Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2017r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta Starachowice z dnia [...] znak: [...] orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 26.04.2017r. w części dotyczącej ustalenia prawa J. P. do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 01.07.2013r. do 30.04.2017r. w związku z opieką nad matką – W. B..

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny

i prawny sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia 26.04.2017r., wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 24.05.2017r. samorządowy organ ds. świadczeń rodzinnych w Starachowicach odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 26.04.2017r. w części dotyczącej ustalenia prawa J. P. do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 01.07.2013r. do 30.04.2017r. w związku z opieką nad matką W. B. W podstawie prawnej postanowienia organ pierwszej instancji powołał m.in. art. 61a § 1 kpa, zaś w uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia 09.06.2014r. znak: [...] organ pierwszej instancji przyznał J. P. zasiłek dla opiekuna na okres od dnia 01.11.2013r. bezterminowo. Dodatkowo decyzją z dnia 25.07.2014r. znak: [...] przyznano zasiłek dla opiekuna na okres od dnia 01.07.2013r. do 31.10.2013r. W dniu 26.04.2017r. J. P. ponownie złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Jednocześnie wniosła o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od 01.07.2013r. do chwili obecnej, uwzględniając odsetki ustawowe i dodatki do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 04.05.2017r. znak: [...] organ uchylił własną decyzję z dnia 09.06.2014r. znak: [...] i zakończył realizację wypłaty tego świadczenia z dniem 01.05.2017r. Dalej organ przytoczył treść art. 17 ust. 5 pkt 2b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że skoro J. P. miała w okresie od 01.07.2013r. do 30.04.2017r. ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, to w okresie tym nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto organ wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja ODM/SP-194/13 z dnia 26.07.2013r. odmawiająca przyznania J. P. świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od 01.07.2013r. Organ zaznaczył też, że J. P. utraciła prawo do zasiłku dla opiekuna z dniem 01.05.2017r., co oznacza, że do 30.04.2017r. była uprawniona do zasiłku dla opiekuna. W okresie od 01.07.2013r. do 30.04.2017r. nie była tym samym uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 26.07.2013r. znak: [...], nie zmienił się stan prawny i nie wystąpiły nowe okoliczności w sprawie, to należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 26.04.2017r. w części dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 01.07.2013r. do 30.04.2017r.

Na postanowienie organu I instancji w ustawowym terminie zażalenie wniosła J. P.. Powołała się na wyrok TK z dnia 21.10.2014r. sygn. akt K 38/13 i późniejsze stanowisko w tej materii NSA.

Dokonując na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego prawnej i merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz.1518), odwołało się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b powołanej ustawy, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W obecnej sytuacji prawnej nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku.

Jak wynika z akt sprawy, orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 25.07.2006r. W. B. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Wskazano w nim, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19.05.2006r., zaś niepełnosprawność istnieje od 1998r.

Decyzją z dnia 07.10.2010r. znak: SP/9/243/256/10 MOPS

w Starachowicach przyznał J. P. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką na okres od 01.11.2010r. do 31.08.2019r. Prawo do powyższego świadczenia na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 07.12.2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, wygasło z mocy prawa z dniem 01.07.2013r. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia 27.06.2013r. organ pierwszej instancji decyzją z dnia 26.07.2013r. znak: [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką od dnia 01.07.2013r. Kolegium decyzją z dnia 21.11.2013r. znak: [...] utrzymało powyższą decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Następnie decyzją z dnia 09.06.2014r. znak: ZDO/3/48/1497/14 organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16.05.2014r., przyznał J. P. zasiłek dla opiekuna na okres od dnia 01.11.2013r. bezterminowo. Dodatkowo decyzją z dnia 25.07.2014r. znak: [...] przyznano zasiłek dla opiekuna na okres od dnia 01.07.2013r. do 31.10.2013r.

W dniu 26.04.2017r. J. P. ponownie złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Jednocześnie wniosła o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od 01.07.2013r. do chwili obecnej, uwzględniając odsetki ustawowe i dodatki do świadczenia pielęgnacyjnego.

Biorąc pod uwagę w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014r. organ pierwszej instancji decyzją z dnia 04.05.2017r. znak: [...] uchylił własną decyzję z dnia 09.06.2014r. znak: [...]. Następnie decyzją z dnia 24.05.2017r. znak: [...] organ pierwszej instancji uchylił decyzję [...] z dnia 26.07.2013r. w następujący sposób: w części dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na W. B. z dniem 01.05.2017r. i przyznał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, przyznane na W. B. w kwocie 1.406,00 zł miesięcznie, na okres od 01.05.2017r. bezterminowo.

Kolegium decyzją z dnia 27.09.2017r. znak: [...] uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i to miejsce orzekło o przyznaniu J. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przyznane na W. B. w kwocie 1.406,00 zł miesięcznie, na okres od 01.05.2017r. bezterminowo.

Zdaniem Kolegium istotnym jest wskazanie, że J. P. od dnia 01.07.2013r. pobierała zasiłek dla opiekuna, bezterminowo. Natomiast ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 17 normuje nie tylko sytuacje, kiedy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, ale także sytuacje, w których świadczenie to nie przysługuje. I tak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (...). Dlatego też odwołującej – w świetle tego przepisu – należało przyznać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, gdy zaprzestała pobierać zasiłek dla opiekuna, tj. od 01.05.2017r.

Ponadto, ze względu na treść art. 24 ust. 2 i 4 ustawy, organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i zgody na uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, tj. 26.04.2017r., a także datę zakończenia pobierania zasiłku dla opiekuna, tj. 30.04.2017r., że świadczenie pielęgnacyjne J. P. w związku z opieką nad matką należy przyznać począwszy od dnia 01.05.2017r. bezterminowo. J. P. zasiłek dla opiekuna pobierała bowiem od dnia 01.07.2013r. do 30.04.2017r.

Organ wskazał ponadto, że nie ma podstaw aby zakresem swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji mógł objąć okres od dnia 1 lipca 2013r.

W systemie obowiązującego prawa brak jest bowiem materialnoprawnej podstawy do przyznania odwołującej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadzie "kontynuacji" albo "przywrócenia" (a zatem od dnia 1 lipca 2013 r. - bezterminowo). W okresie od 01.07.2013r. do 30.04.2017r. zainteresowana pobierała zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką, co powoduje, że w tym okresie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego odwołującej nie przysługiwało. Ponadto w obrocie prawnym pozostawała decyzja MOPS w S. z dnia 26.07.2013r. znak: [...] odmawiająca przyznania J. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką od dnia 01.07.2013r., utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z dnia 21.11.2013r. znak: [...]. Zatem brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 01.07.2013r. do 30.04.2017r., zakończonego ostateczną decyzją. Stan faktyczny sprawy zmienił się bowiem dopiero z chwilą złożenia przez J. P. nowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 26.04.2017r. i z chwilą zakończenia wypłaty zasiłku dla opiekuna, tj. od dnia 01.05.2017r.

J. P. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji. Podniosła, że rozstrzygnięcia te, jak również pozostałe, które zapadły w jej sprawie, w rażący sposób uderzają w jej prawa obywatelskie i materialne. Zasiłek dla opiekuna został jej narzucony przez organy, mimo, że był w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne. Była jednak zmuszona go zaakceptować aby móc dalej egzystować. Zdaniem skarżącej SKO pominęło jej prawa nabyte. Jako obywatel ma prawo wyboru lepszego dla siebie świadczenia. Oczekuje naprawienia szkody poprzez przyznanie jej utraconego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1.07.2013r. bezterminowo, z dodatkami i odsetkami za zwłokę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).

Podstawą prawną wydania postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa J. P. do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 01.07.2013r. do 30.04.2017r., utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem SKO w Kielcach, był przepis art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jak wynika z jednolitego stanowiska sądów administracyjnych, przepis ten stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Dopóki bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej sprawy staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Wydana kolejny raz decyzja merytoryczna w tym trybie dotknięta byłaby wadą nieważności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 października 2017r., sygn. I OSK 2452/16, Lex nr 2401613, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017r., sygn. IV SA/Po 643/17, Lex nr 2415208, wyrok WSA w Opolu z dnia 3 października 2017r., sygn. II SA/Op 327/17, Lex nr 2399208, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017r., sygn. II SA/Po 506/17, Lex nr 2399322, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017r., sygn. IV SA/Wa 2642/16, Lex nr 2330047).

W niniejszym przypadku wniosek skarżącej z dnia 26 kwietnia 2017r. dotyczył przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 lipca 2013r. Tymczasem ostateczną decyzją z dnia 26 lipca 2013r. znak [...] organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką od dnia 1 lipca 2013r. Na skutek wniosku skarżącej z dnia 26 kwietnia 2017r., organ I instancji decyzją z dnia 24 maja 2017r. znak: [...] uchylił decyzję z dnia 26 lipca 2017r. znak: [...] w następujący sposób: w części dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na W. B. z dniem 01.05.2017r. i przyznał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, przyznane na W. B. w kwocie 1.406,00 zł miesięcznie, na okres od 01.05.2017r. bezterminowo, zaś SKO w Kielcach decyzją z dnia 27 września 2017r. znak: [...] uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i to miejsce orzekło o przyznaniu J. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przyznane na W. B. w kwocie 1.406,00 zł miesięcznie, na okres od 01.05.2017r. bezterminowo. Oznacza to, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia 26 lipca 2017r., odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej od dnia 1 lipca 2013r. Świadczenie to, na skutek wniosku skarżącej z dnia 26 kwietnia 2017r., zostało jej przyznane wspomnianą wyżej decyzją począwszy od dnia 1 maja 2017r. Tym samym prawidłowo organy przyjęły, że w zakresie żądania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2013r. do 30 kwietnia 2017r. zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania przewidziana w art. 61a § 1 kpa. Decyzję odmowną w danej sprawie należy bowiem traktować jako rozstrzygnięcie merytoryczne, które tworzy stan powagi rzeczy osądzonej.

Faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1952 ze zm.), dalej "u.ś.r.",

w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 17 ust. 1b powołanej ustawy stanowił zaś podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego we wspomnianej decyzji organu I instancji z dnia 26 lipca 2013r. Niemniej jednak skarżąca nie spowodowała w związku z powyższym uchylenia tej decyzji w zakresie dotyczącym okresu od dnia 1 lipca 2013r., choćby w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145a kpa. Jak zaś słusznie podniósł organ odwoławczy, zgodnie z art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Jednocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W niniejszym przypadku, jako że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 26 kwietnia 2017r. (trzeba zaś podkreślić, że postępowanie w sprawach ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do których należy także świadczenie pielęgnacyjne, wszczynane jest na wniosek, co wynika z art. 23 ust. 1 u.ś.r.), a do końca kwietnia 2017r. pobierała zasiłek dla opiekuna, wspomnianą decyzją z dnia 27 września 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, a zatem w zgodzie z treścią wspomnianego wyroku TK z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 maja 2017r., pozostawiając jednocześnie w obrocie prawnym decyzję z dnia 26 lipca 2013r. w zakresie odmowy przyznania tego świadczenia za okres od 1 lipca 2013r. do 30 kwietnia 2017r., co w niniejszym przypadku powoduje wspomniany skutek wynikający z art. 61a § 1 kpa.

W tej sytuacji, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.