Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Grupy Wyborców Gminy Krobia na postanowienie Komisarza Wyborczego w Lesznie z dnia 3 stycznia 2024 r. nr 1/2024 w sprawie podziału Gminy Krobia na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 stycznia 2024 r. nr 1/2024 Komisarz Wyborczy w Lesznie (dalej: Komisarz Wyborczy), działając na podstawie art. 419 § 2 w związku z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 2408; dalej: Kodeks wyborczy), dokonał podziału Gminy Krobia na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu.

W dniu 8 stycznia 2024 r. (w ustawowym terminie) Grupa Wyborców Gminy Krobia wniosła skargę na powyższe postanowienie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Jak wynika z całokształtu treści skargi, skarżący nie zgadzają się ze zmianą w podziale okręgu wyborczego nr 7, polegającą na odłączeniu z tego okręgu sołectwa Karzec. Spowodowało to zmianę reprezentacji sołectwa Pudliszki z 3 radnych do 2 radnych. Dotychczas sołectwo Pudliszki było podzielone na 3 okręgi wyborcze – nr 6, 7, 8, przy czym okręg nr 7 składał się z części sołectwa Pudliszki i całego sołectwa Karzec. W ocenie skarżących dokonany zaskarżonym postanowieniem podział Gminy Krobia na okręgi wyborcze narusza zasady zawarte w Kodeksie wyborczym. Podnieśli, że z przepisów Kodeksu wyborczego, w szczególności z art. 417, art. 418 i art. 419 Kodeksu wyborczego nie wynika zasada, iż nie powinno się tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy. Podniesiono, że nowy podział wprowadza większy rozrzut w przedstawicielstwie niż wynikający z dotychczasowego podziału. Za utrzymaniem dotychczasowego podziału okręgów przemawiają, zdaniem skarżących, spójność terytorialna dotychczasowych okręgów, aspekt komunikacyjny, więzi społeczne, a także brak oparcia w dotychczasowej tradycji wyborczej.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że w wyniku analizy dotychczasowego podziału Gminy Krobia na okręgi wyborcze (dokonanego uchwałą Rady Miejskiej w Krobi nr XLII/363/2018 z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie podziału Gminy Krobia na jednomandatowe okręgi wyborcze, ustalenia ich granic i numerów; zmienionego postanowieniem Komisarza Wyborczego w Lesznie z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr 9/2023 w sprawie dostosowania opisu granic okręgów wyborczych Gminy Krobia do stanu faktycznego) Komisarz Wyborczy w Lesznie ustalił, iż należy dokonać zmiany w podziale gminy na jednomandatowe okręgi wyborcze z uwagi na sprzeczność z zasadami wyrażonymi w pkt 25 uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. nr 17/2023 w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania (M. P. z 2023 r., poz. 320):

‒ konieczność wyodrębnienia sołectwa Karzec z dotychczasowego okręgu wyborczego nr 7, z uwagi na to, że nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostek pomocniczych gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy,

‒ konieczność zmiany okręgu nr 11 ze względu na to, że występują w nim niesąsiadujące ze sobą sołectwa: Chumiętki, Grabinowo, Kuczynka, Potarzyca – nie można tworzyć okręgów wyborczych składających się z niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych gminy (sołectw).

Odnosząc się do skargi Komisarz Wyborczy wyjaśnił, że do ustalenia, czy zachodziła konieczność dokonania zmian w podziale na okręgi wyborcze, uwzględnił liczbę mieszkańców wg stanu na dzień 30 września 2023 r. (stosownie do art. 373 § 2 Kodeksu wyborczego). Sołectwo Pudliszki zamieszkiwało 2091 mieszkańców, co stanowi współczynnik mandatu 2,47 (liczba mieszkańców podzielona przez normę przedstawicielstwa), a to daje możliwość reprezentacji przez 2 radnych. Mając na uwadze powyższe wyliczenia nie było możliwym pozostawienie 3 mandatów dla sołectwa Pudliszki. W wyniku proponowanego przez Komisarza Wyborczego podziału liczba okręgów w sołectwie Pudliszki mieści się w normie przedstawicielstwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Rację ma bowiem Komisarz Wyborczy wywodząc, że dokonana zaskarżonym postanowieniem zmiana dotycząca podziału gminy Krobia na okręgi wyborcze i ustalenia ich granic nie narusza prawa.

Dokonując podziału gminy na okręgi wyborcze i ustalając ich granice należy kierować się jednolitą normą przedstawicielstwa obliczoną przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, według zasad określonych w art. 419 § 2 pkt 1 i 2 Kodeksu wyborczego i uwzględniając postanowienia jego art. 417. Art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego, odnoszący się wprost do gmin leżących na terenach wiejskich, ustanawia zasadę, że jednostka pomocnicza gminy stanowi okręg wyborczy. Wprawdzie w ww. normie prawnej ustawodawca dopuścił możliwość łączenia, jak i dzielenia takich jednostek pomocniczych, jednak tylko wówczas, gdy wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Norma przedstawicielstwa w okręgu nie może być mniejsza od 0,5 i większa od 1,49. Jednocześnie w treści art. 417 § 3 Kodeksu wyborczego zawarte zostały dodatkowe przesłanki, które uzasadniają dokonanie podziału jednostki pomocniczej gminy.

W Gminie Krobia jednolita norma przedstawicielstwa, ustalona według stanu na dzień 30 września 2023 r., wynosi 846 (liczba mieszkańców gminy – 12690 podzielona przez liczbę wybieranych radnych – 15). Przede wszystkim, co nie jest w skardze kwestionowane, sołectwo Pudliszki jako jednostka pomocnicza gminy, z liczbą mieszkańców 2091 (zgodnie z danymi z Centralnego Rejestru Wyborców), ma współczynnik mandatu 2,47, a to daje możliwość reprezentacji tej jednostki przez 2 radnych. Sołectwo Pudliszki - stosownie do zasad określonych w art. 417 – 419 Kodeksu wyborczego - powinno zostać podzielone na 2 okręgi. Niedopuszczalny był taki podział, który doprowadził do przyznania ww. sołectwu 3 mandatów, czyli w większej liczbie niż wynikająca z przypadającego na tę jednostkę współczynnika mandatów.

Do ustalenia, czy zachodzi konieczność dokonania zmian w podziale na okręgi wyborcze, Komisarz Wyborczy uwzględnił liczbę mieszkańców, na podstawie której Wojewoda Wielkopolski ustalił liczbę wybieranych radnych, tj. liczbę mieszkańców zgodnie z art. 373 § 2 Kodeksu wyborczego – wg stanu na dzień 30 września 2023 r. Wskazany przepis w sposób jednoznaczny określa datę miarodajną dla dokonania stosownych wyliczeń odnoszących się do podziału na okręgi wyborcze. Dla ustalenia normy przedstawicielstwa w gminie wiążąca jest mianowicie wyłącznie ustalona w Centralnym Rejestrze Wyborców liczba mieszkańców tej gminy wg stanu na dzień 30 września 2023 r. Wobec powyższego nie znajduje oparcia w przepisach prawa postulat skarżących, by przy podziale Gminy Krobia na okręgi wyborcze uwzględnić prawdopodobny wzrost licbny mieszkańców Pudliszek związany z planowanym na 2024 r. rozpoczęciem budowy osiedla mieszkaniowego.

Wbrew argumentacji skargi, z przepisu art. 417 § 1 Kodeksu wyborczego jednoznacznie wynika, co znajduje aprobatę także w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 11 października 2017 r., II OSK 2074/17; CBOSA), że ustawodawca przewiduje, jako wyjątek w ściśle określonych w Kodeksie przypadkach, łączenie całych jednostek pomocniczych gminy oraz ich dzielenie na dwa lub więcej okręgów wyborczych. Innymi słowy, w celu utworzenia okręgu wyborczego w gminie mogą być jedynie łączone i dzielone całe jednostki pomocnicze, nie powinno się zaś tworzyć okręgów wyborczych składających się z jednostki pomocniczej gminy i części innej jednostki pomocniczej gminy.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł zatem sprzeczności powoływanego przez Komisarza Wyborczego pkt 25 załącznika do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 marca 2023 r. nr 17/2023 w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania z przyjętą wyżej wykładnią art. 417 § 2 Kodeksu wyborczego. Oceny tej nie zmienia fakt, że wskazane wytyczne Państwowej Komisji Wyborczej zasadniczo nie są wiążące dla jednostek samorządu terytorialnego podczas dokonywania podziału na okręgi wyborcze, gdyż zaliczają się one do aktów prawa wewnętrznego, są one natomiast wiążące dla komisarzy wyborczych stosownie do art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., II OSK 2074/17; CBOSA).

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że dotychczasowy podział gminy Krobia na okręgi wyborcze był niezgodny z prawem. Niedopuszczalny był taki podział sołectwa Pudliszki na okręgi wyborcze, wskutek którego łącznie trzem wyodrębnionym z sołectwa Pudliszki okręgom wyborczym (nr 6, 7, 8) przypadały 3 mandaty, tj. więcej niż wynika z normy przedstawicielstwa dla tej jednostki pomocniczej (2 mandaty). Z uwagi na normę przedstawicielską wynoszącą 2,47 sołectwo Pudliszki mogło być podzielone na okręgi wyborcze utworzone wyłącznie z części tej jednostki pomocniczej gminy, a nie, jak było to w przypadku dotychczasowego okręgu nr 7, z części sołectwa Pudliszki i innej jednostki pomocniczej gminy – całego sołectwa Karzec. Spowodowało to konieczność podjęcia określonych w Kodeksie wyborczym działań przez Komisarza Wyborczego. W efekcie dokonanego zaskarżonym postanowieniem podziału gminy Krobia na okręgi wyborcze usunięto sprzeczność dotychczasowego podziału z prawem.

Odnosząc się do argumentacji skarżących wskazać należy, że przeprowadzony podział na okręgi, wiążący się m.in. z ustaleniem nowych granic okręgów wyodrębnionych z sołectwa Pudliszki (aktualnie okręgi nr 6 i 7), nie narusza w sposób niedopuszczalny zasady stałości okręgów wyborczych. Jakkolwiek z art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego wynika, że podział gminy na okręgi wyborcze jest stały, tym niemniej zasada ta nie obowiązuje, jeżeli dotychczasowy podział pozostaje niezgodny ze szczegółowymi zasadami wynikającym z Kodeksu wyborczego (por. postanowienie NSA z 30 lipca 2018 r., II OKW 2/18; CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na wykazaną wyżej sprzeczność z przepisami Kodeksu wyborczego nie było możliwe utrzymanie 3 okręgów wyborczych wyodrębnionych z sołectwa Pudliszki, co przewidywał nie tylko dotychczasowy podział gminy na okręgi wyborcze, ale także wszystkie alternatywne warianty zaproponowane przez Burmistrza Krobi (przy piśmie z 15 grudnia 2023 r.). Zaznaczyć należy, że niezbędne zmiany pociągnęły za sobą konieczność skorygowania także kształtu tych okręgów, których bezpośrednio nie dotyczyły stwierdzone nieprawidłowości.

Wbrew twierdzeniom skargi wszystkie okręgi wyborcze utworzone zaskarżonym postanowieniem mieszczą się w ustawowej normie przedstawicielstwa. Nawet jeśli wyodrębnione okręgi wyborcze są zróżnicowane pod względem liczby mieszkańców, to ze względu na układ przestrzenny danej gminy nie zawsze jest możliwe dokonanie takiego podziału, by we wszystkich utworzonych okręgach wyborczych liczba mieszkańców była podobna, czy wręcz identyczna. Dokonując podziału gminy na okręgi wyborcze i ustalając ich granice należy kierować się jednolitą normą przedstawicielstwa obliczoną poprzez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, według przywołanych wyżej zasad Kodeksu wyborczego. Kodeks wyborczy nie posługuje się pojęciem "zaniżonej normy przedstawicielstwa". Nawet jeśli w granicach jednej gminy utworzone są okręgi wyborcze o skrajnych wartościach normy przedstawicielstwa, tj. zbliżonych wartości 0,50 oraz 1,49, to jest to stan zgodny z prawem. Nie można w takim przypadku mówić o zaniżonej ani zawyżonej normie przedstawicielstwa, jeśli każdorazowo norma ta mieści się granicach ustawowych.

Odnośnie do zarzutu skargi, iż Komisarz Wyborczy nie wziął pod uwagę innych aspektów (historycznych, komunikacyjnych czy funkcjonalnych), wyjaśnić należy, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują wymogu uwzględniania w podziale na okręgi wyborcze więzi łączących poszczególne sołectwa, a także kwestii dotyczących infrastruktury sołectw łączonych w jeden okręg wyborczy. Zagadnienia te mogą być ewentualnie brane pod uwagę przy dokonywaniu podziału, lecz dopiero po uwzględnieniu regulacji określonych w Kodeksie wyborczym, w szczególności określonych w art. 417 – 419. Z tego względu akcentowane w skardze kwestie, dotyczące odległości między Karcem i Pudliszkami, połączenia w jedną parafię, jeden obwód szkolny czy połączenia komunikacyjnego ścieżką pieszo-rowerową, nie mogą stanowić o ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego. Zupełnie absurdalne jest natomiast twierdzenie skargi, że uzasadnieniem dla zachowania dotychczasowego podziału z przypisaniem sołectwu Pudliszki 3 mandatów miałaby być tradycja wyborcza i dominujące przekonanie mieszkańców o wyborze swoich radnych, którzy mieliby ich reprezentować w myśl zasady "im więcej tym skuteczniej".

Należy też zauważyć, że ani Burmistrz Krobi, ani skarżąca Grupa Wyborców w niniejszej sprawie nie zaproponowali takiej alternatywnej propozycji podziału gminy na okręgi wyborcze, która nie tylko spełniałaby oczekiwania społeczne i uwarunkowania lokalne, ale przede wszystkim byłaby zgodna z prawem. Przeciwnie, prepozycje gminy zmierzały w każdym wariancie do utrzymania stanu naruszającego prawo wyborcze. Skarga powoływała się natomiast na argumenty pozaprawne, które nie mogły stanowić podstaw do zmian w granicach okręgów wyborczych. Sądowa kontrola postanowienia komisarza wyborczego w sprawach okręgów wyborczych przekazana do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do formułowania ocen o istnieniu możliwości dokonania innego zgodnego z prawem podziału na okręgi wyborcze w przypadku, gdy ustalenia komisarza wyborczego są zgodne z przepisami.

Reasumując powyższe, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Prawidłowość podziału Gminy Korzec na okręgi wyborcze dokonanego zaskarżonym postanowieniem – także w zakresie, do którego skarga wprost nie odnosi się (tj. niedotyczącym bezpośrednio sołectwa Pudliszki), nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprowadzone zmiany są ograniczone jedynie do zmian niezbędnych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zgodne są one z zasadą stałości podziału gminy na okręgi wyborcze, unormowaną w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego oraz zasadami ukształtowania okręgów wyborczych określonymi w Kodeksie wyborczym.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) w zw. z 420 § 1 Kodeksu wyborczego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.