Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego -skargę oddala-

Decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), określanej następnie jako k.p.a. po rozpoznaniu odwołania A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r.

w przedmiocie legalności istnienia zjazdu z drogi publicznej, umorzył postępowanie odwoławcze.

Wskazaną decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie legalności istnienia zjazdu z drogi publicznej – ul. S. na działkę nr 111 w C., będącą własnością Ł. i J. W. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ ustalił, że na działce tej istnieje zjazd z drogi publicznej – ul. S. długości 14,5m, wykonany z kręgów betonowych o średnicy 40 cm. Wykonany został w dwóch etapach tzn. pierwszy odcinek o długości 6,5m powstał w 1968r., natomiast w 1998r. został przedłużony do łącznej długości 14,5m. W toku postępowania nałożono na Ł. i J. W. - postanowieniem z dnia [...] września 2008r. ([...]) - obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego zjazdu.

Po otrzymaniu powyższej ekspertyzy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem zjazd, którego dotyczy sprawa nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. stosowanych na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), jak też przepisów wykonawczych,

w szczególności zarządzenia Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Nadto lokalizacja zjazdu nie narusza ustaleń i warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy obowiązującego w okresie budowy przedmiotowego obiektu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umarzając (decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r.) postępowanie wywołane odwołaniem A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r. wskazał, iż odwołujący nie jest stroną prowadzonego postępowania. Budowa przedmiotowego zjazdu nie wpływa bowiem w żaden sposób na jakiekolwiek jego prawa bądź obowiązki. Wyżej wymieniony nie jest bowiem właścicielem działki, na której wykonano zjazd, jak również nie korzysta z niego, mając wykonany własny zjazd na swoją działkę nr 112/1.

A. P. zaskarżył powyższą decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jako wydaną z naruszeniem tak prawa procesowego, jak i materialnego. Wskazał na nieprawidłowe wykonanie przez państwa W. zjazdu na ich działkę nr 111, pod którym tworzą się cieki wodne spływające na jego posesję i wyrządzające szkody w postaci osuwania się jego działki nr 112/1 oraz podmywania i niszczenia zjazdu, który wykonał do tej działki. Zarzucił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie udzielił mu odpowiedzi na kierowane pisma, jak też nie przeprowadził wnioskowanych przez niego dowodów. Zakwestionował prawidłowość sporządzonej w sprawie ekspertyzy technicznej, wedle której zjazd wykonany przez Państwa W. nie stanowi żadnego zagrożenia w sytuacji, gdy w rzeczywistości spowodował on liczne szkody. Zwrócił uwagę, iż toczy się także postępowanie w sprawie legalności zjazdu do jego działki

i pomimo, iż sprawa ta pozostaje w nierozerwalnym związku z niniejszą sprawą, organ I instancji wydał decyzję (dnia [...] kwietnia 2009r. [...]), w której zobowiązał go do wykonania robót budowlanych zgodnie ze sporządzoną uprzednio ekspertyzą techniczną (obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. [...]). W jego ocenie, wykonanie w obecnej sytuacji wspomnianych robót jest bezcelowe, bowiem ich podjęcie bez uprzedniego rozstrzygnięcia merytorycznego niniejszej sprawy spowoduje w niedługim czasie poprzedni stan rzeczy (woda z istniejących cieków będzie nadal spływać z działki p. W.).

Niezrozumiałe, zdaniem skarżącego, jest stanowisko organu drugiej instancji odmawiające mu przymiotu strony niniejszego postępowania. Przymiot ten wynika,

w jego ocenie, z oddziaływań obiektu, którego dotyczy sprawa na sposób wykonywania przez niego prawa własności. Dokonana zatem przez organ wykładnia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane z 1994r. jest błędna.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując, że kwestia ewentualnego niszczenia posesji skarżącego przez zjazd na działkę państwa W. nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej następnie jako P.p.s.a. sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli akty wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżony akt. Sytuacje, w których skarżona decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu określa art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowiąc, iż następuje to w wypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Stosownie zaś do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony

w skardze.

Kierując się tymi kryteriami, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiot stanowi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym przez A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r. -

z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Tym ostatnim rozstrzygnięciem organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie legalności istnienia zjazdu z drogi publicznej – ul. S. na działkę nr 111 w C. stanowiącą własność Ł. i J. W.

Podstawowym zagadnieniem, jakie należało więc rozpatrzyć w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji strony składającej odwołanie.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Z powyższego wynika zatem, iż obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy jest sprawdzenie

w pierwszej kolejności, czy odwołanie pochodzi od podmiotu któremu przysługuje przymiot strony, czy jest ono dopuszczalne oraz czy wniesione zostało w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a.

Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie przesądzone jest, iż jeśli odwołanie wniosła osoba która nie ma atrybutów strony organ odwoławczy, zobowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. umorzyć postępowanie odwoławcze (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 02.12.2008r. II GSK 89/08, Lex Nr 489237).

Oceniając czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu organ odwoławczy zasadnie, w ocenie Sądu, powołał się na treść art. 28 k.p.a. Wedle jego brzmienia stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W świetle orzecznictwa sądowego pojęcie strony, jakim posługuje się wskazany przepis może być wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia określonego uprawnienia bądź obowiązku (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1995r., I SA 1326/93, Glosa 1996/1/5). Interes prawny sprowadza się więc do ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo też żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Istotnym jest przy tym, by interes prawny istniał w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję. Innymi słowy, interes prawny określonego podmiotu musi mieć związek z przedmiotem rozpoznawanej sprawy, a zatem przysługiwać danej osobie w konkretnym postępowaniu.

Wobec powyższego za słuszne należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do braku w przypadku A. P. przymiotu w postępowaniu dotyczącym legalności istnienia zjazdu z drogi publicznej na działkę nr 111 położoną w C. Organ zasadnie bowiem zauważył, iż zjazd, którego dotyczy niniejsza sprawa służy działce należącej do innych osób tzn. Ł. i J. W. Skoro więc zjazd ten nie jest równocześnie zjazdem do działki skarżącego, to rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego nie odnosi się do praw lub obowiązków A. P. Wyżej wymieniony nie korzysta bowiem z wymienionego zjazdu, posiadając swój własny, prowadzący do należącej do niego działki nr 112/1.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy legalności istnienia zjazdu na działkę nr 111 w C. Natomiast okoliczności podnoszone przez skarżącego - wskazujące na podmywanie znajdującego się poniżej tej działki zjazdu do jego nieruchomości i spowodowane tym jej osuwanie się – mogą świadczyć o istnieniu po jego stronie interesu prawnego, aczkolwiek nie

w będącym przedmiotem kontroli Sądu postępowaniu. Okoliczności te świadczą bowiem o ewentualności występowania naruszenia stosunków wodnych na gruncie

w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r . Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych działań bądź zaniechań doszło do naruszenia naturalnych stosunków wodnych na gruncie, które spowodowało szkodę dla gruntów sąsiednich. Zawiera on zakazy skierowane do właściciela nieruchomości dotyczące zmian stanu wody na gruncie i odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1), określa jego obowiązki w przypadku spowodowania tego rodzaju zmian (ust. 2) oraz upoważnia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w wypadku, gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

W świetle powyższego, żądania A. P. nie mogą zostać zaspokojone

w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Normą, z której wywodzi on istnienie po swojej stronie interesu prawnego jest, jak już wyżej wskazano, art. 29 ustawy Prawo wodne. Przepis ten nie może zaś stanowić podstawy orzekania przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym ewentualnej samowoli budowlanej. To ostatnie postępowanie może bowiem dotyczyć wyłącznie tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu nadzoru budowlanego. Nie jest zaś jego zadaniem wypowiadanie się w kwestii potencjalnego naruszenia stosunków wodnych na gruncie, bowiem kompetencja w tym zakresie przysługuje, jak już wyżej zaznaczono wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

Zauważenia wymaga, ze sąd administracyjny ocenia wyłącznie legalność skarżonego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny decyzji dotyczącej legalności istnienia zjazdu z drogi publicznej, nie jest więc uprawniony do kontroli całokształtu sytuacji,

w jakiej znalazł się skarżący na skutek sąsiedztwa z działką, na której zjazd ten jest wykonany.

Reasumując, skoro odwołanie od decyzji I instancji może w świetle powołanego już art. 127 § 1 k.p.a. wnieść tylko strona, to decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009r. umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane przez A. P. jest zgodna z prawem. Wyżej wymieniony nie może bowiem uzasadniać istnienia interesu prawnego w tym postępowaniu, przedstawiając okoliczności przemawiające za możliwością zastosowania regulacji Prawa wodnego, które w niniejszym postępowaniu – co już wskazywano – nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej działania organu nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowej wykładni przez organ II instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Sąd podnosi, iż unormowania w nich zawarte nie stanowiły podstawy orzekania i tym samym rozważań organu. Stanowisko organu w tym zakresie należy uznać za słuszne, bowiem powołane przepisy odnoszą się jako regulacje szczególne wyłącznie do stron postępowania w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę.

W sprawach, w których bada się istnienie ewentualnej samowoli budowlanej o tym, czy danej osobie przysługuje status strony należy rozstrzygać na zasadach ogólnych, tj. opierając się o art. 28 k.p.a.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.