II OSK 2976/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-19	
Data wpływu	2020-11-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Łuczaj
Czesława Nowak-Kolczyńska
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 634/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 52 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 156 par. 1 i 3, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 634/19 w sprawie ze skargi M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 634/19, w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonego aktu "nr [...]", wpisuje "nr [...]", 2. oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 634/19, po rozpoznaniu skargi M. [...] Spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2019 r. M. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w G. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o numerze ewidencyjnym [...] (w zakresie infrastruktury), obręb [...], położonych w G. przy ul. R., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch jednorodzinnych budynków mieszkalnych. Jak wynikało z załączonych do wniosku dokumentów, część działki, na której mają zostać zlokalizowane budynki oznaczona jest w ewidencji gruntów jako Bz – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, zaś pozostała część działki nr [...] to tereny LsV – lasy. Teren działki nr [...] stanowią zaś użytki rolne klasy VI.

Prezydent decyzją z dnia [...] marca 2019 r., powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenie działki nr [...] wskazując, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przy tym zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 1988 r. nr [...], poz. [...]), który utracił moc, działka nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. To oznacza, że wnioskowana inwestycja narusza przepisy odrębne, w szczególności przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 grudnia 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, zwana dalej: "u.o.g.r.l."), który przewiduje, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy akceptując ustalenia Prezydenta, co do klasyfikacji gruntów działki nr [...] wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce. Dlatego też nie mogła mieć znaczenia deklaracja lokalizacji inwestycji w konkretnej części działki poza obszarem leśnym. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Ponadto organ stanął na stanowisku, że "teren" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Wskazuje to wyraźnie, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Kolegium stwierdziło, że oznacza to, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki, co nakazuje tak rozumianą działkę oceniać z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków-zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana.

Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję organu odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że "terenem" może być wyłącznie obszar jednej lub kilku konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, gdy tymczasem należałoby dopuścić uznanie za "teren" także części danej działki, przynajmniej w tych sytuacjach, gdy ta część różni się swoim przeznaczeniem od pozostałego obszaru działki. Skarżąca podniosła, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w jej ocenie, możliwe jest wskazanie za pomocą linii rozgraniczających inwestycję (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.) konkretnej części działki, na której planowana jest inwestycja opisana we wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę wskazał, iż spór w przedmiotowej sprawie dotyczy w istocie kwestii, czy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wyłącznie dla całej działki, co nakazuje tak rozumianą działkę oceniać z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., czy też dopuszczalnym jest wydanie takiej decyzji dla terenu stanowiącego część działki, która nie jest objęta regulacją wzmiankowanego przepisu. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Sądu, odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Sąd, powołując się na poglądy prezentowane w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18 oraz w wyroku WSA w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 490/14, stanął na stanowisku, iż w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135, art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący organ, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. "52 ust. 1 pkt 1" oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wyrażającą się w nieuprawnionym przyjęciu, iż dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu stanowiącego jedynie część działki ewidencyjnej objętej wnioskiem, która nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia normy wywiedzionej z powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dla którego określa się w drodze decyzji warunki zabudowy i zagospodarowania, należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji;

2) przepisów o postępowaniu w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej naruszyły normy prawa materialnego oraz procesowego, co doprowadziło Sąd do błędnych ocen w zakresie legalności zaskarżonej decyzji i podstaw do uchylenia obu zapadłych w sprawie orzeczeń, a także niedostatecznego uzasadnienia przyjętego przez Sąd stanowiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium rozwinęło zarzuty powołując się m.in. na poglądy wyrażone w wyrokach NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Za nieuzasadniony należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. "art. 145 § 1 lit. a) i c)", art. 135 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu Wojewódzkiego, gdy chodzi o analizę przedstawionego w nim stanowiska i argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, w sposób wystarczający dlaczego, w jego ocenie, zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku było to związane z uznaniem przez Sąd I instancji, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, a więc z wyrażeniem poglądu odmiennego niż prezentowanego przez orzekające w sprawie organy. Brak jest zatem podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutu, iż ten nie wyjaśnił w sposób wystarczający swojego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zauważyć także należy, że za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego sprawy i jego oceny dokonanej przez Sąd, ani też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Powołanie zaś w podstawie kasacyjnej naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., z uwagi, iż przepis ten zawiera normy o charakterze wynikowym, określając jedynie podstawy uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, wymaga jego powiązania odpowiednio z normami prawa materialnego i procesowego, które powinny być lub były podstawą orzekania w toku postępowania administracyjnego, a które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone. Taka zależność nie została przez autora skargi kasacyjnej wykazana.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że także i on nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W odniesieniu do jego konstrukcji i powyższych rozważań przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Strona redagując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego winna wskazać na określony przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z określoną normą materialnoprawną, która w jej ocenie została naruszona. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę, przyjmując za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., zatem autor skargi kasacyjnej powinien powiązać tą normę z przepisami prawa materialnego, które w jego ocenie zostały naruszone. Wskazana wadliwość nie dyskwalifikuje jednakże wniesionej skargi kasacyjnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 52 ust. 1 pkt 1 – został zapewne omyłkowo przywołany przez autora skargi kasacyjnej) w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4);

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym podziela stanowiska prezentowane w wyrokach tutejszego Sądu: z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, iż w powołanych przepisach mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Należy zaakcentować, iż w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). Pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie organu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść powołanych przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. O ile zatem wyraźny przepis ustawy nie stoi temu na przeszkodzie, właściciel ma prawo do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Posiłkowo można odwołać się także do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na co zwrócił uwagę NSA w przywołanym wyżej wyroku zapadłym w sprawie II OSK 1634/16) oraz wskazać, że w przypadku inwestycji celu publicznego objęcie wnioskiem jedynie części działki jest uzasadniane tym, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę do żądania wywłaszczenia nieruchomości (art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Teren inwestycji winien zatem być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego (art. 116 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym kontekście więc, określenie go wyłącznie z odwołaniem się do geodezyjnie wyodrębnionych działek, bez względu na faktyczną niezbędność dla realizacji celu publicznego, naruszałoby uprawnienia właścicieli nieruchomości, których prawa podlegałyby ograniczeniu (lub odjęciu), co pozostawałoby w sprzeczności z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Konkludując stwierdzić należy, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska prezentowanego w przywołanych w skardze kasacyjnej i zaskarżonej decyzji orzeczeniach. Na marginesie wypada zauważyć, że w jednym z przywołanych przez skarżącego kasacyjnie wyroków, mimo że zaprezentowano odmienny pogląd od wyżej wyrażonego, to nie wykluczono istnienia sytuacji, w której dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżony wyrok wobec błędnego oznaczenia znaku zaskarżonego aktu, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.