterze ekonomicznym, społecznym czy celowym.

Plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, to ustalenia tego planu przybierają postać normatywną, przesądzającą o charakterze zagospodarowania terenu w przedmiotowym obszarze.

Wojewoda wskazał też, organ I instancji z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w projekcie budowlanym, na mocy art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia w zakresie niezgodności projektu budowlanego w części dotyczącej rozbudowy budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie 10 dni od daty otrzymania postanowienia, z pouczeniem że nie usunięcie nieprawidłowości w powyższym terminie, będzie skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Postanowienie z dnia 14 lutego 2013 r. zostało doręczone stronie w dniu 15 lutego 2013 r. Termin do usunięcia nieprawidłowości upłynął w dniu 25 lutego 2013 r.

Ponadto Wojewoda podniósł, że niedopuszczalna jest ingerencja organu administracji architektoniczno – budowlanej w kwestię kształtowania ładu przestrzennego i organ ten jest związany ustaleniami planu miejscowego, zatem decyzja Prezydenta Miasta K. jest zgodna z prawem.

Powyższą decyzję Spółka A. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. Ż. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła : naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci :

1) art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 2 pkt 14 zasad zagospodarowania terenu (zasad ogólnych) oraz § 14 pkt 3 Nr 23 – UK warunków zagospodarowania i zabudowy terenów elementarnych (ustaleń szczegółowych) uchwały nr XXIV/431/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 25 maja 2001 r., poprzez stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu;

2) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust.1 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z § 2 pkt 14 zasad zagospodarowania terenu (zasad ogólnych) oraz § 14 pkt 3 N 23-UK warunków zagospodarowania i zabudowy terenów elementarnych (ustaleń szczegółowych) uchwały nr XXIV (431) 2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 25 maja 2001 r., poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na skutek braku usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ pomimo zgodności projektu z zapisami miejscowego planu;

3) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 14 zasad zagospodarowania terenu (zasad ogólnych) oraz § 14 pkt 3 Nr 23 – UK warunków zagospodarowania i zabudowy terenów elementarnych (ustaleń szczegółowych) uchwały nr XXIV/431/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 25 maja 2001 r., poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na skutek braku usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ pomimo zgodności projektu z zapisami planu, a tym samym naruszenie prawa skarżącej do zagospodarowania terenu, do którego przysługuje jej tytuł prawny.

Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania :

1) art. 6 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez rozstrzygnięcie istoty sprawy w oparciu o dowolnie ustaloną definicję "wskaźnika intensywności zabudowy" nie znajdującej oparcia w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcie definicji "wskaźnika intensywności zabudowy netto" zawartej w planie;

2) art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy.

Skarżąca Spółka zarzucając powyższe naruszenie prawa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 marca 2013 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty wskazując w szczególności, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Strona podniosła, że zamierza rozbudować budynek handlowo – usługowy przy ul. [...]. Planowana inwestycja mieści się więc w pojęciu adaptacji, którego definicję zawiera § 2 pkt 14 uchwały nr XXIV/431/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 25 maja 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami planu przez adaptację rozumie się pozostawienie istniejącej funkcji terenu z możliwością modernizacji, remontów oraz rozbudowy obiektów na nim zlokalizowanych.

W ocenie strony skarżącej organy niewłaściwie oceniły intensywność zabudowy. Znaczenie tego terminu powinno być interpretowane w powiązaniu z przewidzianą dla omawianego terenu możliwością adaptacji. Tymczasem organy obu instancji dokonały wykładni tego zakazu w oderwaniu od ustalonej jednocześnie możliwości adaptacji, w której mieści się rozbudowa obiektu.

Strona skarżąca podniosła też, że nie podziela stanowiska organów, że "wskaźnik intensywności zabudowy netto", którego definicja zawarta jest w § 2 pkt 3 planu, oznaczający stosunek powierzchni ogólnej budynków mieszkalnych do powierzchni terenu netto, ma zastosowanie do zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem strony definicja ta odnosi się do całej uchwały oraz rysunku planu, a nie wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej.

W tych okolicznościach, zgodnie z zapisem § 14 pkt 13 Nr 13-23 UK w zw. z § 2 pkt 13 planu, organ powinien był ocenić, czy projekt stanowi zakazane zwiększenie intensywności zabudowy polegające na zwiększeniu stosunku powierzchni ogólnej budynków mieszkalnych do powierzchni terenu netto.

W ocenie strony skarżącej, skoro plan przewiduje możliwość adaptacji a zakazuje zwiększenie intensywności zabudowy, to ten zakaz należy rozumieć jako zakaz budowy nowych obiektów zabudowy mieszkaniowej na tym terenie, a nie jako bezwzględny zakaz rozbudowy. Projektowana rozbudowa jest zatem dopuszczalna jako adaptacja w rozumieniu § 2 pkt 14 planu nie powodująca zwiększania intensywności zabudowy w rozumieniu § 2 pkt 13 planu.

W tej sytuacji, organ I instancji nie miał podstaw do żądania usunięcia niezgodności, a następnie do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem strony organy naruszyły też art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie istoty sprawy w oparciu o dowolnie ustaloną definicję "wskaźnika intensywności zabudowy", nie znajdującą oparcia w ustaleniach miejscowego planu oraz pominięcie definicji "wskaźnika intensywności zabudowy netto" i definicji pojęcia "adaptacja" zawartych w planie.

Organy wydając decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę nie oparły się o normy wynikające z planu miejscowego. Strona podniosła, że wykładnia zapisów dotyczących szczegółowych warunków planu dla omawianego terenu, z uwagi na ich niejasność, nie może prowadzić do nieznajdującego oparcia w przepisach prawa ograniczenia uprawnień właścicielskich (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn.akt II SA/Lu 84/12).

Organy dokonując wykładni obowiązującego planu miejscowego powinny mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Ponadto organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy.

Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzającą są zgodne z prawem.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku handlowo – usługowego przy ul. [...] .

Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie w sprawie jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem został nałożony na organ treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisu tego wynika, że gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno – budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy.

W przypadku stwierdzenia przez organ naruszeń w tym zakresie, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane).

Z przepisów tych wynika zatem obowiązek odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji ustalenia przez organ architektoniczno – budowlany niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, której to niezgodności inwestor w wyznaczonym przez ten organ terminie nie usunął.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy orzekające w rozpoznawanej sprawie w pełni zasadnie uznały, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w K. między ul. [...] przyjętego uchwałą Nr XXIV/431/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 25 maja 2001 r.

Bezsporne jest w sprawie, że działka strony skarżącej, na której planowana jest inwestycja – rozbudowa budynku handlowo – usługowego, znajduje się na terenie obszaru elementarnego oznaczonego symbolem Nr 13 – 23 UK (UKh, UKg, UKrz).

Dla tego terenu, ustalenia szczegółowe planu są następujące :

– "Teren zabudowy o powierzchni 0,30 ha istniejących usług komercyjnych typu handel, gastronomia, rzemiosło usługowe, ograniczony ul. [...] zabudową wielorodzinną, parkingiem przy ul. [...] - adaptacja.

- Zakazuje się : zwiększenia intensywności zabudowy.

- Pozostawia się – istniejący dojazd z ul. [...] .

Bezsporne jest również w sprawie, że z ustaleń ogólnych miejscowego planu, a więc odnoszących się do całego planu wynika, że zgodnie z § 2 pkt 14 planu "adaptacja" oznacza pozostawienie istniejącej funkcji z możliwością modernizacji, remontów oraz rozbudowy obiektów na nim zlokalizowanych oraz, że zgodnie z § 2 pkt 12 planu "wskaźnik intensywności zabudowy netto" – to stosunek powierzchni ogólnej budynków mieszkalnych do powierzchni terenu netto".

Bezsporne jest także w sprawie, że zamiarem inwestora jest rozbudowa istniejącego pawilonu handlowo – usługowego przy ul. [...]. Jak wynika bowiem z części opisowej projektu budowlanego – Opis techniczny do projektu budowlanego – pkt 2 Charakterystyka obiektu, ppkt 2.2 Dane ogólne (str. 50) – "przewiduje się, że powstanie rozbudowa istniejącego obiektu handlowego – usługowego o powierzchnię zabudowy 109,60 m2 oraz przebudowa zaplecza sklepu".

W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych wyżej postanowień planu miejscowego obowiązującego dla terenu elementarnego Nr 13 – 23 UK, planowana rozbudowa pawilonu handlowo – usługowego nie jest dopuszczalna, bowiem rozbudowa spowoduje niewątpliwie wzrost intensywności zabudowy tego terenu, a tego zakazuje plan w ustaleniach szczegółowych dla tego terenu.

Stanowisko strony skarżącej, że skoro miejscowy plan przewiduje dla terenu Nr 13 – 23 UK możliwość adaptacji, a zgodnie z definicją zawartą w ustaleniach ogólnych "adaptacja", oznacza również rozbudowę, to planowana inwestycja jest zgodna z planem, nie może być zaakceptowane, bowiem strona skarżąca pomija zakaz wzrostu intensywności zabudowy przewidziany dla przedmiotowego terenu.

Podkreślić trzeba, że wprawdzie zgodnie z ustaleniami ogólnymi miejscowego planu "adaptacja" oznacza możliwość : modernizacji, remontu oraz rozbudowy obiektów, a zatem plan pod pojęciem adaptacji przewiduje trzy formy robót budowlanych.

Jednocześnie z ustaleń szczegółowych dla terenu Nr 13 – 23 UK wynika, że zakazuje się zwiększania intensywności zabudowy. Tak więc, plan miejscowy dopuszcza na powyższym terenie roboty budowlane polegające na modernizacji i remoncie, a zakazuje rozbudowy, która prowadzi do wzrostu intensywności zabudowy.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, trafne jest stanowisko organów, że przyjęta w planie miejscowym w ustaleniach ogólnych definicja wskaźnika intensywności netto nie ma zastosowania w przypadku terenu usługowego, gdyż definicja ta dotyczy budynków mieszkalnych, a nie obiektów handlowo - usługowych.

W tej sytuacji posłużenie się przez organy definicją wskaźnika intensywności zabudowy powszechnie obowiązującej było w pełni uzasadnione.

Trafne jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, że przedstawiony projekt budowlany wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę, jest niezgodny z zapisami planu miejscowego. Plan miejscowy jako akt normatywny powszechnie obowiązujący, zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony lub zmieniony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa.

W przypadku ustalenia przez organ architektoniczno – budowlany niezgodności projektu budowlanego z treścią planu zagospodarowania, której to niezgodności inwestor w wyznaczonym terminie nie usunie, właściwy organ ma obowiązek na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż projekt budowlany objęty wnioskiem był niezgodny z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym organy obu instancji były związane jako prawem miejscowym. Zasadne więc było wezwanie inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, poprzez doprowadzenie go do zgodności z ustaleniami planu, z którego to obowiązku inwestor nie wywiązał się. W tych okolicznościach, zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, zasadnie odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podkreślenia wymaga, że nie można interpretować postanowień ogólnych planu dla określonego terenu w oderwaniu jego postanowień szczególnych przewidzianych dla tego terenu. Dopiero analiza ustaleń szczególnych dokonana w kontekście ustaleń ogólnych stanowi pełny obraz koncepcji zagospodarowania określonej jednostki elementarnej objętej planem.

W tym stanie sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.