Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 530/11 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., IV SA/Wa 530/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej "SKO")

z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja

nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od SKO na rzecz skarżącego J. L. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu odwołania J. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta miasta Warszawy (zwanego dalej "prezydentem") z dnia [...] listopada

2010 r. ustalającą na wniosek M. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego o funkcji biurowej

w rejonie ul. [...], róg ul. [...] na dz. ew. nr [...] z obrębu [...],

na funkcję usług medycznych, tj. podstawowe usługi opieki medycznej wraz z apteką oraz z elementami zagospodarowania terenu w Dzielnicy Ursynów miasta stołecznego Warszawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że odwołujący się od decyzji organu pierwszej instancji J. L. wskazał na uciążliwości, jakie spowoduje wnioskowana zmiana sposobu użytkowania wskazanego obiektu na działce sąsiedniej, takie jak wykluczenie prywatności w korzystaniu z własnej nieruchomości oraz zwiększenie ruchu kołowego na ul. [...] ze względu na duży ruch osób związany z planowaną przychodnią zdrowia. Ponadto wskazał, że przy ul. [...]

nie ma podobnych obiektów, znajdują się one dopiero przy ul. [...] (po drugiej stronie ul. [...] znajduje się już przychodnia zdrowia). Pominięto kwestię wysokości budynków w obszarze; nie podano, że dominuje tu zabudowa do 9 m,

a budynek przeznaczony na przychodnię ma sąsiadować z 1,5 kondygnacyjnym domem jednorodzinnym położonym ok. 12 m od trzykondygnacyjnej ściany nowego obiektu. Przy ul. [...], w obszarze analizowanym, znajdują się wyłącznie budynki dwukondygnacyjne. Budynki trzykondygnacyjne na terenie analizy posiadają dachy spadziste. W tym stanie rzeczy planowany budynek o III kondygnacjach z dachem płaskim i umieszczoną nad nim częścią techniczną zdecydowanie góruje

nad otoczeniem - na analizowanym obszarze nie ma ani jednego takiego budynku.

Już obecnie część techniczna tego budynku w czasie, w którym budynek nie jest eksploatowany, powoduje immisje, które dają się odczuć na sąsiedniej nieruchomości odwołującego się.

W ocenie organu odwoławczego, parametry obiektu nie ulegną zmianie w związku z planowaną zmianą użytkowania, zatem niezasadne są zarzuty odnoszące się do nich. Rozpatrywana jest bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego i oddanego do użytkowania. Obiekt jest legalnie wybudowany

i oddany do użytkowania, zatem jego parametry nie mogą być obecnie rozpatrywane. Na działce w bliskiej odległości obiektu znajduje się zabudowa handlowo-biurowo-usługowa. Na działkach sąsiednich znajdują się tereny zabudów biurowej. Nie można zatem twierdzić, że planowana funkcja jest sprzeczna

z dominującą w głębi ul. [...] zabudową mieszkaniową jednorodzinną (MN). Wnioskowany sposób użytkowania budynku jako przychodni lekarskiej i apteki mieści się w ramach funkcji zabudowy zastanej na danym terenie, co przesądza o zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie obowiązujący tekst ustawy: Dz. U.

Nr 80, poz. 717 - zwanej dalej "upzp"), tzn. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

Skargę do WSA na powyższą decyzję SKO złożył J. L. wskazując,

że obiekt, którego dotyczy postępowanie został już zrealizowany w latach 2009 - 2010 w postaci budynku trzykondygnacyjnego z dachem płaskim o wysokości ok. 11,5 m

z częścią czwartej kondygnacji "technicznej’ o wys. dodatkowo ok. 2 m

i ok. 30-metrowej długości elewacją boczną. Wymiary budynku wynoszą

ok. 13 m x 30 m, a kubatura obiektu jest ponad dziewięć razy większa w stosunku

do sąsiedniego budynku jednorodzinnego należącego do skarżącego. Obiekt ten

od strony zachodniej sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością skarżącego zabudowaną domem jednorodzinnym półtorakondygnacyjnym z dachem spadzistym,

o wys. kalenicy 8,47 m. i wymiarach 14 m x 11 m, pow. zabudowy 154 m2 z roku 1992. W domu tym zamieszkuje skarżący wraz z rodziną. Jego sytuacja życiowa nie wskazuje na możliwość podjęcia działań i nakładów w celu uzyskania nowego miejsca zamieszkania. Zdaniem skarżacego Prezydent nie przeprowadził w należyty sposób postępowania wyjaśniającego w sprawie możliwości zmiany funkcji istniejącego budynku z biurowej na medyczną. Pomimo widocznej w stanie faktycznym sprawy różnicy funkcji użyteczności publicznej i domu jednorodzinnego w sąsiedztwie, analizę urbanistyczną przeprowadzono skrótowo i "symbolicznie". W opisie zabudowy po stronie zachodniej w ogóle nie uwzględniono, że znajduje się tu dom jednorodzinny o niewielkiej kubaturze, a wprowadzenie funkcji medycznej będzie wiązało się ze stałą obecnością licznych osób z zewnątrz, intensywnym ruchem pojazdów oraz powstawaniem odpadów medycznych. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy, wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, zupełnie zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Autor skargi podał także, ze sporna inwestycja była i jest przedmiotem innych sporów administracyjnych przed sądami administracyjnymi. Nowopowstała inwestycja zrealizowana przez inwestora profesjonalnego, prowadzi do znaczącego pogorszenia warunków korzystania z istniejącego prywatnego domu jednorodzinnego w sąsiedztwie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie wskazując m. in.,

że zmiana funkcji budynku z biurowej na inną usługową - podstawowe usługi opieki medycznej wraz z apteką, jest możliwa, co wykazano w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, ze względu na sąsiednią zabudowę mającą również charakter usługowy.

Odpowiedzi na skargę udzielił również uczestnik postępowania, będący inwestorem, który wskazał, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne i wydał decyzję zgodną z prawem i mieszczącą się

w granicach uznania administracyjnego. Przedmiotem kwestionowanej decyzji nie jest ustalenie wielkości możliwej zabudowy a jedynie przekwalifikowanie budynku biurowego już istniejącego, wybudowanego na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę. Co więcej, skarżący chociaż podnosi, iż analiza urbanistyczna została podjęta skrótowo i "symbolicznie", nie przytacza konkretnych braków tej analizy lub zarzutów dotyczących nieprawidłowego sposobu jej przeprowadzenia. Skarżący

nie wykazał podstaw z powodu których uważa, iż umiejscowienie gabinetów lekarskich zamiast biura spowoduje wzrost ruchu osobowego. Ponadto, działka zabudowana domem jednorodzinnym nie przylega bezpośrednio do działki inwestora, a także jest obsadzona wysokimi krzewami iglastymi tworzącymi szpaler pomiędzy nieruchomościami, co zmniejsza do minimum ryzyko ewentualnych immisji. Obciążenie ulicy [...] jako drogi dojazdowej do nieruchomości inwestora, jak i J. L. może się zmienić jedynie na odcinku od ul. [...] do wjazdu na nieruchomości inwestora, co nie zmieni ruchu pojazdów przed działką J. L.,

która znajduje się poza tą strefą, w głębi ul. [...]. Fakt, iż J. L. skarży wszelkie możliwe decyzje, które otrzymuje jego sąsiad nie sprawia automatycznie,

iż stan prawny budynku sąsiada jest niepewny.

W piśmie z dnia 30 maja 2011 r. skarżący poinformował Sąd, że inwestor uzyskał w dniu [...] maja 2011 r. kolejną decyzję o warunkach zabudowy dla swojej inwestycji, która to decyzja pozwala na powiększenie istniejącego budynku biurowego

przez jego rozbudowę na sąsiedniej działce nr [...]. Realizacja tej decyzji spowoduje dalsze wydłużenie budynku i zwiększenie jego kubatury. Powiększenie budynku pozwoli zwiększyć zakres prowadzonej w nim działalności usługowej. W przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku na cele zakładu opieki zdrowotnej, działalność użyteczności publicznej będzie w jeszcze większym stopniu zakłócać korzystanie

z nieruchomości skarżącego na cele mieszkaniowe.

Rozstrzygając zasadność skargi J. L. WSA wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty

są zasadne. WSA wskazał, że ustawowym warunkiem dopuszczalności ustalenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest m. in. okoliczność,

że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej,

jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji. Pojęcie drogi publicznej nie zostało zdefiniowane w upzp, dlatego

dla jego rozumienia należy sięgnąć do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zmianami),

według którego drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie wskazanej

ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie

z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawowym wyróżnikiem drogi publicznej, odróżniającym ją od innych dróg publicznych, jest zatem kategoria nadana tej drodze w procedurze ustawowo określonej, która to kategoria wynika z funkcji drogi. Nazwa ulicy nie stanowi ustawowego kryterium różnicującego drogi publiczne. Z faktu nadania nazwy ulicy nie wynika odrębność danej drogi publicznej od innej drogi publicznej. Przepis art. 18

ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) stanowi jedynie, że podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Ulice - jak to już wyżej wskazano - należą zaś do tej samej kategorii drogi publicznej, w której ciągu leżą. Przy czym ulicą - według art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Nazwa ulicy różnicuje zatem ulice, a nie drogi publiczne. Z cytowanego wyżej art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zaś, że droga publiczna może składać się z kilku ulic, jednakże dla zastosowania art. 61

ust. 1 pkt 1 upzp istotne jest ustalenie, czy sąsiednie działki gruntu są dostępne

z tej samej drogi publicznej, a nie z tej samej ulicy. Jakkolwiek zaś według § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.

Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej "rozporządzeniem"), w celu ustalenia wymagań

dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 upzp, to jednak analiza funkcji musi dotyczyć takich działek sąsiednich, które zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a więc działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Z żadnego przepisu upzp nie wynika bowiem, aby ustawowe pojęcie dostępu z tej samej drogi publicznej, należało definiować przepisami rozporządzenia jako aktu podustawowego, a więc służącego wykonaniu upzp, a nie modyfikowaniu

jej treści normatywnych. Zdaniem WSA w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie należy przypisać ustaleniu, czy działka gruntu wskazana przez organ odwoławczy

jako położona przy ulicy [...], na której znajduje się zabudowa handlowo-

-biurowo-usługowa (UH/UA/U, według organu orzekającego położona w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania tej ulicy z ul. [...]) ma dostęp do tej samej drogi publicznej, co działka gruntu wnioskowana do zmiany sposobu użytkowania, dla której dostęp do drogi publicznej organy orzekające w sprawie ustaliły do ulicy [...].

Samo zróżnicowanie nazw tych ulic nie oznacza, aby były to dwie odrębne drogi publiczne. Nie zostało jednak wyjaśnione w sprawie, czy obie te ulice stanowią tę samą drogę publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych,

aby można było na tej podstawie stwierdzić spełnienie ustawowej przesłanki dostępu działki gruntu położonej przy ul. [...] do tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co działka gruntu zabudowana budynkiem wnioskowanym

do zmiany sposobu użytkowania, a w konsekwencji stwierdzić spełnienie ustawowego warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanej funkcji usług medycznych

i apteki. Wskazywanie zaś przez organ odwoławczy na znajdowanie się na działkach sąsiednich zabudowy biurowej (UA) nie ma znaczenia w sprawie, skoro również działka wnioskowana do zmiany sposobu użytkowania posiada obecnie funkcję usług biurowych (UA). Przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć ma być przecież ustalenie spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany tej funkcji, na funkcję usług medycznych z apteką. Ocena organu odwoławczego, że wnioskowany sposób użytkowania budynku, jako przychodni lekarskiej i apteki mieści się w ramach funkcji zabudowy zastanej

na danym terenie nie zostało zatem poparte ustaleniami wystarczającymi do uznania ich za potwierdzające spełnienie się przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98,

poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa"), a także art. 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro od dokonania tych ustaleń

zależy dopuszczalność wydania decyzji uwzględniającej wniosek inwestora.

Tymi wadliwościami dotknięta jest również decyzja organu pierwszej instancji,

co potwierdza treść jej uzasadnienia. Za niezasadne należało natomiast uznać zarzuty skargi dotyczące parametrów budynku wnioskowanego do zmiany sposobu użytkowania, skoro budynek ten już istnieje.

Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik M. P. zażądał jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA

do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: I) prawa materialnego w postaci: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu; II) prawa formalnego w postaci:

1) art. 10 i 134 § 1 oraz art. 106 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie obowiązujący tekst ustawy: Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa"); 2) art. 133 § 1 ppsa, art. 61 § 3 ppsa i art. 145 pkt 1 lit. a\ ppsa poprzez naruszenie powyższych przepisów, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podano, że WSA

w skarżonym wyroku zarzuca organowi administracji, że wydał decyzję administracyjną definiując pojęcie ustawowe ("droga publiczna") w oparciu o akt podustawowy

i w sprzeczności z ustawą. Tymczasem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, to WSA popełnił błąd co do wykładni, bowiem nie uwzględnił dwuetapowego charakteru postępowania w toku wydawania decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji przeprowadził interpretację niezgodną z wykładnią systemową. WSA niesłusznie ograniczył pojęcie "obszaru analizowanego" do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił WSA także, że wydał wyrok, w którym przyjęto stan faktyczny inny, niż wynikający z treści dowodów zgromadzonych

w sprawie, naruszając art. 133 § 1 ppsa, zgodnie z którym Sąd zobowiązany jest wydać wyrok na podstawie akt sprawy. Co więcej przeprowadzona przez WSA interpretacja zasady "dobrego sąsiedztwa" jest sprzeczna z interpretacją tej zasady przyjętą

w doktrynie i orzecznictwie. Analiza skarżonego orzeczenia prowadzi także do wniosku, że - zdaniem WSA - pozytywną dla inwestora decyzję o warunkach zabudowy

i zagospodarowania można wydać jedynie wtedy, gdy przy tej samej drodze publicznej położona jest działka spełniająca tę samą funkcję, co nie jest prawdą. Autor skargi kasacyjnej stwierdził też, iż WSA, sugerując interpretację art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp niezgodną z przyjętą linią orzeczniczą i dorobkiem doktryny oraz prowadzącą

do niezgodności z normami rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, naruszył powyższy przepis prawa. WSA zarzucono także, iż naruszył art. 134 § 1 ppsa uznając, iż brak związania go zarzutami daje mu całkowitą dowolność orzekania, również

w sposób pomijający stanowisko stron.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik J. L. wniósł o jej oddalenie

"i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku". W uzasadnieniu wskazano,

że - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - rozszerzenie badanego kontekstu urbanistycznego do całego "obszaru analizowanego" jest możliwe tylko w przypadkach wskazanych wprost w rozporządzeniu wykonawczym i dotyczy wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Linię zabudowy

oraz wysokość elewacji frontowej bada się w stosunku do "działek sąsiednich".

Co do funkcji zabudowy natomiast obowiązuje wprost powołany przepis ustawy i ocenia się ją tylko wobec działek dostępnych z tej samej drogi publicznej". Zasadnie więc WSA, badając prawidłowość oceny analizy urbanistycznej, dokonanej przez organ drugiej instancji, musiał postawić pytanie czy dostępność z tej samej drogi publicznej należy oceniać od strony ul. [...] (przy której dominuje zabudowa usługowa, wielofunkcyjna), czy od strony ul. [...] (przy której znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i jeden obiekt usługowy).

W kolejnych pismach procesowych autor skargi kasacyjnej i autorka odpowiedzi na nią podtrzymali swoje twierdzenia kontrargumentując twierdzenia strony przeciwnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183

§ 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. NSA uznał jednak za uzasadnione część zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i w konsekwencji był zobowiązany do wyeliminowania zasadnie wskazanymi w skardze kasacyjnej błędami orzeczenie WSA z obrotu prawnego.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest czy dla określonego terenu (położonego

w Warszawie przy ul. [...] u zbiegu z ul. [...]) prawidłowe było uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego o funkcji biurowej w rejonie ul. [...], róg

ul. [...] na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na funkcję usług medycznych,

tj. podstawowe usługi opieki medycznej wraz z apteką oraz z elementami zagospodarowania terenu w Dzielnicy Ursynów miasta stołecznego Warszawy,

przy uwzględnieniu, że według skarżącego J. L. i WSA na obszarze analizowanym, ustalonym dla potrzeb niniejszej sprawy, brak jest obiektów

o odpowiadającej wnioskowi funkcji, bowiem istnieje tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Podstawę materialnoprawną rozważań w tym zakresie stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, który - jako jeden z podstawowych warunków zachowania ładu przestrzennego - przewiduje zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, względnie kontynuacji funkcji.

Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności za zasadny należało uznać zarzut naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Jak wynika z ww. przepisu w związku

z art. 2 pkt 14 upzp ilekroć w upzp jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, zaś wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie m. in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy

oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 upzp, niestosując w sprawie prawidłowo art. 2 pkt 14 upzp, bowiem nie zauważył, że kwestia ta nie jest bez znaczenia nie tylko z punktu widzenia koncepcji planistycznej

dla określonego terenu, ale - co bardziej istotne w rozpoznawanej sprawie - również

z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa, do której odnosi się art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Aktualnie już poza wszelkimi sporami pozostaje, iż powyższego przepisu,

tak zresztą, jak i wszelkich innych przepisów prawa materialnego publicznego,

nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną)

czy systemową. Jednocześnie też przyjmuje się, że przepis ten nie może być stosowany w sposób zawężający co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej w zakresie zwłaszcza podobieństwa funkcji. Wskazują na to stanowiska wyrażane w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym - wynika to także wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A z 2010 r., nr 6, poz. 61, Dz. U. Nr 137, poz. 926).

NSA wskazuje więc, że celem ww. przepisu upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy

(jak również nowej funkcji istniejącej zabudowy) do wyznaczonych przez zastany

w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów

o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa (jak również zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu) powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por.: red. Z. Niewiadomski, Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 500 - 502).

Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający

na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie definiuje jednak pojęcia działki sąsiedniej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać

do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 upzp (por. wyroki NSA: z dnia 3 października 2006 r., II OSK 196/06; z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06; z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06 czy z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, wszystkie

dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy można oczywiście toczyć bez końca spór dotyczący kwestii, czy obie ulice ([...] i [...]) stanowią tę samą drogę publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, aby można było na tej podstawie stwierdzić spełnienie ustawowej przesłanki dostępu działki gruntu położonej przy ul. [...] do tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co działka gruntu zabudowana budynkiem wnioskowanym do zmiany sposobu użytkowania, a w konsekwencji stwierdzić spełnienie ustawowego warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla wnioskowanej funkcji usług medycznych i apteki, czy też nie. Interpretując jednak ten przepis nawet nie pod kątem powołanych przez autora skargi kasacyjnej wartości, ale bardziej przez pryzmat jeszcze bardziej uniwersalnych wartości jak sprawiedliwość i uczciwość należy wskazać, że traktowanie - jak starał się to czynić Sąd pierwszej instancji - terenu inwestycji jako terenu, na którym istnieje tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co w oczywisty sposób ogranicza plany inwestycyjne inwestora, jest "zakłamywaniem" rzeczywistości w oparciu o wadliwą interpretację przepisów prawa materialnego. NSA podkreśla, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem ewidentnie że teren inwestycji sąsiaduje nie tylko z zabudową jednorodzinną, ale także z zabudową handlowo-biurowo-usługową przy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania z ul. [...]. Na działkach sąsiednich znajdują się też tereny zabudowy biurowej, handlowej i usług medycznych, stąd też podnoszenie przez WSA wątpliwości czy działka gruntu wskazana przez organ odwoławczy, jako położona przy ulicy [...] na której znajduje się zabudowa handlowo-biurowo-usługowa ma dostęp

do tej samej drogi publicznej, co działka gruntu wnioskowana do zmiany sposobu użytkowania, dla której dostęp do drogi publicznej organy orzekające w sprawie ustaliły do ulicy [...] jest - zdaniem NSA - nieuzasadnione.

W konsekwencji NSA uznaje, że - wbrew twierdzeniom WSA - działka gruntu wskazana przez organ odwoławczy jako położona przy ul. [...], na której znajduje się zabudowa handlowo-biurowo-usługowa (UH/UA/U, według organu orzekającego położona w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania tej ulicy

z ul. [...]) ma dostęp do tej samej drogi publicznej, co działka gruntu wnioskowana do zmiany sposobu użytkowania, dla której dostęp do drogi publicznej organy orzekające w sprawie ustaliły do ulicy [...], a samo zróżnicowanie nazw tych ulic nie oznacza, aby były to dwie odrębne drogi publiczne. Tym samym ta zabudowa także powinna być brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy

jako działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej i biorąc pod uwagę zabudowę umiejscowioną na tej działce można dopiero podjąć prawidłową decyzje

o warunkach zabudowy dla wnioskowanego terenu. Przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest bowiem nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu,

ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (por.: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 634/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

NSA wskazuje na koniec, że błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, ale przy zróżnicowanych nazw ulic. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, według której decyzja

o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni"

o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa,

jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2008 r., II SA/Łd 430/08,

LEX nr 499825).

Za niezasadny należy uznać z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania mający wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 i 134 § 1 oraz art. 106 § 1, 2 i 3 ppsa. Zdaniem NSA kontrowersja w sprawie - co wskazano powyżej - nie dotyczyła bowiem stanu faktycznego, co do ustalenia którego NSA tak jak i WSA nie miał uwag,

ale interpretacji tego stanu faktycznego przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa nie został z kolei w żaden sposób uzasadniony, co powoduje, że NSA nie był w stanie się

do niego ustosunkować.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 61 § 3 ppsa NSA podtrzymuje swoje stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04 (ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz. 32), że w wypadku stosowania art. 152 ppsa w razie uwzględnienia skargi na decyzję, chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 kpa. W wyroku podkreślono, że stwierdzenie przez Sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że "decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają

z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny".

Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzec

jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte

w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem pierwszej instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać o prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego i skrupulatnym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.