II SAB/Sz 16/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-04-20	
Data wpływu	2023-02-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Jolanta Kwiecińska
Marzena Kowalewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III OSK 1602/24	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. 21 , art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5, art. 2 ust. 1 ,; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 149 § 1, art. 52 § 1 , art. 3 § 2 pkt 1-4a ,; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M.C. na bezczynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
M. C. (dalej: "Strona", "Skarżący") wniósł skargę na bezczynność

Burmistrza Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga oparta została o następujący stan faktyczny sprawy.

W dniu [...] września 2020 r. Strona za pośrednictwem poczty elektronicznej skierowała do organu zobowiązanego wniosek o udostępnienie informacji publicznej (na adres e-mail: [...].). Strona zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu wspólnego posiedzenia komisji stałych

Rady Miejskiej w S. z [...] sierpnia 2020 r. wraz ze wszystkimi jego załącznikami i dokumentami dotyczącymi. Przekazanie informacji miało nastąpić poprzez wysłanie odpowiedzi na adres e-mail Strony.

Pismem z [...] września 2020 r., przesłanym do Strony w formie załącznika do wiadomości e-mail organ wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wezwanie dotyczyło obowiązku podania przez Stronę, imienia i nazwiska. Zdaniem organu zobowiązanego dane te stanowią istotny elementem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie organ zobowiązany powołał się na wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 475/17.

Strona w piśmie z [...] stycznia 2023 r. zarzuciła organowi zobowiązanemu bezczynność w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) – dalej: "u.d.i.p." w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] września 2020 r.; stwierdzenie, że bezczynność organu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi zobowiązanemu grzywny lub zasądzenie kwoty na rzecz Skarżącego, wg uznania Sądu; zasądzenie od organu zobowiązanego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał na stan faktyczny sprawy. Następnie podniósł, że bezczynność organu zobowiązanego w zakresie przedmiotowej udostępnienia informacji publicznej jest nieuzasadniona i stanowi naruszenie przepisów prawa. Ponadto stwierdził brak podstaw do żądania przez organ zobowiązany udostępnienia imienia i nazwiska wnioskodawcy, co jego zdaniem rażąco narusza prawo.

W opinii Skarżącego wniosek o udostępnienie protokołu wspólnego posiedzenia komisji stałych Rady Miejskiej w S., bezspornie wpisuje się w zakres informacji publicznej. Skarżący odwołał się do art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 8 ust. 3, art. 16 ust. 1 i 2, 18 i 19 u.d.i.p.

Skarżący podkreślił, że spełniony został w sprawie zarówno podmiotowy,

jak i przedmiotowy warunek dla udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z przepisami u.d.i.p. Skarżący stwierdził, że wniosek został złożony prawidłowo, ponieważ zawierał jasno wskazane żądanie oraz określenie sposobu udostępnienia informacji publicznej. Natomiast do skutecznego złożenia wniosku nie było konieczne podanie przez niego danych identyfikujących wnioskodawcę, tj. imienia i nazwiska. W tym zakresie Skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Skarżący zwrócił uwagę, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest ogólnym postępowaniem administracyjnym, jest postępowaniem w znacznym stopniu odformalizowanym, a uproszczenie procedury ma zapewnić niezwłoczne przekazanie informacji publicznej zainteresowanemu podmiotowi. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Dopiero, gdy organ zobowiązany zauważa realne przeszkody dla udostępnienia informacji publicznej, powinien on wszcząć z urzędu pełne postępowanie administracyjne (wg przepisów k.p.a.) w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej i w toku tego postępowania powiadomić

o jego wszczęciu na podst. art. 61 § 4 k.p.a. i wezwać do wskazania ewentualnych koniecznych informacji. Tak wszczęte postępowanie zawsze będzie kończyć

się wydaniem decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał na poglądy wyrażone w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skarżący zwrócił uwagę, że organ zobowiązany nigdy nie miał żadnych podstaw do wydania odmownej decyzji administracyjnej w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, bo ustawa wprost wskazuje żądanie Skarżącego jako przykład informacji publicznej, która podlega udostępnieniu oraz nakłada obowiązek jej udostępnienia w BIP. Skoro protokołu nie udostępniono w BIP, to zdaniem Skarżącego konieczne było wystąpienie z wnioskiem w tym zakresie. Żądanie wskazania imienia i nazwiska było, więc nieuzasadnione, ponieważ organ zobowiązany mógł i powinien udostępnić wnioskowaną informację w zakresie wskazanym we wniosku.

Skarżący wskazał, dodatkowo, iż możliwość anonimowego korzystania z prawa do uzyskania informacji publicznej jest kluczowa dla ochrony prawa do informacji publicznej, które jest jednym z niezbywalnych i podlegających ochronie praw człowieka. Wzywanie anonimowych wnioskodawców do przedstawienia swoich danych osobowych może doprowadzić do sytuacji, w której wnioskodawca ostatecznie odstąpi od skorzystania ze swojego prawa. Ma to tym większe znaczenie w przypadku, gdy wnioskodawca spodziewa się negatywnej reakcji adresata wniosku lub gdy na przykład wniosek dotyczy istotnych społecznie i publicznie zagadnień.

Ponadto bezczynność organu zobowiązanego ma charakter rażącego naruszenia prawa, ponieważ nie wykazał się on dobrą wolą przy załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek nie dotyczył skomplikowanych zagadnień, nie wymagał analizy co do ewentualnego wyłączenia jawności informacji publicznej na podstawie u.d.i.p., wręcz dotyczył tego, co organ zobowiązany powinien sam i z własnej inicjatywy udostępnić w BIP.

W obliczu tego, że załatwienie wniosków o udostępnienie informacji publicznej jest zadaniem publicznym, do którego w omawianej sprawie organ zobowiązany podszedł lekceważąco i nie liczył się z oczywistym obowiązkiem udzielenia wnioskowanej informacji, Skarżący wniósł o stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa przez organ zobowiązany.

Skarżący końcowo podkreślił, że organ zobowiązany bezzasadnie i z rażącym naruszeniem przepisów prawa nie załatwił wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wezwanie wnioskodawcy do wskazania danych osobowych było w niniejszy stanie faktycznym nieuzasadnione, bezcelowe, jednocześnie przy całokształcie sprawy potwierdza działanie organu zobowiązanego w złej wierze.

Do skargi załączono: wniosek o udostępnienie informacji publicznej; wiadomość e-mail wysłana przez Urząd Miejski w S., pismo nr [...]; dowód wniesienia wpisu od skargi.

Organ zobowiązany w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie uznając, że skarga nie jest zasadna. Organ zobowiązany wskazał, że Skarżący nie zastosował się do wezwania z [...] września 2020 r. Zdaniem organu zobowiązanego wobec braku reakcji Skarżącego procedura określona u.d.i.p. uległa wyczerpaniu. Ponadto zwrócił uwagę, że Skarżący po ponad 2 latach zdecydował się na skierowanie skargi do Sądu, co podważa zasadność wniosku.

Organ zobowiązany abstrahując od powyższego stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów u.d.i.p. na podstawie, której Skarżący złożył skargę, wobec poglądów prezentowanych w orzeczeniach sądowych. W tym zakresie powołano fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych.

W dniu [...] marca 2023 r. pełnomocnik organu nadesłał do tut. Sądu pismo z informacją o udzieleniu Skarżącemu żądanej przedmiotowym wnioskiem informacji publicznej. W załączeniu przesłano pismo z tej samej daty, zaadresowane do Skarżącego i załączone do niego uwierzytelnione kopie: protokołu nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. ze wspólnego posiedzenia Komisji: Gospodarki i Budżetu, Spraw Publicznych, Socjalnej, Rewizyjnej oraz Skarg, Wniosków i Petycji; pisma

z [...] sierpnia 2020 r. o zawiadomieniu o terminie posiedzenia Komisji; listy obecności; protokołu nr [...] z [...] czerwca 2020 r. ze wspólnego posiedzenia Komisji: Gospodarki i Budżetu, Spraw Publicznych, Socjalnej, Rewizyjnej oraz Skarg,

Wniosków i Petycji; projekty uchwał (dot. różnych zagadnień) z mapkami;

pisma z [...] sierpnia 2020 r. dot. przedłożenia projektu uchwały wprowadzającej zmiany w budżecie miasta na 2020 r. wraz z załącznikami do niej; pisma z [...] sierpnia 2020 r. dot. przedłożenia projektu uchwały wprowadzającej zmiany w budżecie miasta

na 2020 r. wraz z załącznikami; pisma Dyrektora Szkoły nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. z informacją o przygotowaniu Szkoły Podstawowej nr [...] do roku szkolnego [...]; informacja z działalności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r.; informacja o realizacji uchwał Rady Miejskiej w S. podjętych w II kwartale 2020 r.; Informacja z [...] sierpnia 2020 r. o pracy Burmistrza Miasta S. za II kwartał 2020 r.; wiadomości e-mail

z [...] marca 2023 r. dot. przekazania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem

z [...] września 2020 r.

Sąd natomiast korespondencją z [...] marca 2023 r. przesłał Skarżącemu odpis ww pisma pełnomocnika organu zobowiązanego wraz z załącznikami

(w tym płyta CD). Korespondencja została doręczona Skarżącemu [...] kwietnia 2023 r. (zgodnie z ZPO).

W dniu [...] kwietnia 2023 r. wpłynęło do tut. Sądu za pośrednictwem platformy

e-PUAP pismo przewodnie Skarżącego, a wraz z nim jako załącznik

- Replika do odpowiedzi na skargę. W piśmie powtórzone zostały argumenty dotyczące braku zasadności wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych obejmujących podanie imienia i nazwiska. Ponadto w piśmie znalazło się rozwinięcie argumentacji, wzbogacone o analizę przepisów oraz poglądy i stanowisko zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych. Skarżący końcowo podtrzymał wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ zobowiązany oraz wymierzenie organowi zobowiązanemu grzywny lub zasądzenie kwoty na jego rzecz. Skarżący zwrócił uwagę na nakład pracy konieczny dla finalnego uzyskania informacji publicznej i podkreślił, że w tych okolicznościach wniosek jest celowy i słuszny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnieniu informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 239 ze zm. ), dalej jako "p.p.s.a.".

W myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi M. C. jest bezczynność Burmistrza Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.

W rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art.

3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Tak więc badając zarzut bezczynności należy w pierwszej kolejności ustalić, czy organ zobowiązany był w świetle przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji albo do podjęcia określonych czynności.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Ponadto, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego ( art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zarówno przedmiot żądania –protokół wspólnego posiedzenia komisji stałych Rady Miejskiej wraz z załącznikami i dokumentami dotyczącymi posiedzenia na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i podmiot, do którego wystąpiono z wnioskiem (Burmistrz Miasta S. ) mieszczą się w unormowaniach zawartych w u.d.i.p ( art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p.). Tym samym Burmistrz, do którego strona wniosłaby prawidłowo sporządzony wniosek we wskazanym wyżej przedmiocie, zobligowane byłoby do udostępnienia informacji.

Kwestią sporną jest jednak ustalenie, czy przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej był skuteczny, a więc czy mógł zainicjować postępowanie obligujące organ do udzielenia informacji publicznej.

Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę jak najbardziej przychyla się do stanowiska, że wskazana wyżej ustawa pozwala na szeroki dostęp do informacji publicznej, co jest niezbędne w demokratycznym państwie prawa. Jednakże mimo, że postępowanie w tychże sprawach jest odformalizowane, to zdaniem sądu, za skuteczny nie może być uznany wniosek, który – tak jak w tej sprawie – został złożony anonimowo.

Do Burmistrza Miasta S. w dniu [...] września 2020r. za pośrednictwem poczty e-mailowej wpłynął bowiem wniosek dotyczący przesłania ww dokumentów. Wniosek ten nie zawierał żadnych danych umożliwiających identyfikację wnioskodawcy, tj. wskazania osoby, od której żądanie to pochodzi, ani jej adresu. Okoliczność ta spowodowała wezwanie przez organ skierowane do nadawcy do usunięcia braku formalnego wniosku, przez wskazanie osoby, od której żądanie to pochodzi i jej adresu, a wobec nieusunięcia braków w zakreślonym terminie – organ pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę, mimo iż znane mu jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, na które powołuje się strona skarżąca, jest zdania, że użycie w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określenia "każdy" nie jest równoznaczne z "anonimowym każdym". I wprawdzie nie ma żadnych przeszkód, by wniosek został złożony drogą elektroniczną, bez opatrzenia bezpiecznym podpisem, gdyż nie musi spełniać wymogów formalnych, o których mowa w art. 63 k.p.a., to jednak winien zawierać wskazanie imienia i nazwiska, czy nazwy w przypadku podmiotów nie będących osobami fizycznymi ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009r. sygn. I OSK 1277/08 – ONSA/WSA 2010/5/91, wyroki WSA: z dnia 24 czerwca 2016r. sygn. II SAB/Łd 86/16, z dnia 13 lipca 2016r. sygn. II SAB/Łd 132/16 i z dnia 22 czerwca 2016 sygn II SAB/Łd 56/16 oraz I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" wyd. Lexis Nexis 2012, M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, str. 60 oraz M. Kłaczyński: "Dostęp do informacji publicznej. Komentarz"- Lex/el 2003).

Tak więc mimo odformalizowania i uproszczenia postępowania w sprawach udzielenia informacji publicznej, to - w ocenie sądu rozpatrującego przedmiotową skargę – wniosek o udzielenie tej informacji powinien zawierać wskazanie co najmniej: podmiotu, który ma udzielić informacji, żądanej informacji, sposobu i formy jej udzielenia, ale także danych wnioskodawcy ( por. M.Bidziński, M.Chmaj i P.Szustakiewicz: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. 2 wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015, str. 140 ).

Przeciwne stanowisko nie pozwala na ustalenie, kto w istocie występuje z wnioskiem, czy osoba fizyczna, czy osoba prawna, czy organ administracji publicznej, czy też wniosek został wysłany z adresu mailowego stworzonego "sztucznie" przez program komputerowy, co przy aktualnej technologii nie jest wykluczone. W tej sytuacji nie można ponadto stwierdzić, czy zachodzi tożsamość między wnioskodawcą a stroną skarżącą.

Reasumując, sąd uznał, że nieskuteczne złożenie wniosku, z jakim mamy do czynienia w sprawie niniejszej, nie może skutkować uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności. Stąd sąd nie może uznać, że organ dopuścił się bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa a tym samym zadośćuczynić żądaniu Skarżącego i wymierzyć organowi grzywnę lub zasądzić określone kwoty na rzecz Skarżącego.

Powyższej oceny nie zmienia fakt udostępnienia Skarżącemu na etapie postępowania sądowoadminsiatrcyjnego żądanych dokumentów. Bezspornie bowiem organ nie miał podstaw do rozpoznania wniosku na dzień jego wniesienia wobec braku danych identyfikujących Wnioskodawcę, a które ujawnił Skarżący na etapie niniejszej skargi.

Dlatego też sąd skargę, jako niezasadną, oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a

Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.