Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...].

1. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego Centrum Pomocy Rodzinie odmówił B.R. świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad K.R. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że B.R. od [...] stycznia 1999 r. pobiera emeryturę, co według przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej jako u.ś.r.) wyłącza możliwość przyznania stronie wnioskowanego świadczenia.

2. Po rozpatrzeniu odwołania B.R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że choć orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie jest jednolite, to Kolegium przychyliło się do poglądu orzecznictwa (które przytoczono) opartego na prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uznającego, że posiadanie przez opiekuna ustalonego prawa do emerytury nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że pozbawienie w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej, niż to świadczenie narusza zasadę równości. Wydanie decyzji kasatoryjnej zamiast merytorycznej uzasadniono względami dowodowymi.

3. Na powyższą decyzję B.R. wniosła sprzeciw do WSA w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jego uwzględnienie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie II SA/Go 826/19 Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że w sprawie został naruszony art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) i podkreślając, że nieprawidłowe było stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest uzasadnione z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na K.R.

W uzasadnieniu tej decyzji opisano przebieg sprawy oraz wskazano, że B.R. jest uprawniona do emerytury począwszy od [...] stycznia 1999 r. na stałe. Z decyzji o waloryzacji emerytury wynika, że od 1 marca 2019 r. wysokość świadczenia wynosi 935,00 zł. Następnie wyjaśniono, że wydanie decyzji nastąpiło w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie II SA/Go 826/19.

Odnosząc się do meritum sporu organ przytoczył przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. i wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. emerytury. Przepis ten, w ocenie organu, stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie można z niego wywodzić praw, których nie przewiduje. Na poparcie tego stanowiska przytoczono orzecznictwo podkreślając, że gdyby ustawodawca, mając na względzie rozwiązanie systemowe pomocy publicznej, przewidywał możliwość wyboru między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym, dałby temu niewątpliwie wyraz w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazano, że nie ma przeszkód prawnych by ze świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego osiągnie ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia, ale odwrotny mechanizm jest wykluczony.

5. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu w terminie B.R. zaskarżyła w całości decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r. i wniosła o jej uchylenie i "merytoryczne rozpatrzenie" sprawy przez sąd. Decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez:

- błędną wykładnię art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy oraz norm konstytucyjnych;

- niezastosowanie się do przepisów art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP;

- niezastosowanie zasad określonych w art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych.

6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

8. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, odwołującym się do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, z powodu której wnioskodawczyni rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Pogląd ten jest znany Kolegium i nie jest w sprawie sporny.

9. Problem sprawy sprowadza się do tego, czy istnieją powody przemawiające za "przełamaniem" językowego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie bowiem z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organom i skarżącym wiadome jest, że w tej kwestii występuje różnica poglądów sprowadzająca się do dwóch stanowisk: legitymistycznego – opartego na brzmieniu językowym (wykładni językowej) tego przepisu oraz aktywistycznego – sprowadzającego się do wyjścia poza granice językowe w oparciu o argumenty funkcjonalne oparte na odwołaniu do zasad konstytucyjnych. Poglądy w tej mierze zostały już przedstawione szeroko w uzasadnieniach obu orzeczeń Kolegium i nie ma potrzeby ich ponownego powoływania.

Wskazać natomiast należy, że sąd w niniejszym składzie podziela linię orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Go 833/18 (zaakceptowanym i przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19), że wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tym opiekunom, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (stanowisko takie przyjęto w innych wyrokach sądów administracyjnych: NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 i 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 oraz WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19; 6 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1123/19; WSA w Gliwicach z 12 września 2019 r., II SA/Gl 1234/19, 27 września 2019 r., II SA/Gl 1035/19, 24 grudnia 2019 r., II SA/Gl 1101/19 i WSA w Gdańsku z 24 grudnia 2019 r., III SA/Gd 472/19; WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 827/19, WSA w Rzeszowie z 16 października 2019 r., II SA/Rz 828/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 czerwca 2020 r., II SA/Go 128/20). Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. narusza bowiem zasadę równości, gdyż brak jest racjonalnych i zrozumiałych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych pobierających emeryturę. Taka sytuacja jest wynikiem wzrostu wysokości świadczenia pielęgnacyjnego ponad wysokość najniższych emerytur, czego prawdopodobnie konstruując przepis 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie rozważano.

10. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Można jeszcze rozważać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, a wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury w odrębnym trybie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednak tego poglądu, albowiem w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. mowa jest o ustalonym prawie do świadczenia (w tym przypadku ustalonej emeryturze), a nie o świadczeniu faktycznie pobieranym, ponadto postępowanie musiałoby toczyć się "dwutorowo", co może ograniczać prawa strony.

11. Odnosząc się do argumentu ze związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., na które powołało się Kolegium na wstępie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r., to związanie zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 stycznia 2020 r. w sprawie II SA/Go 826/19 w żadnym zakresie nie dotyczyło prawa materialnego. Osobliwa konstrukcja trybu kontroli decyzji kasatoryjnych sprzeciwem, która zdaniem jej twórców, miała przyczynić się do poprawy efektywności postępowania administracyjnego, z czasem ujawnia coraz większe niedostatki. Jednym z nich jest to, że sąd kontrolujący decyzję zaskarżoną sprzeciwem może wypowiadać się jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i nie zajmuje się w ogóle prawem materialnym. Stąd też orzeczenie sądu skupia się jedynie na aspekcie dowodowym bez wypowiadania się na temat meritum sporu. W konsekwencji wniesionego przez stronę sprzeciwu (swoją drogą niepotrzebnego, bo wydłużającego postępowanie) decyzja Kolegium z dnia [...] października 2019 r., zawierająca korzystną dla strony wykładnię prawa materialnego, musiała być uchylona, gdyż w sprawie nie było potrzeby uchylania decyzji organu I instancji. Jednak właśnie prezentowana w tamtej decyzji wykładnia prawa materialnego zasługuje na poparcie i dziwić się należy dlaczego Kolegium orzekając po raz drugi w tej samej sprawie zmieniło radykalnie swoje stanowisko nie wyjaśniając jego powodu (związanie art. 153 p.p.s.a. nie dotyczyło tej kwestii).

12. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, została wydana w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W tym zakresie sąd administracyjny, realizując kompetencje kontrolne nie może orzec merytorycznie wkraczając w kompetencje organu.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną, czyli w tzw. wysokości netto.