Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A.M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu postanawia: odrzucić skargę

W dniu [...] kwietnia 2012 r. A.M. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Urzędu Dzielnicy [...] z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] m. [...] w W.

Wniosek, po uprzednim zasięgnięciu opinii Komisji mieszkaniowej, został przedstawiony Zarządowi Dzielnicy [...], który uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając na podstawie § 6 pkt 8 Uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz § 24 ust. 1 Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), odmówił jego zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż najemcami lokalu przy ul. [...] m. [...] w W. byli małżonkowie S. i A.J. S.J. zmarła w 2010 r., zaś A.J. zmarł w 2011 r. Z wnioskiem o regulację uprawnień do przedmiotowego lokalu wystąpiła A.M., która jest wnuczką wyżej wymienionych, zatem nie należy do grona osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu na postawie art. 691 Kodeksu cywilnego.

Organ podał, że przedmiotowa sprawa była rozpatrywana na podstawie § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. stanowiącym, iż z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są następujące warunki:

- osoby te zamieszkiwały z najemcą lokalu i prowadziły z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat,

- zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą uprawnioną osobę, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 30 m2,

- osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeżeli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia,

- osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.

Organ wskazał, iż z zebranych dokumentów wynika, że A.M. spełnia kryterium metrażowe, dochodowe i nie zalega z opłatami za lokal, jednak nie udało się w sposób bezsporny potwierdzić stałego zamieszkiwania z dziadkiem A.J. aż do chwili jego śmierci i prowadzenia z nim wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich 7 lat (wnioskodawczyni jest wprawdzie zameldowana w lokalu od 1996 r. i zgłaszana do opłat, jednak wywiad przeprowadzony wśród lokatorów nie potwierdził daty jej zamieszkiwania w lokalu). Organ wskazał również, że mąż wnioskodawczyni – R.M., był najemcą lokalu przy ul. [...] m. [...] w W. o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i powierzchni użytkowej [...] m2. Umowa najmu tego lokalu została mu jednak wypowiedziana w dniu [...]czerwca 2012 r. z powodu ciążących na lokalu zaległości. W dniu [...] października 2012 r. R.M. rozliczył się z ww. lokalu i zdał klucze. Rodzina wnioskodawców miała zatem możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych w lokalu przy ul. [...] m. [...] i gdyby wywiązywała się z obowiązków najemcy, regulowała opłaty za lokal, taką możliwość nadal by posiadała.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. A.M. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała, że z dziadkami mieszkała od 2002 r. i prowadziła z nimi wspólne gospodarstwo domowe.

Zarząd [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazując, iż uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. jest zgodna z obowiązującymi przepisami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. A.M. zarzuciła obrazę postanowień uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. oraz niedopełnienie obowiązku wszechstronnego i bezstronnego prowadzenia postępowania.

Skarżąca wniosła o uznanie:

- zaskarżonej uchwały Zarządu [...] za nieważną, względnie o jej uchylenie,

- uchwały [...] nr [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. za nieważną lub bezskuteczną.

W motywach skargi wskazała, iż ustalenia poczynione w przedmiotowej sprawie są niekompletne i nieobiektywne. Podniosła, że w oświadczeniu z dnia [...] maja 2013 r. lokatorzy domu przy ul. [...], którzy uznali wywiad dokonany przez pracowników Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] za niemiarodajny, potwierdzili fakt jej wieloletniego zamieszkiwania z dziadkiem i opiekę nad nim. Oświadczenie to skarżąca uzyskała po przeprowadzeniu kwestionowanego "wywiadu". Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z pisma Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej był rozpatrywany na podstawie § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Przepis ten umożliwia regulowanie najmu osób już zamieszkujących w lokalu komunalnym. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, iż powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo do chwili śmierci najemcy, poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.

Wnosząc zaś o oddalenie skargi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca podniosła, iż wniosek o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej jest całkowicie chybiony. Na poparcie swego stanowiska powołała uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/08. Jednocześnie podtrzymała zarzuty i wnioski skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną.

Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy).

Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom W. lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Zasadniczą przy tym ich część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 uchwały.

Powyższa uchwała nr LVIII/1751/2009 określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAi WSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

Przenosząc powyższe uwagi na stan rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały NSA o sygn. akt I OPS 4/08, nie występowało w przedmiotowym przypadku. Wniosek skarżącej, kierowany do władz Dzielnicy [...] nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a jego treścią był wniosek o uregulowanie na jej rzecz tytułu prawnego do konkretnego lokalu, tj. lokalu przy ul. [...] m. [...] w W., w którym zainteresowana zamieszkała jako członek rodziny zmarłego najemcy (wnuczka) za zgodą wynajmującego.

Podstawą dla tego rodzaju działań był § 31 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 Kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki:

1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat;

2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego 30 m2;

3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu, przy czym warunek ten uważa się za spełniony również w przypadku występowania zaległości, jeśli zostało podpisane i jest realizowane porozumienie o spłacie zadłużenia;

4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.

Przez osoby wymienione w ust. 1 rozumie się małżonka najemcy, zstępnych, wstępnych, pasierba, zięcia, synową, rodzeństwo, ojczyma, macochę i teściów (§ 31 ust. 2).

W kwestii zaskarżania uchwał zarządu dzielnicy, rozpatrującego wnioski o uregulowanie najmu na podstawie cytowanego § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. wypowiedział się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. w postanowieniach: z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2137/12, z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 578/13, z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2965/13 publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd II instancji wskazał m.in., że powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. Sąd podkreślił, że w konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się od dysponenta, będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. Dalej NSA stwierdził, że regulacja zawarta w § 31 ust. 1 uchwały nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy [...], wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. W przypadku więc niewyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższy pogląd. Stąd też należy uznać, że sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego i dlatego skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.