III OSK 358/22 - Postanowienie

Data orzeczenia	2022-03-01	
Data wpływu	2022-02-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Kr 72/21	
Skarżony organ	Dyrektor Szpitala	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176;  art. 1 ust 1; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 72/21 o odrzuceniu skargi S.K. na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 72/21, odrzucił skargę S.K. na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że S.K. w dniu 12 stycznia 2021 r. podczas rozmowy telefonicznej prowadzonej z sekretarką Sekretariatu Instytutu [...], zwrócił się z prośbą umówienia go jako petent, w dniu przyjmowania interesantów, na rozmowę telefoniczną z Dyrektorem Instytutu, gdyż przebywa w areszcie śledczym. W trakcie trwania tej rozmowy złożył wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie mu informacji o przyczynie i okresie nieobecności Dyrektora Instytutu [...]. W takich okolicznościach złożył skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się wnioskodawca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez wnioskodawcę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że wyliczenie to ma charakter przykładowy.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są przede wszystkim władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Z powyższego wynika zatem, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe (treść i charakter informacji) oraz kryterium podmiotowe (informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone).

Skoro zatem jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego, a nie jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że żądanie, w którym powołano się na tryb dostępu do informacji publicznej zostało skierowane do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych, gdyż Instytut prowadząc działalność naukowo-leczniczą jest finansowany ze środków budżetowych. Jednakże żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej. Skarżący próbował umówić się na rozmowę telefoniczną z Dyrektor Instytutu w sprawie prywatnej. Wynika to z samej skargi, jak również z dokumentów przesłanych przez organ, w szczególności z pisma skarżącego do Dyrektora Instytutu [...] z dnia 14 stycznia 2021 r. Prosił w nim o podjęcie działań, które doprowadzą do umówienia go "jako petenta i przedstawiciela ustawowego córki W.K. na rozmowę z Panią Dyrektor (...), przedmiot sprawy to uzyskanie informacji dotyczących podejmowanych działań administracyjnych, prywatnych wobec pacjentki W.K.".

Skoro zatem jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to odmowa udzielenia informacji o przyczynach i okresie nieobecności Dyrektor Instytutu w rozmowie dotyczącej możliwości telefonicznego skontaktowania się z nią w prywatnej sprawie skarżącego nie dotyczy "sprawy publicznej", a co za tym idzie - informacji publicznej. Skierowane do Instytutu żądanie dotyczy konkretnej i indywidualnej sprawy skarżącego. Skoro wniosek strony skarżącej nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., ustawa ta w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania. W takiej natomiast sytuacji skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną podlega odrzuceniu.

Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię w zakresie rozumienia pojęcia "informacja publiczna" i niewłaściwe uznanie, że informacja o przyczynach i okresie nieobecności Dyrektora Instytutu nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji gdy informacja ta jest informacją publiczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., przy czym wskazany w tym ostatnim przepisie katalog spraw nie jest zamknięty. Jego funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21, LEX nr 3184899).

Przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia 12 stycznia 2021 r. skarżący kasacyjnie zwrócił się do Dyrektora Instytutu [...] o podanie przyczyny nieobecności Dyrektora Instytutu w dniu przeprowadzania rozmowy telefonicznej, tj. w dniu 12 stycznia 2021 r. oraz długości (okresu) trwania tej nieobecności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się w swoich rozważaniach do treści wniosku skarżącego z dnia 12 stycznia 2021 r., a tym samym nie wyjaśnił, czy złożony wniosek dotyczy informacji publicznej. Podczas gdy obowiązkiem WSA w Krakowie rozpoznającego skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, było w pierwszej kolejności ustalenie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. To ustalenie pozwoli bowiem na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skoro wniosek z dnia 12 stycznia 2021 r. wiązał się ze sprawą prywatną wnioskodawcy, to żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji nie zawiera się w zbiorze informacji określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (nie dotyczy informacji publicznej). Tymczasem przepisy u.d.i.p. nie zabraniają składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej jeżeli są inspirowane indywidualną sprawą wnioskodawcy. Należy podkreślić, że nie budzi wątpliwości, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. jakie informacje chce otrzymać lub z chce się z nimi zapoznać. Treść wniosku determinuje zatem działanie podmiotu zobowiązanego, który jest związany żądaniem wnioskodawcy. W tym też zakresie Sąd pierwszej instancji powinien był zbadać i ocenić treść wniosku z dnia 12 stycznia 2021 r. pod kątem czy złożony wniosek dotyczy informacji, a więc wiadomości dotyczącej określonych faktów lub danych; czy wniosek dotyczy informacji istniejącej (jest udokumentowany) i będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Nie można bowiem żądać udzielenia informacji, która nie istnieje. I wreszcie Sąd powinien określić czy informacja dotyczy spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji zdefiniuje pojęcie informacji publicznej i ustali, czy żądane przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 12 stycznia 2021 r. informacje, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu przez adresata wniosku. W zależności od przyjętego w tym zakresie stanowiska, orzeknie o skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie należnego od Skarbu Państwa wynagrodzenia z tytułu udzielenia prawa pomocy, albowiem przyznawane jest ono przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.