Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Agnieszka Góra–Błaszczykowska (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi F. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę

Rozkazem personalnym z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...), na mocy którego zwolniono F. K. (dalej jako skarżący) ze służby w Policji z dniem (...) sierpnia 2019 r.

W uzasadnieniu rozkazu organ II instancji wskazał, że Komendant Miejski Policji w K. w dniu (...) lipca 2019 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z wnioskiem o zwolnienie F. K. ze służby, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. z dnia (...) października 2014 r. F. K. został przedstawiony zarzut o to, że w dniu (...) sierpnia 2014 r. w K., będąc funkcjonariuszem publicznym - funkcjonariuszem Policji pełniącym służbę w Komendzie Miejskiej Policji w K., ujawnił osobie nieuprawnionej – M. K. informację, której ujawnienie naraziło na szkodę prawnie chroniony interes. Informację tę uzyskał w związku z wykonywaniem czynności służbowych, dotyczących planowanego (w ramach śledztwa sygn. akt (...) Prokuratury Okręgowej w K.) przeszukania mieszkania zajmowanego przez M. K., czym utrudnił wskazane postępowanie karne, pomagając sprawcy przestępstw, polegających na wprowadzaniu do obrotu środka odurzającego w postaci ziela konopi innych niż włókniste, uniknąć odpowiedzialności karnej, poprzez umożliwienie mu ukrycia rzeczy, mogących stanowić dowód w sprawie, tj. o przestępstwo z art. 239 § 1 Kk i art. 266 § 2 Kk: w zw. z art. 11 Kk.

Rozkazem personalnym nr (...) z dnia (...) listopada 2015 r. Komendant Miejski Policji w K. zwolnił F. K. ze służby w Policji, na postawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, z dniem 30 listopada 2015 r. W dniu 26 lipca 2018 r. Sąd Rejonowy w K. w sprawie o sygn. akt II (...) uznał F. K. za winnego popełnienia zarzucanego mu w akcie oskarżenia czynu i na podstawie art. 239 § 1 Kk; w zw. z art. 11 § 3 Kk, przy zastosowaniu art. 4 § 1 Kk: wymierzył mu karę 2 lat pozbawienia wolności, zawieszając jej wykonanie na okres próby wynoszący 5 lat, a także orzekł karę grzywny w wysokości 100 stawek dziennych po 30 złotych każda. Ponadto Sąd orzekł środek kamy w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta na okres 5 lat. W wyniku apelacji wniesionej przez obrońców oskarżonego Sąd Okręgowy w K., (...) Wydział Kamy-Odwoławczy wyrokiem z dnia (...) stycznia 2019 r. (sygn. akt (...)), zmienił w całości zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia (...) lipca 2018 r. i uniewinnił F. K. od popełnienia zarzucanego mu w akcie oskarżenia czynu. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd Rejonowy w K. w sposób nieprawidłowy uznał materiały z wtórnej kontroli operacyjnej dotyczące podsłuchanych rozmów telefonicznych pomiędzy F. K. a M. K., za dowody w sprawie. W dacie popełnienia przez policjanta przestępstwa, określonego w art. 239 § 1 i art. 266 § 2 w zw. z art. 11 § 2 Kk, nie było ono wyszczególnione w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy o Policji, jako jedno z przestępstw, co do których możliwe było uzyskanie zgody właściwego sądu okręgowego na wykorzystanie w procesie karnym materiałów z kontroli operacyjnej, a w powyższym przypadku kontroli "wtórnej". Przy braku dowodów z podsłuchanych nagrań i bezwzględnym zakazie ich wykorzystywania dla czynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych w sprawie, zdaniem sądu, istnieją bardzo poważne wątpliwości co do popełnienia przez oskarżonego przypisanego w akcie oskarżenia przestępstwa. Ponadto w ocenie sądu odwoławczego wszelkie wątpliwości muszą być rozstrzygane na korzyść oskarżonego. Prokuratura Okręgowa w K. w dniu (...) kwietnia 2019 r. złożyła kasację do Sądu Najwyższego, wnioskując o uchylenie powyższego wyroku Sądu Okręgowego w K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W dniu (...) lutego 2019 r. F. K., powołując się na art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, zgłosił pisemnie gotowość do niezwłocznego podjęcia służby w związku z prawomocnym wyrokiem sądu karnego.

Orzeczeniem nr (...) S. Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. z dnia (...) marca 2019 r. F. K. został uznany za zdolnego do służby w Policji -kat. "A".

Na dzień przywrócenia do służby F. K. posiadał poświadczenie bezpieczeństwa, uprawniające do dostępu do informacji niejawnych, oznaczonych klauzulą "poufne" ważne na okres do dnia (...) sierpnia 2021 r. Ponadto w związku z faktem, że wymieniony został zwolniony ze stanowiska detektywa, z którym to stanowiskiem wiąże się dostęp do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "tajne", Pełnomocnik do spraw Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Miejskiej Policji w K. wszczął wobec skarżącego poszerzone postępowanie sprawdzające.

W dniu (...) maja 2019 r. do Komendy Miejskiej Policji w K. wpłynął raport F. K., w którym zwrócił się o mianowanie go na niższe stanowisko służbowe referenta w służbie kryminalnej i jednocześnie cofnął zgodę na prowadzenie wobec niego poszerzonego postępowania sprawdzającego. W związku z tym Komendant Miejski Policji w K. zobligowany był do wydania decyzji o umorzeniu powyższego postępowania. Komendant Miejski Policji w K., powołując na się szereg okoliczności faktycznych i prawnych, w tym na określone ustalenia postępowania karnego oraz zdarzenia, które zaistniały z udziałem policjanta stwierdził, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do postawy etyczno-moralnej F. K., a tym samym doszło do utraty przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii oraz zaufania przełożonych, które są niezbędne do dalszego pełnienia służby.

Pismem z dnia (...) lipca 2019 r. F. K. został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jednocześnie pouczono go o prawie do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu oraz o innych uprawnieniach strony, które może on zrealizować w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Ponadto pismem z dnia (...) lipca 2019 r. zwrócono się o opinię do organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. W dniu (...) lipca 2019 r. F. K. zapoznał się z aktami przedmiotowego postępowania, a wnioskiem z dnia (...) lipca 2019 r. zwrócił się o umożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań w ramach prowadzonego postępowania. Podkreślił, że nie zasięgnięto opinii przełożonych, którym podlegał na przestrzeni lat oraz nie załączono opinii służbowych i szeregu wniosków nagrodowych, co niekorzystnie wpływa na ocenę końcową organu.

Rozkazem personalnym nr (...) z dnia (...) sierpnia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, art. 45 ust. 1 oraz art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił F. K. ze służby z dniem 19 sierpnia 2019 r. Decyzji tej, zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a., organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Opisanym na wstępie rozkazem personalnym z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...), Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia (...) sierpnia 2019 r. nr (...).

W skardze do Sądu rozkazowi personalnemu Komendanta Głównego Policji z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) A, zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz uwzględnienie słusznego interesu funkcjonariusza, na skutego czego nastąpiło błędne przyjęcie, że ważny interes służby uzasadniał zwolnienie F. K. ze służby, zaś rozstrzygnięcie to było proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonych uchybień;

-naruszenie art. 8 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa oraz w sposób naruszający zasadę proporcjonalności poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przesłankę utraty zaufania do funkcjonariusza po upływie 5 lat od jej wystąpienia;

-naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ważny interes służby uzasadniał zwolnienie F. K. ze służby.

Mając na uwadze w.w. zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne.

W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W świetle powyżej przytoczonych przepisów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny nie narusza prawa.

Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), służbę w niej może pełnić obywatel polski, posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować.

Szczególny charakter służby publicznej w formacjach mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, a także zwolnienia z niej. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się bowiem zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Jest przede wszystkim formacją uzbrojoną, służącą społeczeństwu, przeznaczoną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Publiczny wymiar Policji powoduje, że w znaczącym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Wymagania w stosunku do policjantów muszą być wysokie, by umacniały podstawy ich autorytetu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby gdy wymaga tego ważny interes służby.

Decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie przytoczonego przepisu ma charakter fakultatywny ("można zwolnić") i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek decyzja ta podlega kontroli sądu administracyjnego, jednak zakres kontroli jest ograniczony, bowiem sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie jego celowość.

Sądowa kontrola takiej decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Uznaniowość decyzji nie oznacza bowiem dowolności w zakresie jej podejmowania. Badaniu podlega, czy podczas podejmowania decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa.

Ocena zakresu, w jakim organ Policji uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02.04.2014r., I OSK 440/13).

Użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji określenie "ważny interes służby" jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym w ustawie o Policji. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że na podstawie cytowanego przepisu można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Jednakże, co już wielokrotnie podkreślono w judykaturze, przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2007 r., II SA/Wa 553/07).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi, organ miał prawo zastosować wobec skarżącego wymieniony przepis jako podstawę prawną zwolnienia ze służby. Zdaniem Sądu, w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy, skarżący nie może pełnić służby w Policji gdyż przeciwstawia się temu "ważny interes służby".

Choć ustawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której policjant w toku postępowania o przywrócenie do służby cofnął zgodę na prowadzenie wobec niego poszerzonego postępowania sprawdzającego oraz o mianowanie go na niższe stanowisko służbowe referenta w służbie kryminalnej.

W ocenie Sądu opisane zachowanie policjanta musiało wzbudzić poważne wątpliwości co do tego, czy jest on osobą godną zaufania na tyle, aby ponownie powierzyć mu obowiązki policjanta, zwłaszcza ze względu na rodzaj przestępstwa, za które wcześniej było prowadzone wobec niego postępowanie karne. Oczywiście nie jest kwestionowane, że obecnie w obiegu prawnym jest prawomocny wyrok uniewinniający F. K. od zarzutu popełnienia przestępstwa, określonego w akcie oskarżenia. Tym bardziej jednak poważne wątpliwości co do przydatności do służby budzi sytuacja, w której policjant (uniewinniony od zarzutu) nie chce poddać się dalszej kontroli, zmierzającej do udzielenia mu dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "tajne". W opisanej sytuacji, zdaniem Sądu, zaistniała przesłanka do zwolnienia go ze służby w postaci "ważnego interesu" służby. Policjant, który z własnej woli unika sprawdzenia, a w konsekwencji nie będzie miał dostępu do informacji "tajnych", nie jest do tej służby w pełni przydatny. Trafna zatem była decyzja organów o zwolnieniu go ze służby.

Przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, została w sposób wystarczający wykazana. Ustalając stan faktyczny sprawy organy obu instancji nie naruszyły przepisów postępowania: wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), oceniły zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zachodziła potrzeba skorzystania z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zwolnienie na jego podstawie skarżącego ze służby w Policji. Żadne bowiem fakty nie przemawiały za tym, aby w ustalonym stanie faktycznym sprawy, interes skarżącego był ważniejszy od dobra formacji, której był on funkcjonariuszem. Celem postępowania w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji była ocena, czy F. K., który w trakcie postępowania o przywrócenie do służby w Policji cofnął zgodę na dostęp do informacji "tajnych", może nadal pełnić służbę jako funkcjonariusz publiczny, nie naruszając dobra i interesu tej służby. Na tak postawione pytanie, w odniesieniu do sytuacji skarżącego, można odpowiedzieć wyłącznie przecząco.

Całkowicie zrozumiałe, zdaniem Sądu, jest w tej sytuacji stwierdzenie przez organy, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do postawy etyczno-moralnej F. K.. Bez wątpienia zasadnie uznały one, że skarżący utracił nieposzlakowaną opinię oraz zaufanie przełożonych, które są niezbędne do dalszego pełnienia służby. Poważne wątpliwości budzi, dlaczego osoba, ubiegająca się o przywrócenie do służby, cofa zgodę na postępowanie sprawdzające w zakresie klauzuli "tajne". Nie wiadomo też, jak skarżący wyobrażał sobie dalszą służbę w Policji bez posiadania wszystkich odpowiednich klauzul; nawet jeśli chciał pracować na niższym stanowisku, powinien posiadać zaufanie przełożonych i być gotów na poddanie się wszystkim sprawdzeniom. Odmawiając tej zgody wzbudził zrozumiałą w tej sytuacji utratę zaufania swoich przełożonych. Nie można pełnić służby w służbach mundurowych nie będąc godnym zaufania.

Jak podkreśla NSA (m.in. w wyroku z dnia 29.01.2020r., I OSK 3250/18), stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działania lub ich skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji. Również w wyroku z dnia 16.01.2020r., I OSK 2748/18 NSA zaznaczył, że policja ma gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim przestrzegać prawo. Powinny one cieszyć się autorytetem w społeczeństwie, respektować zasady współżycia społecznego i dotrzymywać roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Osoby te muszą znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o łamanie prawa, czy też naruszanie norm społecznych.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd ocenia, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. ani 80 k.p.a. (zarzut pierwszy skargi). Organ wnikliwie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy. Jeśli chodzi o słuszny interes funkcjonariusza, to musi on ustąpić przed ważnym interesem służby, co zostało przez organ przekonująco wykazane. Organy nie naruszyły też art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów Państwa oraz w sposób naruszający zasadę proporcjonalności. Zaskarżony rozkaz personalny nie został (wbrew twierdzeniom skargi) wydany w oparciu o przesłankę utraty zaufania do funkcjonariusza po upływie 5 lat od jej wystąpienia, lecz w oparciu o "ważny interes" służby, uzasadniony cofnięciem zgody na prowadzenie postępowania o udzielenie dostępu do informacji "tajnych".

Organy nie naruszyły art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, gdyż zdaniem Sądu, prawidłowo uznały i szczegółowo wyjaśniły, że ważny interes służby uzasadniał zwolnienie F. K. ze służby.

Podsumowując, Sąd uznał zarzuty skarżącego podniesione w skardze za nieuzasadnione. Organy obu instancji przestrzegały bowiem zasad postępowania administracyjnego i z należytą starannością zebrały w sprawie niezbędny materiał dowodowy, który umożliwił podjęcie decyzji (o charakterze uznaniowym) o zwolnieniu skarżącego ze służby ze względu na jej ważny interes.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.