Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. i D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. K. i D. B. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. K. i D. B. (dalej w skrócie: "skarżące") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] o pow. 0,64 ha, na nowe działki nr: [...] o pow. 0,0853 ha, nr [...] o pow. 0,1175 ha i nr [...] o pow. 0,44 ha.

Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2021 r. skarżące zażądały stwierdzenia nieważności ww. ostatecznej decyzji, z uwagi na to że:

1) decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.")), w związku z rażącym naruszeniem przepisów:

a) § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663 – dalej skrócie: "r.d.p.n.") w zw. z art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm. – dalej skrócie: "u.g.n."),

b) § 3 ust. 1 r.d.p.n. w związku z art. 100 u.g.n.,

c) § 9 ust. 1 pkt. 1, 7, 8, 10, 13 r.d.p.n. w zw. z art. 100 u.g.n.,

d) § 10 r.d.p.n. w zw. z art. 100 u.g.n.,

e) art. 93 ust. 1, ust. 3, art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, 3, art. 112, art. 113 u.g.n.,

f) art. 2, art. 3, art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece,

g) art. 46, art. 143, art. 158 ustawy dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny,

h) art. 7, art. 8, art. 64, art. 21, art. 87 Konstytucji RP,

i) art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 k.p.a.,

2) decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 158 Kodeksu cywilnego, w zw. z art. 73 Kodeksu cywilnego, art. 46 i art. 112 u.g.n. i art. 64 Konstytucji RP),

3) wykonanie decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 284 § 1 Kodeksu karnego),

4) decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 143, art. 140, art. 158 Kodeksu cywilnego, art. 21, art. 64 i art. 87 Konstytucji RP i art. 93 ust. 1, ust. 3, art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] SKO działając na podstawie art. 61 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] położonej w [...].

W uzasadnieniu postanowienia SKO podało, że skarżące nie były stronami postępowania o zatwierdzenie podziału działki nr [...]. Skarżące są natomiast współwłaścicielkami sąsiedniej działki nr [...].

SKO wyjaśniło, że podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości, w tym na wytyczeniu w nowy sposób linii rozgraniczających działkę lub działki gruntu wchodzące w skład nieruchomości. Przedmiotem postępowania zatwierdzającego podział nie są granice zewnętrzne nieruchomości podlegającej podziałowi. Podział następuje według stanu ewidencyjnego nieruchomości i jej granic na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział. Podział nieruchomości na wniosek właściciela gruntu nie oddziałuje na grunty sąsiednie, gdyż wynik postępowania podziałowego wywołuje skutki prawne wyłącznie w sferze właściciela nieruchomości dzielonej. Tym samym interes prawny w rozumieniu art. 97 ust. 1 u.g.n. posiada co do zasady wyłącznie właściciel nieruchomości dzielonej. Właściciele nieruchomości sąsiednich, o ile nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości dzielonej, nie mają interesu prawnego. Natomiast sprawy dotyczące granic nieruchomości rozstrzygane są w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym na podstawie przepisów Rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, SKO postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia SKO podtrzymało swoje stanowisko, uznając, że skoro z analizy uwidocznionych w aktach sprawy map oraz rejestrów wynika, że skarżące nie są właścicielkami działki, która uległa podziałowi, jak również działek które wydzielono w wyniku tego podziału, nie były stronami kwestionowanego postępowania podziałowego, nadto nie posiadają jakikolwiek innego tytułu prawno-rzeczowego do podzielonych działek, posiadają tylko interes faktyczny, nie zaś interes prawny, tym samym nie są legitymowane do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

SKO podkreśliło, że zgodnie z treścią art. 93-98 u.g.n. o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje co do zasady jej właściciel (użytkownik wieczysty). Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), nikt poza właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości.

W ustawowym terminie skarżące wniosły skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie: art. 28 k.p.a.; art. 21, art. 64 i art. 87 Konstytucji RP; art. 140 Kodeksu cywilnego; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 6, § 3 ust. 1, § 9 ust. 1 pkt 1, § 7, § 8, § 10, § 13 r.d.p.n. w zw. z art. 100 u.g.n., art. 93 ust. 1, ust. 3, art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, 3, art. 112, art. 113 u.g.n., art. 2, art. 3, art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, art. 46, art. 140, art. 158 Kodeksu cywilnego i art. 7, art. 8, art. 64, art. 21, art. 87 Konstytucji RP; art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 73 i art. 158 Kodeksu cywilnego i art. 46, art. 112 u.g.n.; art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 284 § 1 Kodeksu karnego; art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 143, art. 140, art. 158 Kodeksu cywilnego; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 12, art. 126 i art. 107 k.p.a. 

Wskazując na powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie SKO do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżące podały, że stanowiąca ich współwłasność działka nr [...], która sąsiaduje z działką nr [...] objętą decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], w wyniku podziału działki nr [...] została uszczuplona o pas gruntu o szerokości ok. 5 m na długości ok. 200 m. Działka skarżących jest przeznaczona do sprzedaży i objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zmniejszenie szerokości działki przy jednoczesnej konieczności wydzielenia drogi wewnętrznej o szerokości 4,5 m znacznie zmniejsza wartość nieruchomości. Po podziale działki nr [...] nie dokonano zmiany mapy ewidencyjnej w zakresie przebiegu granic ani nie zmieniono sumarycznej powierzchni działek dzielonych czy też będącej własnością skarżących. Powyższe ujawnione zostało dopiero po modernizacji ewidencji gruntów i budynków rozpoczętej na przełomie 2017 i 2018 r. gdzie przyjęto punkty graniczne według operatu podziałowego działki nr [...]. Skarżące przyznały, że nie były stronami postępowania podziałowego, jednak podział działki sąsiedniej naruszył ich prawo własności, tym samym posiadają interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki [...]. Skarżące wskazały, że naruszenie prawa własności wynika z operatu podziałowego, porównania mapy ewidencyjnej aktualnej na czas podziału z mapą stanowiącą projekt podziału nieruchomości, szkicu podstawowego i szkicu przyjętych granic.

Dalej skarżące przytoczyły orzeczenia sądów administracyjnych, które wyraziły stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności. Ponadto skarżące powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazały, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, zaś krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym. Tym samym naruszenie prawa własności, jako rezultat kwestionowanej decyzji, na które wskazują skarżące, powinno być przedmiotem badania przez organ administracji w toku postępowania wyjaśniającego i być przedmiotem uzasadnienia orzeczenia wydawanego przez organ w kontekście czy powyższego interesu lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast SKO odmawiając wszczęcia postępowania nie przeprowadziło żadnych czynności wyjaśniających.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżące przedstawiły zestawienie szerokości działek według map obowiązujących przed i po modernizacji, celem wykazania, że podział działki nr [...] naruszył prawo własności działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Skarga jest zasadna, albowiem organy naruszyły przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Można stwierdzić, iż co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny

w postępowaniu zwyczajnym, (np. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości). Interes prawny nie jest też kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony – wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., sygn. I OSK 326/13.

Sąd podziela systemowe uwagi SKO, że właścicielowi działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, jednakże inną kwestią jest status właściciela działki sąsiadującej w sytuacji, gdy

w wyniku podziału nieruchomości i utworzenia nowych działek zostaną naruszone dotychczasowe granice pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami. Zważyć należy, iż dokonanie podziału działki następuje w ramach określonych granic danej działki. Podział więc w żaden sposób nie może wykraczać poza jej granice. Oznacza to między innymi, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości - zob. wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1288/09, z dnia 14 września 2010 r. sygn. II OSK 1343/09,

z dnia 14 października 2009 r., sygn. I OSK 91/09, oraz z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2698/15.

W konsekwencji, w szczególnych sytuacjach można byłoby uznać, że legitymacja do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej przysługiwać będzie osobie, która nie była stroną postępowania podziałowego. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących

z działką podlegającą podziałowi mogą przysługiwać prawa strony, gdyby na przykład organ dokonujący podziału ingerował swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Gdyby zatem okazało się, że projektowany podział nieruchomości wykracza poza granice dzielonej nieruchomości, to należy przyjąć, że

w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony, jednakże tylko w takim zakresie,

w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności.

Nie można zatem w rozpoznawanej sprawie z samego faktu, że Skarżące nie są właścicielami nieruchomości podlegającej podziałowi na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wywodzić, iż nie mogą one skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Gdyby bowiem okazało się, że zatwierdzony podział nieruchomości ingeruje w przysługujące im prawo własności nieruchomości oznaczonej nr [...], miałyby one niewątpliwie interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Tym samym w ocenie Sądu Kolegium przedwcześnie wyraziło pogląd o braku po stronie Skarżących interesu prawnego do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Za koniecznością zbadania interesu prawnego we wszczętym już postępowaniu przemawia dodatkowo fakt, że odmawiając wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych organ faktycznie przesądził, że podział nie ingeruje w prawo własności Skarżących. Brak szczegółowych rozważań w powyższym zakresie powoduje, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 61a § 1 w związku z art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżące powołują konkretne okoliczności związane z wadliwością operatu podziałowego działki nr [...], która przełożyła się następczo na treści ewidencyjne wykazujące przebieg jej granicy z działka Skarżących nr [...].

W takim skonfigurowaniu, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej było wadliwe. Weryfikacja przymiotu strony, poprzez rozstrzygnięcie, czy przysługuje skarżącym w sprawie interes prawny, co do zasady, może nastąpić w toku wszczętego uprzednio postępowania. Rozważenie materiału dowodowego, z którego organ wywodzi negatywne ustalenia w tej materii nie mogą być czynione poza postępowaniem. Jedynie w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, gdy brak interesu prawnego w sprawie jest oczywisty i weryfikowalny prima facie, dopuszcza się wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Na gruncie niniejszej sprawy taki układ procesowy nie zachodzi.

Ponownie prowadząc postępowanie organ mając na uwadze uwagi poczynione przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania i dopiero w jego toku dokonać szczegółowych ustaleń, co do twierdzeń Skarżących dotyczących ingerencji decyzji podziałowej w przysługujące im prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Gdyby w toku postępowania nieważnościowego organ doszedł do przekonania, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony, właściwym rozstrzygnięciem byłoby umorzenie tego postępowania – przedstawione stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie – zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., sygn. I OSK 326/13 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Po 916/19.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł

o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia

z dnia [...] września 2021 roku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.