IV SA/Gl 525/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-09-17	
Data wpływu	2018-05-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III OSK 875/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 862;  art. 13,  art. 15,  art. 27, art. 28; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jedn.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1875;  art. 91,  art. 92,  art. 93,  art. 94; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 147 par. 1 ,  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr 364/XXII/2012 w przedmiocie nadania statutu Teatrowi Zagłębia w Sosnowcu 1) stwierdza nieważność § 5 pkt 8, § 7 pkt 3, § 9, § 10 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) w pozostałym zakresie oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Sosnowcu uchwałą nr 364/XXIl/2012 z dnia 26 kwietnia 2012r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2012 r. nr 13, poz. 123 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa" lub "ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej"), nadała Teatrowi Zagłębia w Sosnowcu Statut w nowym brzmieniu, stanowiący załącznik do uchwały oraz uchyliła dotychczas obowiązującą uchwałę Rady Miejskiej nr 240/XIX/03 z dnia 18 grudnia 2003 r.

W § 1 Statutu określono, że Teatr Zagłębia, zwany dalej: "Teatrem", jest instytucją utworzoną na podstawie Zarządzenia Ministra Kultury i Sztuki nr 193 z dnia 17 grudnia 1954 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "Państwowy Teatr Zagłębia", ze zmianą dokonaną Zarządzeniem nr 31/58 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 2 listopada 1958 r. Działa on na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr. 13 poz. 123 z późn. zm.), ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), ustawy o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 z późn. zm.) i ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), a nadto na mocy uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu Nr 440/XXXII/2000 z dnia 30 stycznia 1997 r. oraz wpisu do Rejestru Instytucji Kultury Urzędu Miejskiego w Sosnowcu, sygn. RIK/T/6/96, a także uchwalonego w nowym brzmieniu Statutu. W § 2 Statutu podano, że Teatr ma siedzibę w Sosnowcu przy ul. Teatralnej nr 4 (pkt 1), a terenem jego działania jest obszar całego kraju (pkt 2). Z kolei postanowienia § 3 Statutu wskazały, że Teatr posiada osobowość prawną (pkt 1), a jego organizatorem jest Gmina Sosnowiec (pkt 2) oraz używa pieczęci o treści: "Teatr Zagłębia, ul. Teatralna 4, 41-200 Sosnowiec, NIP 644-00-26-219" (pkt 3). Natomiast nadzór nad Teatrem sprawuje Prezydent Miasta Sosnowca, zapewniając mu odpowiednie warunki działania (§ 4 Statutu). Do zakresu działania Teatru, stosownie do treści § 5 Statutu, należy:

1) prowadzenie działalności artystycznej w dziedzinie teatru w oparciu o zespół aktorski w cyklu sezonów artystycznych rozpoczynanych 1 września i kończonych 31 sierpnia następnego roku,

2) przygotowywanie i wystawianie spektakli teatralnych kierując się zasadą literackiego charakteru repertuaru, będącego nośnikiem podstawowych wartości kultury narodowej i światowej,

3) upowszechnianie kultury teatralnej na terenie miasta, regionu i kraju,

4) współpraca ze społecznym ruchem kulturalnym prowadzonym przez instytucje kultury, szkoły, organizacje pozarządowe, itp.,

5) podejmowanie innych form działalności artystycznej, mającej na celu upowszechnianie kultury,

6) promowanie kultury teatralnej poza granicami kraju,

7) prowadzenie działalności wydawniczo-promocyjnej,

8) prowadzenie działalności gospodarczej, o ile nie stoi to w sprzeczności z zakresem działalności Teatru,

9) Teatr może prowadzić także inne działania wynikające z potrzeb kulturowych społeczeństwa oraz organizować inne uzgodnione z Organizatorem projekty kulturalne, o profilu zgodnym z jego działalnością podstawową.

Teatr opiera swą działalność na pracy pionu artystycznego oraz finansowo-administracyjnego i technicznego (§ 6 pkt 1 Statutu). Dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Sosnowca na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych dla rodzaju działalności Teatru (§ 7 pkt 1), a jego powołanie może nastąpić w drodze konkursu, zgodnie z odrębnymi przepisami (pkt 2). Dyrektor może powołać Zastępcę d/s artystycznych oraz Zastępcę ds. Finansowych pełniącego funkcję Głównego Księgowego - po zasięgnięciu opinii Organizatora (§ 7 pkt 3 Statutu).

W § 8 Statut wskazano zadania Dyrektora, do którego należy zarządzanie instytucją i reprezentowanie jej na zewnątrz. Zaznaczono, w § 9 Statutu, że Dyrektor może powołać organy doradcze spośród pracowników i osób spoza instytucji, do spraw związanych z działalnością określoną w § 5 Statutu. Natomiast w § 10 unormowano gospodarkę finansową Teatru, określając w pkt 1, że gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków. Przychodami Teatru w oparciu o treść § 10 pkt 2 Statutu są: dotacje budżetowe przyznawane przez Gminę Sosnowiec, wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego z wyjątkiem dóbr kultury, wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz innych źródeł (pkt 2). Podstawą gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy instytucji ustalony przez Dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji przyznanej przez Gminę oraz uwzględniający zasady gospodarności i efektywności wykorzystania posiadanych środków (pkt 3). Teatr sporządza plan finansowy zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych (pkt 4) i tworzy fundusze zgodnie z Ustawą z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (pkt 5) oraz prowadzi rachunkowość wg zasad określonych w odrębnych przepisach o rachunkowości (pkt 6), nadto do dokonywania czynności prawnych w jego imieniu, w tym do składania oświadczeń woli w zakresie praw i zobowiązań majątkowych, uprawniony jest Dyrektor, który może udzielić pisemnego upoważnienia do dokonywania wymienionych czynności innym osobom (pkt 7).

Wojewoda Śląski w dniu 13 kwietnia 2018 r., za pośrednictwem Rady Miasta w Sosnowcu, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się stwierdzenia nieważności powołanej uchwały w całości, jako niezgodnej z art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Uzasadniając swoje stanowisko wywiódł, iż przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis, tym samym niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w nim wyrażonych skutkuje bezwzględną nieważnością aktu podjętego na jego podstawie.

W myśl art. 13 ustawy instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (ust. 1). Zgodnie z kolei z art. 13 ust. 2 ustawy (wg. stanu na dzień podjęcia uchwały) statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy, organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców.

Zauważyć należy, że w art. 13 ust. 1 ustawy zawarte zostało upoważnienie dla organizatora do nadania statutu instytucji kultury. Ustawodawca jednocześnie sprecyzował w art. 13 ust. 2 pkt 1-6 ustawy zakres przedmiotowy tego upoważnienia. Redakcja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawarte w nim wyliczenie ma charakter enumeratywny, co oznacza, że wskazany został katalog zamknięty kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę kategorycznym sformułowaniem "statut zawiera", które wskazuje na zakres spraw, które wymagają uregulowania w akcie wykonawczym. Organ jednostki samorządu terytorialnego jest zatem zobowiązany uwzględnić wszystkie wskazane w omawianej ustawie elementy kształtujące treść statutu jako gwarancję prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej do jego nadania.

Tymczasem analizowany Statut Teatru, na skutek nieprawidłowych bądź niewyczerpujących regulacji, został pozbawiony niektórych elementów obligatoryjnych.

W ocenie organu nadzoru Statut nie zawiera elementów wskazanych przepisem:

- art. 13 list. 2 pkt 3 ustawy, bowiem nie określa sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych,

- art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy, bowiem nie zawiera określenia źródeł finansowania;

- art. 13 ust. 2 pkt 5 ustawy, bowiem nie zawiera prawidłowych postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna.

W ramach materii określającej w Dziale IV "Organy zarządzające i doradcze", podjęto próbę uregulowania materii dotyczącej organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania (§ 7 - § 9). Przepisem § 7 Statutu Rada Miejska przewidziała, że "Dyrektora Teatru powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Sosnowca, na czas określony po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działających w Teatrze związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych dla rodzaju działalności Teatru" (ust. 1), natomiast "Powołanie Dyrektora Teatru może nastąpić w drodze konkursu, zgodnie z odrębnymi przepisami." (ust. 2), jak również "Dyrektor może powołać Zastępcę ds. artystycznych oraz Zastępcę ds. Finansowych pełniącego funkcję Głównego Księgowego-po zasięgnięciu opinii Organizatora" (ust. 3). W dalszej kolejności w § 8 Statutu określono zakres działań i obowiązków dyrektora instytucji kultury, natomiast w § 9 przewidziano, że "Dyrektor Teatru może powoływać organy doradcze spośród pracowników i osób spoza instytucji, do spraw związanych z działalnością określoną w § 5 Statutu".

Regulacja ta jest jednakże niewystarczająca i nie spełnia wymogów poprawnej realizacji delegacji ustawowej w zakresie sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, przez co narusza w sposób istotny przepisy omawianej ustawy. Wolą ustawodawcy statut powinien wskazywać, jakie są organy zarządzające instytucji kultury i określać sposób ich powoływania. Generalnie ustawa, w przypadku zwykłych (niekwalifikowanych) instytucji kultury, wskazuje na trzy tryby powołania dyrektora instytucji kultury. Dopuszcza możliwość powołania dyrektora instytucji kultury przez organizatora na czas określony, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1 ustawy) lub też wyłonienie kandydata na to stanowisko w drodze konkursu, bez konieczności zasięgania wspomnianych wyżej opinii (art. 16 ust. 1, art. 15 ust. 1 zdanie trzecie, art. 16 ust. 6 ustawy). Ponadto, na podstawie art. 15a ustawy, organizator może powierzyć zarządzanie instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej (w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych) na podstawie umowy o zarządzaniu taką instytucją. Z tego powodu, to właśnie statut danej instytucji kultury powinien rozstrzygać, który z dopuszczalnych trybów powołania organu zarządzającego instytucją, będzie miał zastosowanie w tym konkretnym przypadku.

W przypadku kwalifikowanych instytucji kultury, czyli takich jak Teatr dowolność wyboru trybu powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury została ograniczona.

Na mocy uregulowań art. 11 ust. 2 ustawy teatr został zdefiniowany jako instytucja artystyczna. Zgodnie z jego treścią: "Instytucjami artystycznymi są instytucje kultury powołane do prowadzenia działalności artystycznej w dziedzinie teatru, muzyki, tańca, z udziałem twórców i wykonawców, w szczególności: teatry, filharmonie, opery, operetki, orkiestry symfoniczne i kameralne, zespoły pieśni i tańca oraz zespoły chóralne.

Dyrektora instytucji artystycznej powołuje się na okres od trzech do pięciu sezonów artystycznych (art. 15 ust. 2 ustawy). Ponadto, stosownie do uregulowań art. 16 ust. 2 ustawy, w samorządowych instytucjach kultury, których wykaz określi, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla kultury narodowej, wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu. Przepis ten jednocześnie zastrzega, że minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może wyrazić zgodę na powołanie na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzania konkursu, kandydata wskazanego przez organizatora. W przypadku powoływania tej samej osoby na stanowisko dyrektora na następny okres, organizator zasięga opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Z kolei stosownie do przepisu art. 15 ust. 4 ustawy w przypadku tego typu instytucji kultury odwołanie jej dyrektora może nastąpić jedynie po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Należy zauważyć, że Teatr jest instytucją kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy. Został tak sklasyfikowany na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. 2004 r. nr 242, poz. 2422), w załączniku w rozdziale VIII pt. Teatry Dramatyczne, pod pozycją 33. Status taki utrzymuje się po dzień dzisiejszy, na mocy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. 2015 r. poz. 1298). Wobec powyższego, należy stwierdzić, że jedynym dopuszczalnym trybem powołania dyrektora Teatru Zagłębia w Sosnowcu, jest wyłonienie go w drodze konkursu. Tym samym regulacja statutowa Teatru, przewidująca jedynie możliwość powołania dyrektora w drodze konkursu jest sprzeczna z art. 16 ust. 2 ustawy.

W tym miejscu należy bowiem podnieść, że możliwość odstąpienia od zorganizowania konkursu, przewidziana w art. 16 ust. 3 ustawy, ma charakter wyjątku od zasady i może mieć ona zastosowanie jedynie w wypadkach jednostkowych, rozstrzyganych indywidualnie przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

W konsekwencji powyższego należy uznać, że tryb powołania dyrektora Teatru Zagłębia w Sosnowcu, przewidziany w § 7 ust. 1 i 2 Statutu, w którym wyłonienie osoby zarządzającej bez konkursu staje się zasadą, a jej wyłonienie w drodze konkursu wyjątkiem od tej zasady - istotnie narusza prawo, to jest art. 16 ust. 2 ustawy.

W dalszej kolejności należy zarzucić Statutowi niewłaściwe uregulowanie kwestii dotyczących powoływania Zastępców Dyrektora Teatru.

Stosownie do treści § 7 ust. 3 Statutu Dyrektor może powołać Zastępcę ds. artystycznych oraz Zastępcę ds. Finansowych pełniącego funkcję Głównego Księgowego - po zasięgnięciu opinii Organizatora.

W ocenie organu nadzoru taka regulacja jest niewystarczająca.

Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 8 ustawy: "Statut instytucji kultury może przewidywać utworzenie stanowiska zastępcy dyrektor a lub stanowisk zastępców dyrektora. W takim przypadku statut określa liczbę stanowisk zastępców dyrektora oraz tryb ich powoływania i odwoływania". O ile więc w unormowaniach Statutu została wskazana liczba stanowisk zastępców dyrektora (to jest 2 Zastępców ds. Artystycznych i Finansowych), to zupełnie została pominięta kwestia trybu ich odwołania.

W ocenie organu nadzoru również wskazany w Statucie "tryb'’ powołania Zastępców Dyrektora, należy uznać za nieprawidłowy.

Po pierwsze Statut przewiduje jedynie możliwość, a nie obowiązek powołania Zastępców Dyrektora. Statut pozostawia więc do uznania Dyrektorowi Teatru powołanie jego zastępców. Tymczasem norma art. 15 ust. 8 ustawy jest wyraźna i wynika z niej, że to organ stanowiący w drodze Statutu, a nie żaden inny podmiot rozstrzyga o tym, czy stanowiska takie w ogóle będą utworzone. W przypadku decyzji pozytywnej, organ ten określa tryb powołania osób na przewidziane Statutem stanowiska. Tym samym, to organ uchwałodawczy powinien zadecydować nie tylko o tym, kto powoła Zastępców Dyrektora Teatru, ale i w jaki sposób można tego dokonać.

Trzeba mieć na względzie, że brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania Zastępcy Dyrektora Teatru pozostawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia samemu Dyrektorowi. To on w istocie będzie rozstrzygał, czy w ogóle powoływać swojego zastępcę, a wobec braku wskazania trybu, również i on sam zadecyduje, w jaki sposób tego dokona, takie uregulowanie istotnie wypacza sens art. 15 ust. 8 ustawy.

Regulacje Działu IV Statutu nie unormowały również w sposób prawidłowy materii dotyczącej organów doradczych i sposobu ich powoływania. W § 9 Statutu zawarto następującą regulację: "Dyrektor Teatru może powoływać organy doradcze spośród pracowników i osób spoza instytucji, do spraw związanych z działalnością określoną w § 5 Statutu". Tym samym postanowiono jedynie o możliwości powoływania organów doradczych w przyszłości.

W opinii organu nadzoru, jeżeli zamiarem uchwałodawcy było ustanowienie organów doradczych, to on sam winien zrobić to w sposób kategoryczny, a nie przewidywać jedynie taką możliwość. Statut bowiem, jako podstawowy akt działalności instytucji kultury, powinien zawierać konkretne, precyzyjne i rzeczywiste unormowania odpowiadające określonej sytuacji faktycznej. Nie może to być akt blankietowy, zakładający jedynie pewne ewentualne możliwości, z których organ wykonawczy albo Dyrektor Teatru skorzysta bądź nie. Przedmiotowa regulacja powoduje zatem niejasność i nieprecyzyjność Statutu, co stanowi o jego sprzeczności z prawem, zwłaszcza z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Ponadto, w kontekście regulacji art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy, należy podnieść zarzut sprzeczności § 9 Statutu także pod innym nieco kątem. Powołanie organów doradczych w instytucjach kultury, należy odczytywać nie jako możliwość przewidzianą dla organizatora, ale jako wymóg stawiany mu przez ustawodawcę. Zgodnie bowiem z tym przepisem "statut zawiera: organy zarządzające i doradcze oraz sposoby ich powoływania". Przepis ten został sformułowany w sposób kategoryczny i bezwzględny. Nie zawiera on żadnych regulacji warunkowych, występujących, np. w tym samym przepisie w pkt 6. Tu norma wymaga zawarcia w statucie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jedynie w takiej sytuacji, w której instytucja kultury zamierza działalność taką prowadzić. W innym przypadku postanowienia te nie są obowiązkowe, co jest równoznaczne z tym, że samo prowadzenie takiej działalności nie jest obowiązkowe. W przypadku organów doradczych przepis ustawy nie pozostawia organizatorowi żadnej dowolności decyzyjnej. Nakazuje on wprost "zawarcie" w statucie organów doradczych i sposobu ich powołania. Taki nakazowy charakter normy prawnej rzutuje na obligatoryjność samego powołania organów doradczych w instytucji kultury. Tym samym § 9 Statutu przewidujący jedynie możliwość powołania organów doradczych zaprzecza powyższej zasadzie. Nieprawidłowe uregulowanie materii w zakresie organów doradczych przesądza o pozbawieniu Statutu jego elementu obligatoryjnego w tym zakresie.

Organ nadzoru zarzuca również brak elementu wymaganego art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy, to jest brak określenia źródeł finansowania Teatru. Rada Miejska w Sosnowcu co prawda zawarła w Statucie pewne regulacje dotyczące gospodarki finansowej Teatru, jednakże w żadnych z nich nie postanowiła o źródłach finansowania instytucji kultury. W szczególności za normy o takiej treści nie można uznać uregulowań przepisu § 13 pkt 1 Statutu, wskazującego, co stanowi przychód Teatru.

Należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, że pojęcie "przychody" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem znaczeniowo szerszym: "źródła finansowania". Abstrahując już od jakichkolwiek legalnych definicji tychże sformułowań, należy zauważyć, że ich rozróżnienia dokonał sam ustawodawca w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Mimo bowiem, że dookreśla w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy, co należy rozumieć przez przychody instytucji kultury, wymaga on jednocześnie od lokalnego prawodawcy, aby wskazał nie przychody, ale źródła finansowania.

W ocenie organu nadzoru Statut nie zawiera również prawidłowo sformułowanych postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna. W myśl przepisu art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy statut powinien zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Przepisem § 5 pkt 8 i 9 Statutu Rada Miejska postanowiła, że "Do zakresu działania Teatru należy: prowadzenie działalności gospodarczej, o ile nie stoi to w sprzeczności z zakresem działania Teatru" (pkt 8) oraz "Teatr może prowadzić takie inne działania wynikające z potrzeb kulturowych społeczeństwa oraz organizować inne, uzgodnione z Organizatorem projekty kulturalne, o profilu zgodnym z jego działalnością podstawową." (pkt 9).

W ocenie organu nadzoru powyższe przepisy uchwały nie odzwierciedlają działań, które instytucja kultury faktycznie prowadzi. Regulacje te uwzględniają jedynie działania przyszłe i niepewne. W pierwszym przypadku Statut przewiduje co prawda, że: "Do zakresu działania Teatru należy: prowadzenie działalności gospodarczej", nie precyzuje on jednak zakresu tej działalności. Sformułowanie "o ile nie stoi ona w sprzeczności z zakresem działania" instytucji kultury, sugeruje natomiast, że uchwałodawca ma na myśli sytuacje abstrakcyjne, mające miejsce nie teraz obecnie, ale dopiero w przyszłości.

W drugim przypadku z kolei uchwałodawca przewidział jedynie możliwość prowadzenia innej działalności. Stwierdzenie, że instytucja kultury może prowadzić inną działalność potraktować należy - w kontekście elementów tego aktu określonych przez ustawodawcę w ust. 2 art. 13 ustawy - za niewłaściwe zrealizowanie delegacji ustawowej. Obligatoryjnym elementem statutu są postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, a nie samo ogólne zasygnalizowanie takiej możliwości. To ustawa sygnalizuje możliwość prowadzenia takiej działalności, wobec czego organ nadający statut winien dookreślić w nim rodzaj i zakres tej działalności. Odmienne postępowanie w tym zakresie, w ocenie organu nadzoru, narusza w sposób istotny normę kompetencyjną, jednocześnie czyni Statut aktem blankietowym, a nie - jak wymaga tego prawo - aktem konstytuującym.

Charakter normatywny zakwestionowanej uchwały, podjętej na podstawie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy, stanowiącej akt prawa miejscowego, przesądza o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.

Oznacza to, że wszystkie jej unormowania muszą precyzyjnie realizować delegację ustawową. Rada gminy, nadając Statut Teatrowi, jako gminnej instytucji kultury, winna zamieścić w przedmiotowej uchwale postanowienia odnoszące się do wszystkich elementów wymienionych w art. 13 ust. 2 ustawy.

Brak w Statucie któregoś z wyszczególnionych ustawowo elementów, skutkuje istotnym naruszeniem zarówno normy kompetencyjnej wynikającej z art. 13 ust. 2 ustawy, jak i konstytucyjnej zasady legalności aktu prawa miejscowego. Powinnością, a zatem obowiązkiem rady gminy, jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 13 ust. 2 pkt 1 - 6 ustawy.

Analizując wyżej przywołane uregulowania Statutu należy uznać, że pozbawiony jest on ustawowych elementów obligatoryjnych, a tym samym stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały należy uznać za uzasadnione i konieczne.

Realizacja dyspozycji normy upoważniającej nie sprowadza się jedynie do wyczerpania elementów obligatoryjnych określonych w powołanych wyżej przepisach ustawy. Jest ona taką działalnością prawotwórczą, która uwzględnia wszystkie relewantne przepisy (rangi ustawowej), nadto dookreśla w sposób bezpośredni lub pośredni unormowania art. 13 ust. 2 ustawy. Za istotnie naruszające prawo uznaje się te postanowienia o charakterze normatywnym, które wykraczają poza delegację ustawową, tj. które regulują kwestie nieobjęte normą upoważniającą, włączając w to postanowienia, które powtarzają lub modyfikują przepisy aktów wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa. Zatem w treści Statutu nie mogły się znaleźć regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację do jego podjęcia, muszą one być nadto zgodne z innymi przepisami prawa, a nie powtarzać kwestii rozstrzygniętych w ustawie upoważniającej lub w innych aktach normatywnych. Stanowisko takie już wielokrotnie zajmował Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku z dnia 26 maja 1992 r. o sygn. akt SA/Wr 310/92 (publ. Wspólnota 1993/2/2). W kontekście powyższego za istotnie naruszające prawo, z uwagi na przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, należy uznać następujące uregulowania:

- § 1 Statutu, w zakresie, w jakim wskazuje akty prawne (przede wszystkim ustawy), na podstawie których działa Teatr;

- § 3 pkt 1 Statutu rozstrzygający o osobowości prawnej Teatru, który jednocześnie w tym zakresie wkracza w materię ustawową określoną w art. 14 ust. 1 ustawy;

- § 3 pkt 2 i 3 Statutu wskazującego organizatora Teatru oraz treści pieczątki, którą się posługuje;

- § 4 Statutu wskazujący na uprawnienia Prezydenta Miasta wobec Teatru;

- § 6 pkt 2 Statutu, który jednocześnie narusza przepis art. 13 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym: "Organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców"; w treści przepisu Statutu nie uwzględniono obowiązku zasięgnięcia takiej opinii;

- § 8 Statutu rozstrzygający o zakresie obowiązków Dyrektora Teatru.

Stosownie do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej (nawet, jeśli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu).

Ponowne uregulowanie przez radę gminy materii ustawowej zawsze będzie prowadzić do sprzeczności zobowiązującym w tym zakresie przepisem ustawy, i to nie tylko w przypadkach, w których regulacje uchwały w sposób oczywisty normują określone zagadnienia wbrew obowiązującym przepisom prawa. Również i modyfikacja, czy powtórzenie przepisów ustawy może wypaczyć ich sens.

Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 28.02.2003 r. sygn. akt I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29.09.2010 r. sygn. akt Ii SA/Sz 424/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w Dziale V Statutu przepisami § 10 przyjęto regulacje dotyczące szczegółowych zasad gospodarki finansowej Teatru, co w opinii organu nadzoru nie tylko wykracza poza delegację ustawową, ale i również wkracza w materię uregulowaną ustawowo. W statucie instytucji kultury jest miejsce jedynie na wskazanie źródeł finansowania tej instytucji. Pozostałe aspekty dotyczące gospodarki finansowej instytucji kultury nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego, ponadto zostały one w dość wyczerpujący sposób uregulowane w rozdziale 3 ustawy. Zastrzeżenia te dotyczą:

- § 10 pkt 1 Statutu, który dodatkowo modyfikuje regulację zawartą w art. 27 ust. 1 ustawy;

- § 10 pkt 2 Statutu, który dodatkowo modyfikuje regulację zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy;

- § 10 pkt 3 Statutu, który dodatkowo modyfikuje regulację zawartą w art. 27 ust. 3 ustawy;

- § 10 pkt 4 Statutu, który dodatkowo modyfikuje regulację zawartą w art. 27 ust. 4 ustawy.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że zakwestionowane powyżej regulacje prawne, wkraczają w materię ustawową, czym istotnie naruszają prawo. Powyższe stanowisko organu nadzoru, znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 391/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS"). Upływ ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały, z tego powodu po myśli art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym niezbędnym i uzasadnionym stało się wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę, Gmina Sosnowiec wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Działając z daleko idącej ostrożności procesowej zarzuciła organowi nadzoru, iż skarga nie została wniesiona przeciwko organowi administracji. Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") stronami postępowania przed sądem administracyjnym są: skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wbrew przytoczonej normie, skarga została wniesiona bezpośrednio wobec jednostki samorządu terytorialnego zamiast przeciwko jej organowi (w tym przypadku Radzie Miejskiej w Sosnowcu). Fakt ten może prowadzić do wniosku, iż skarga narusza art. 32 w związku z art. 25 § 1 p.p.s.a., gdyż organ administracji publicznej (Rada Miejska w Sosnowcu) legitymuje się zdolnością sądową. Z tego też względu skarga powinna zostać odrzucona w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Gmina Sosnowiec zaprzeczyła poglądowi, by zaskarżona uchwała była sprzeczna z art. 13 ustawy, bowiem Statut Teatru w całej rozciągłości wyczerpuje obligatoryjny katalog elementów w tym przepisie wskazanych, zwłaszcza w ust. 2. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że Statut Teatru nie określa sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych. Treść § 8 pkt 1 i § 10 statutu jednoznacznie wypełnia zakres art. 13 ust. 2 pkt. 3 ustawy. Bezpośrednio wskazuje funkcjonowanie organu zarządzającego i organów doradczych oraz reguluje sposób ich powoływania. Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 Statutu: "Dyrektora Teatru powołuje i odwołuje Prezydent Miasta na czas określony po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działających w teatrze związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych dla rodzaju działalności Teatru.". Z kolei § 9 Statutu stanowi, iż: "Dyrektor Teatru może powoływać organy doradcze spośród pracowników i osób spoza instytucji do spraw związanych z działalnością określoną w § 5 Statutu.". Przytoczone wyżej postanowienia jednoznacznie wypełniają zakres art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz bezpośrednio wskazują funkcjonowanie organu zarządzającego i organów doradczych, jak też regulują sposób ich powoływania. Przepis ten przewiduje wyłącznie wytyczne co do formułowania postanowień statutu instytucji kultury, w zakresie sposobu powołania organów zarządzających i organów doradczych, a nie trybu takiej procedury. Traktować go należy jako generalne upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, z którego nie można wywodzić obowiązku precyzyjnego formułowania warunków obsady tych organów. Na potwierdzenie swego stanowiska posiłkowała się uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 9 lipca 2015 r. o sygn. akt II OSK 1216/15 (CBOS). Przywołane orzeczenie jednoznacznie wskazuje że:

"1. Norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy.

2. Powołany przepis zawiera jedynie upoważnienie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających i doradczych, nie stanowi zaś o obowiązku formułowania ściśle warunków, na jakich odbywać się będzie rekrutacja, czy wreszcie istotnych elementów, na jakich oparty będzie stosunek zatrudnienia." (cytat). O ile w instytucji kultury organy zarządzające mają charakter obligatoryjny (wynika to z treści przepisów ustawy, np. art. 15 i art. 16), to organy doradcze należy uznać jako fakultatywne. Gdyby ustawodawca przyjął założenie, że w każdej państwowej lub samorządowej instytucja kultury musi działać organ doradczy, to precyzyjnie określiłby jego nazwę, sposób powoływania i zakres kompetencji (tak jak to uczynił w stosunku do organu zarządzającego). Za taką interpretacją przepisów ustawy przemawiają również normy ustaw szczególnych, regulujących działalność wybranych typów instytucji kultury. Jako przykład można wskazać ustawę o muzeach lub ustawę o bibliotekach, które wprost stanowią, iż tych instytucjach kultury działa obligatoryjny organ doradczy - rada. Skoro, przepisy ustawy wymagają jedynie uregulowania w statucie instytucji kultury sposobu powoływania organu doradczego, to należy postawić tezę, że w temacie faktycznego funkcjonowania takich organów (ich rzeczywistego powołania), ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pełną swobodę. Wniosek ten potwierdza brak przepisów ogólnych określających jakie organy doradcze powinny być powoływane w danej instytucji (oczywiście z uwzględnieniem wyjątków zawartych w przepisach szczególnych - muzea, biblioteki). Powyższe, wprost determinuje twierdzenie, że § 9 Statutu Teatru poprzez uregulowanie trybu powoływania organów doradczych (kompetencja przyznana Dyrektorowi Teatru) wypełnia normę art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

W skardze błędnie także podnosi się, że Statut Teatru narusza art. 16 ustawy. W Statucie w § 7 ust. 2 wprost wskazano, że powołanie na stanowisko dyrektora może nastąpić w drodze konkursu, zgodnie z odrębnymi przepisami. Skoro, zatem odrębne przepisy stanowią właśnie o konkursowym trybie, to regulacja zastosowana w Statucie w pełni spełnia wymagania ustawowe, gdyż odsyła do tych regulacji, które wymuszają konkurs, pomimo ogólnej zasady fakultatywności konkursu. Chybiony jest także zarzut dotyczący wadliwości unormowań w zakresie powoływania i odwoływania zastępców dyrektora. Statut Teatru przewiduje możliwość powołania Dyrektorów oraz opisuje tryb ich powołania. Powołanie należy do kompetencji Dyrektora, przy czym do powołania Zastępcy konieczna jest opinia Organizatora. Ustawodawca pozostawił swobodę w zakresie kształtowania trybu powołania i odwołania zastępców. Zatem procedura przewidziana w Statucie Teatru w pełni mieści w zakresie regulacji ustawowej i nie narusza prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku uregulowania trybu odwołania Zastępcy Dyrektora, należy uznać, że odwołanie następuje w takim samym trybie, jak powołanie na to stanowisko.

Kolejnym zarzutem w skardze jest, iż Statut Teatru nie zawiera elementów określonych w art. 13 ust. 2 pkt 5 ustawy, poprzez brak prawidłowych postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna.

W tym miejscu Gmina Sosnowiec wskazuje na oczywistą bezzasadność tego zarzutu z uwagi na fakt, iż wskazany przepis dotyczy zasad dokonywania zmian statutowych, które nie mają nic wspólnego z "dodatkową" działalnością instytucji kultury. Wymagana przez art. 13 ust. 2 pkt 5 ustawy regulacja została zawarta w § 11 Statutu Teatru, zgodnie z którą "zmiany i uzupełnienia niniejszego Statutu dokonuje się w trybie i na zasadach obowiązujących przy jego nadaniu". Ponadto, Statut stanowi wprost, że zmiany podlegają wpisowi do Rejestru Instytucji Kultury. Skoro, zaskarżony Statut zawiera normy objęte art. 13 ust. 2 pkt 5 ustawy, to zarzut, co do braku elementów wskazanych w tym przepisie jest całkowicie chybiony.

Niezależnie od powyższego Gmina Sosnowiec stoi na stanowisku, że Statut Teatru zawiera postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna. Działalność ta jest doprecyzowana odpowiednio w § 5 pkt 7 i 8 Statutu. Zgodnie z przywołanymi postanowieniami instytucja kultury może prowadzić działalność gospodarczą, o ile nie stoi to w sprzeczności z zakresem działania Teatru, a ponadto może prowadzić działalność wydawniczo-promocyjną. Warto dodać, iż ustawodawca nie narzucił organowi stanowiącemu obowiązku kazuistycznego unormowania zadań instytucji kultury poprzez ich enumeratywne wymienienie w statucie. Nie można zatem wyciągać wniosku o ustawowym wymogu szczegółowego sformułowania zadań z zakresu prowadzenia działalności innej niż kulturalna. Z tego też względu, dopuszczenie w Statucie prowadzenia takiej działalności poprzez wskazanie, że chodzi o działalność wydawniczo-promocyjną oraz działalność gospodarczą nie pozostającą w sprzeczności z działalnością statutową instytucji kultury jest też w pełni wystarczające i zgodne z przepisami ustawy. Statut Teatru nie modyfikuje ani nie wykracza poza regulacje ustawy. Z art. 13 ustawy nie wynika nakaz kazuistycznego unormowania zakresu działania i organizacji instytucji kultury. Akty prawa miejscowego nie muszą mieć bowiem charakteru ściśle wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r. o sygn. akt III SA 1721/99, CBOS) w stosunku do ustaw, tylko mają zawierać postanowienia nie naruszające norm sformułowanych przez ustawy. Odnosząc tą tezę do zarzutów skargi Gmina Sosnowiec uważa, że żaden ze wskazanych przepisów ustawy nie narusza obowiązujących norm prawnych. Znamiennym przy tym jest fakt, iż organ nadzoru nie zadał sobie trudu na wyjaśnienie na czym ma polegać ma "przekroczenie zakresu delegacji ustawowej".

Nie jest też prawdą, jakoby Statut nie zawierał źródeł finansowania, zostały one wymienione wprost Dziale V Gospodarka Finansowa Teatru zwłaszcza w punkcie 2, gdzie wskazano przychody Teatru: dotacje budżetowe, wpływy z działalności, wpływy z najmu i dzierżawy oraz środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz i innych źródeł oczywistym jest, że są to właśnie źródła finansowania działalności Teatru. Gmina Sosnowiec w całości kwestionuje także twierdzenia organu nadzoru, dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej przez:

- § 1 Statutu, który wskazuje podstawowe akty prawne normujące działalność instytucji kultury. Trudno bowiem sobie wyobrazić, iż działalność instytucji publicznej będzie oderwana od przepisów np. ustawy o finansach publicznych, ustawy o rachunkowości, prawa zamówień publicznych. Przywołanie podstawowych aktów, do postanowień których instytucja musi się stosować w ramach prowadzonej działalności nie narusza jakichkolwiek przepisów prawnych ani nie modyfikuje takich przepisów,

- § 3 pkt 1 Statutu w brzmieniu: "Teatr posiada osobowość prawną", który potwierdza tylko status prawny instytucji kultury a nie modyfikuje przepisów prawnych w tym przedmiocie. Podobnie brak jest modyfikacji zapisów ustawowych w pkt 2 i 3 tegoż paragrafu. Ustępy te jedynie potwierdzają kto jest Organizatorem Teatru oraz wskazują dla celów organizacyjnych treść pieczątki (którą i tak każda jednostka się posługuje),

- § 4 Statutu przewidujący sprawowanie nadzoru nad instytucją kultury przez organ wykonawczy jej Organizatora oraz informujący, iż to Organizator zapewnia instytucji kultury odpowiednie warunki działania. Postanowienie to nie narusza jakiejkolwiek regulacji ustawowej. Skoro organizatorem Teatru jest Gmina Sosnowiec, to zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym - organ wykonawczy gminy (w tym przypadku Prezydent Miasta Sosnowca) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Trudno zatem negować, uprawnienia wójta/burmistrza/prezydenta miasta w zakresie nadzoru nad podmiotem, który corocznie otrzymuje od gminy dotację podmiotową w oparciu o uchwałę budżetową,

- § 6 pkt 2 Statutu wskazujący tryb opracowywania regulaminu organizacyjnego po zasięgnięciu opinii organizatora,

- § 8 statutu wskazujący przykładowy katalog kompetencji Dyrektora Teatru. Wszystkie powyżej wymienione postanowienia nie naruszają jakiejkolwiek regulacji ustawowej. Gmina Sosnowiec nie zgadza się również z twierdzeniami, iż postanowienia § 10 Statutu modyfikują regulacje zawarte odpowiednio w art. 27 - 29 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga tylko w części jest uzasadniona.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, dokonaną przez organy administracji publicznej.

Zakres działań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej jak dotychczas: "p.p.s.a."). W pkt 5 tego przepisu przewidziano skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Według art. 50 § 2 p.p.s.a.: "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi". Tak np. według ustaw samorządowych legitymację do wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego ma organ nadzoru (por. art. 93 ust. 1 i art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 994, dalej w skrócie oznaczonej: "u.s.g."). W art. 86 u.s.g. ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wszystkich wydanych przez organy gminy uchwał bez względu na ich przedmiot, za wyjątkiem przypadku, o którym mowa w jej art. 91 ust. 2a. Kompetencja wynikająca z art. 93 ust. 1 u.s.g. została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70 i CBOS).

W rozpatrywanej sprawie postępowanie sądowe zmierzające do kontroli zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu nr 364/XXIl/2012 z dnia 26 kwietnia 2012 r. zostało zainicjowane skargą organu nadzoru - Wojewody Śląskiego i nie ulega wątpliwości, że był to organ uprawniony do złożenia skargi.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że w odpowiedzi na skargę domagano się jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., z powodu błędnego oznaczenia organu. Skarga została bowiem wniesiona bezpośrednio wobec jednostki samorządu terytorialnego (Miasto Sosnowiec) a nie przeciwko organowi administracji. Fakt ten, zdaniem pełnomocnika Prezydenta Miasta Sosnowca, może prowadzić do wniosku, iż skarga narusza art. 32 w związku z art. 25 § 1 p.p.s.a., bo organ administracji publicznej, jakim jest Rada Miejska w Sosnowcu, legitymuje się zdolnością sądową. Natomiast stronami postępowania przed sądem administracyjnym są skarżący i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, iż przy badaniu reprezentacji organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zostało zaskarżone należy uwzględnić fakt, że organ administracji publicznej (np. minister, wojewoda, wojewódzki komendant policji, wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa) jest umocowany z mocy prawa do podejmowania czynności w zakresie przepisanej mu kompetencji. Odnieść to należy też do sytuacji, gdy administrację publiczną wykonują inne podmioty lub gdy organ wykonujący administrację publiczną działa przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu.

Przywołany w odpowiedzi na skargę, jako podstawa do jej odrzucenia przepis art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie.

Rozważenia zatem wymaga, czy prawidłowo oznaczona została w skardze strona postępowania, jak wskazano jest to "jednostka samorządu terytorialnego - Miasto Sosnowiec" (k. 2 akt sądowoadministracyjnych)

Bezspornie samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy, lecz pamiętać należy, iż może być ona realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa.

Dodać należy, że jednostka samorządu terytorialnego posiada przymiot osobowości publicznoprawnej, jak i osobowość prawną. Ta pierwsza pozwala jej wykonywać zadania z zakresu administracji publicznej przy wykorzystaniu środków prawnych charakterystycznych dla organów państwa, a więc w szczególności prawnych form działania administracji o charakterze władczym. Z kolei nadanie jednostkom samorządu terytorialnego osobowości prawnej ma na celu umożliwienie im posiadania własnego majątku i swobodnego nim dysponowania w granicach określonych prawem, natomiast za przedmiot działalności samorządu terytorialnego należy uznać wykonywanie administracji publicznej.

Organy administracji publicznej z istoty rzeczy są powołane do wykonywania zadań wynikających z ich kompetencji, a nie do korzystania z praw i wolności. Zawsze należy pamiętać, że "sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publicznej" (por. J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2000, s. 213; por. także postanowienie TK z dnia 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU 2007, nr 6/A, poz. 60, s. 871). Pod pojęciem jednostki samorządu terytorialnego, a więc i powiatu, należy rozumieć wspólnotę samorządową (jednostkę charakterze korporacyjnym) posiadającą osobowość prawną w sferze prawa publicznego i prywatnego, wykonującą zadania z zakresu administracji publicznej na zasadach samodzielności określonej prawem, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, poprzez swoje organy wyłonione w drodze wyborów i podlegającą nadzorowi państwowemu (por. J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. I, Kraków 1995, s. 109).

W tym miejscu z całą mocą należy podkreślić, że ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Ochrona prawna może wobec tego obejmować zarówno prawo pojmowane jako zespół norm prawnych (prawo w sensie przedmiotowym), jak i prawo przyznane konkretnemu podmiotowi, wynikające z prawa przedmiotowego, czyli tzw. prawo podmiotowe tego samorządu w relacjach z administrowanymi (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 83). Osobowość prawną uznać należy za podstawowy element przesądzający o podmiotowości każdej z tych jednostek. Zapewnia ona wyodrębnienie z aparatu państwowego, daje możliwość występowania we własnym imieniu, a co za tym idzie ponoszenia wyłącznej odpowiedzialności. Daje także możliwość korzystania z ochrony sądowej. Jest ona również gwarancją samorządności. Nie oznacza to jednak, że jednostki te są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi Kodeksu cywilnego.

Samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a Państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania Państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Jest on zatem częścią władzy wykonawczej w Państwie (por. J. P. Tarno [w:] J. P. Tarno, M. Sieniuć, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2004, s. 34-36; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2006, s. 173). Istotę samorządu terytorialnego wyrażają trzy podstawowe elementy: a) podmiot, b) przedmiot, c) sposób wykonywania administracji publicznej.

Kwestia dotycząca zdolności procesowej przysługującej w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, wyjaśniona została bardzo obszernie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 3/12 (CBOS). Z uchwały tej wynika, że w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Takie jednak okoliczności szczególne w niniejszej sprawie nie występują.

Jak wskazał NSA w powyższej uchwale, zdolność sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przysługuje gminie, a nie jej organom. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom.

Zdolność sądowa właściwego organu gminy, w tym rady reprezentowanej przez przewodniczącego, nie jest determinowana jego zadaniami, skoro zadania te przyznane są gminie jako takiej, gminę zaś reprezentuje prezydent (wójt, burmistrz), a przewodniczący rady nie jest organem gminy. Wynika to z art. 31 u.s.g., który stanowi, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest prezydent (wójt, burmistrz), a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Umocowanie przewodniczącego rady do jej reprezentowania przed sądem wymagałoby zatem specjalnego upoważnienia przewodniczącego w uchwale rady "bo nie może reprezentować rady w sposób samoistny", podczas gdy:

1) gminę, której samodzielność jest chroniona głównie poprzez skargi na akty nadzoru reprezentuje prezydent (wójt, burmistrz);

2) to prezydent (wójt, burmistrz) jest organem wykonawczym i to on wykonuje uchwały rady, niezależnie od ich przedmiotu;

3) skoro to nie rada reprezentuje gminę to nie może ona kompetencji w tym zakresie - nieposiadanych - przekazać na rzecz innego podmiotu.

Nie ulega wątpliwości, że radzie gminy służy domniemanie kompetencji, bowiem do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.), dlatego podejmowanie jakiejkolwiek uchwały upoważniającej przewodniczącego rady do działania na "zewnątrz" (poza ustawowym zakresem jego bardzo wąskich kompetencji) naruszałoby przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 31 u.s.g., co więcej oznaczałoby przekroczenie przez radę jej kompetencji.

Równocześnie na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 995) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta, a miasto to jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (ust. 2), przy czym ustrój i działanie organów tego miasta, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (ust. 3). Zatem gmina, jak również miasto na prawach powiatu, którym jest Miasto Sosnowiec, jako osoba prawna występuje w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako strona, natomiast zdolność procesową do podejmowania czynności w sądowoadministracyjnym postępowaniu i jego reprezentowaniu ma Prezydent Miasta Sosnowca.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Realizacja zadań jest podstawową, konstytucyjnie określoną funkcją samorządu terytorialnego. Przy czym omawiany przepis przesądza, że zadania te spoczywają na samorządzie, a nie na jego organach. Natomiast poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wykonują te zadania, o dwojakim zresztą charakterze, poprzez swoje organy. Tak więc, organy samorządu terytorialnego wykonują przede wszystkim zadania własne, ale także zadania zlecone im w drodze ustawy lub porozumienia administracyjnego z zakresu administracji rządowej. Jest to uregulowanie jak najbardziej racjonalne, ponieważ rzeczą bezsporną jest, że osoby prawne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą wykonywać powierzonych im zadań w inny sposób niż przez swoje organy lub poprzez osoby fizyczne, które zostały zatrudnione w tym celu.

W tym stanie rzeczy pogląd, wyrażony w odpowiedzi na skargę i stwierdzenie, że organ administracji publicznej - Rada Miejska w Sosnowcu legitymuje się zdolnością sądową nie jest uprawniony.

Skarga dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu, jednakże nie może ulegać wątpliwości, iż stroną postępowania jest miasto na prawach powiatu, czyli Miasto Sosnowiec, jako jednostka samorządu terytorialnego, która jest reprezentowana przez Prezydenta Miasta Sosnowca. Wskazanie przez organ nadzoru w skardze jako strony postępowania jednostki samorządu terytorialnego - Miasta Sosnowiec nosi znamiona oczywistej omyłki, która nie może mieć wpływu na skuteczność wniesionej skargi.

W konsekwencji, brak jest podstaw do uznania, że wobec braku spełnienia przesłanki skutecznego oznaczenia organu, którego dotyczy skarga, istniały podstawy do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., o co wnioskowano w odpowiedzi na skargę.

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi i przechodząc do merytorycznych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na treść art. 147 § 1 p.p.s.a., który zezwala sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" oznacza nieważność uchwały organu gminy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Żaden przepis u.s.g. nie określa rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza więc konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze, a w konsekwencji przyjęcia, że są to takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. "Ustawa o samorządzie gminnym", Komentarz pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010 i przywołane tam orzecznictwo, dostępne w CBOS).

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór sprowadza się do oceny kompletności regulacji prawnych Statutu Teatru Zagłębia w Sosnowcu, w brzmieniu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu nr 364/XXIl/2012 z dnia 26 kwietnia 2012 r., z punktu widzenia normy art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2012 r. nr 13, poz. 123 z późn. zm., dalej jak dotychczas: "ustawa" lub "ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej").

Należy zauważyć, że Teatr Zagłębia w Sosnowcu jest instytucją kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy. Został tak sklasyfikowany początkowo w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. z 2004 r. nr 242, poz. 2422, w załączniku w rozdziale VIII pt. Teatry Dramatyczne, pod pozycją 33), następnie w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie wykazu samorządowych Instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. z 2012 r. poz. 889, w załączniku w rozdziale VIII pt. Teatry Dramatyczne, pod pozycją 30) oraz w obowiązującym obecnie od dnia 18 września 2015 r. rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1298, w załączniku w rozdziale VI pt. Teatry Dramatyczne, pod pozycją 48).

Organ nadzoru dokonując w skardze analizy poszczególnych zapisów Statutu Teatru Zagłębia w Sosnowcu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu nr 364/XXIl/2012 z dnia 26 kwietnia 2012 r., uznał, że jest on pozbawiony ustawowych elementów obligatoryjnych i z tego powodu konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Tymczasem za istotnie naruszające prawo uznaje się te postanowienia, które wykraczają poza delegację ustawową, tj. regulują kwestie nieobjęte normą upoważniającą, włączając w to takie, które powtarzają lub modyfikują przepisy aktów wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa.

Przyjdzie zatem nawiązać w punkcie wyjścia do poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 658/10 (CBOS), w którym to Sąd analizując możliwość stwierdzenia nieważności części uchwały, odwołał się do koncepcji tzw. "orzeczeń zakresowych", wynikających z kontroli hierarchicznej konstytucyjnych źródeł prawa. Koncepcja ta analizowana szczególnie szeroko w doktrynie i orzecznictwie prawa konstytucyjnego ze względu na zakres kontroli Trybunału Konstytucyjnego, znajduje również swoje odpowiednie zastosowanie w przypadku kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w zakresie legalności aktów prawa miejscowego. W tym, bowiem aspekcie punktem wspólnym orzecznictwa konstytucyjnego i administracyjnego jest hierarchiczna kontrola źródeł prawa. Korzystność zastosowania orzeczenia zakresowego (częściowego) pozwala na wyeliminowanie z systemu prawa wadliwej normy prawnej tylko w zakresie powodującym jej niezgodność z aktami wyższego rzędu, przy jednoczesnym zachowaniu w mocy pozostałych norm, które nie są dotknięte tą nieważnością. Jak wskazuje się w doktrynie prawa konstytucyjnego, a co znajduje również swoje przełożenie w warunkach kontroli legalności aktu prawa miejscowego, orzeczenie zakresowe w wymiarze praktycznym powoduje ustanowienie zakazu interpretacji przepisu, który mógłby doprowadzić do jego "odczytania" i zastosowania w sposób sprzeczny z sentencją wyroku (por. P. Radziewicz. Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt K 9/05, Przegląd Legislacyjny z 2006 r. nr 6, s. 195-206).

Przypomnienie to jest istotne bowiem wydanie orzeczenia "częściowego" wskazuje jaka część określonego aktu dotknięta jest wadliwością, jak również daje możliwość uniknięcia ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całej regulacji aktu prawa miejscowego. Jednocześnie znaczny upływ czasu od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności części unormowań jej załącznika, ponieważ jest to akt prawa miejscowego, co pozwala na stwierdzenie jego nieważności, mimo upływu rocznego terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Jak już wcześniej podniesiono, stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, jak też ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Do aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy gminy należeć będą także akty, których przedmiotem jest organizacja instytucji gminnych (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Wraz z innymi aktami o charakterze powszechnie obowiązującym, stanowią one podstawę działania, organizacji i funkcjonowania takich instytucji.

W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze zależnym (pochodnym), stanowione mogą być wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to upoważnienia wyraźnego, a nie tylko pośrednio wynikającego z przepisów ustawowych. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87). Stanowisko to jest powszechnie akceptowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 178/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 585/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 531/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 309/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 89/12, CBOS). Według reguły zawartej w Karcie Samorządu Lokalnego, samorządowi należy zapewnić swobodę kształtowania swych organów, jak też niezależność wybranym przedstawicielom. Przy czym, rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne tylko działając w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Wprawdzie kompetencja do stanowienia statutów wynika już z samej normy konstytucyjnej, to jest art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, jednak statut nie jest aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią także, obok ustawy zasadniczej, ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy.

Akt uchwalony przez gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne (por wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2016 r. o sygn. akt III SA/Lu 1366/15, CBOS). Dodatkowo, w orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń w statucie zapisów ustawowych nie ma charakteru bezwzględnego.

W tym miejscu należy zacytować treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. o sygn. akt II SA/Wr 745/06 (CBOS), w którym stwierdzono, iż "niekiedy konieczne jest przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt praw miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały, jednak myśli tej nie można utożsamiać ze swoistą "modyfikacją" i rozszerzeniem lub uzupełnieniem zapisów ustawowych" (cytat). Taki pogląd został również wyrażony w innych wyrokach NSA (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r. o sygn. akt SA/Gd 2949/94, CBOS). Wskazuje to, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne, jeżeli czyniłoby to akt prawa miejscowego w pełni czytelnym

i zrozumiałym (K. Gruszecki, Regulaminy zaopatrzenia .... s. 61 oraz tamże cytowane orzeczenia).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Według art. 13 ust. 2 ustawy statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, 2) zakres działalności, 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, 4) sposób uzyskiwania środków finansowych, 5) zasady dokonywania zmian statutowych, 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Niewątpliwie uchwała rady gminy regulująca organizację funkcjonowania instytucji kultury, w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma normatywny charakter, jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w statucie jednostki kultury nie są bowiem wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z niego akt o charakterze prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, CBOS). Statut instytucji kultury jest aktem prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Analiza normatywna przepisu art. 13 ust. 1 i 2 ustawy upoważniającego do uchwalenia statutu wskazuje, że jest on uchwalany na podstawie ustawowej, generalnej klauzuli delegacyjnej. Ustawodawca nie zawarł w nim "ścisłych wytycznych" dotyczących treści aktu prawa miejscowego, lecz nakazał, by instytucje kultury "działały na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora". W ust. 2 art. 13 ustawodawca wymienił, w stylizacji enumeracji pozytywnej, obligatoryjne elementy treści statutu, wśród nich: "zakres działania".

Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Jak wyżej wskazuje się, z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Sąd podziela pogląd, w myśl którego zakaz normatywnych powtórzeń nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8).

Przyjmując zatem, że zakaz powtórzeń regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie skutkuje automatycznie nieważnością przepisu powtarzającego, Sąd uznaje, że w przypadku stwierdzenia w § 3 Statutu, że Teatr posiada osobowość prawną, a także, że działa na podstawie wymienionych w § 2 Statutu aktów prawnych nie doszło do modyfikacji przepisów wyższych hierarchicznie i nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością usunięcia z obrotu prawnego kontrolowanej regulacji.

W § 5 Statutu wskazano szczegółowy zakres działania Teatru, w tym również prowadzenie działalności gospodarczej o ile nie stoi to w sprzeczności z zakresem jego działalności (pkt 8). Postanowienie to jest zbyt ogólne i nie wyczerpuje normy art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nadto, art. 9 ust. 1 i 2 ustawy nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej niż przewidziana w Statucie. Jednocześnie podkreśla, że prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym samorządowych instytucji kultury. O ile instytucja kultury obok podstawowego celu statutowego może bądź zamierza prowadzić inną działalność, to rodzaj tej działalności musi jednak wynikać z postanowień statutu, bowiem tryb realizacji zadań z zakresu kultury uregulowany został w sposób zupełny w ustawie o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej (art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy). Z tego powodu podzielić przyjdzie stanowisko organu nadzoru, że § 5 pkt 8 Statutu w sposób istotny narusza przywołane przepisy ustawy.

Nie ulega wątpliwości, że Teatr Zagłębia w Sosnowcu jest instytucją kultury, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy, nadto wyłonienie kandydata na stanowisko jego dyrektora następuje w drodze konkursu. Teatr ten został tak sklasyfikowany od czasu jego utworzenia i jest wymieniony w rozdziale VI załącznika pt. Teatry Dramatyczne, pod pozycją 48, obowiązującego od dnia 18 września 2015 r. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1298). Ustawodawca stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy podał, że kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu, poza instytucjami, które wymienia rozporządzenie ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, dla których z uwagi na ich znaczenie dla kultury narodowej, jako właściwy sposób przyjęto drogę konkursową. Natomiast sam tryb powoływania dyrektora został uregulowany w art. 15 ustawy. Z tego powodu zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że na mocy art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy koniecznym elementem kontrolowanego Statutu powinno być a nie jest określenie organów zarządzających i doradczych oraz sposób ich powoływania. Kompetencja ta została jednak w § 7 pkt 3 Statutu w sposób istotny ograniczona, co skutkuje stwierdzeniem nieważności tego uregulowania jako sprzecznego z art. 15 ust. 8 ustawy. Sposób uregulowania tej kwestii stanowi subdelegację dla Dyrektora Teatru nie tylko do powoływania organów zarządzających, ale także możliwości ich istnienia pomimo funkcjonowania dwóch pionów, czyli artystycznego oraz odrębnego finansowo-administracyjno-technicznego. Kwestia ta była już rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r. o sygn. akt II OSK 1216/15 (CBOSA). Skład orzekający prezentowane w tym wyroku stanowisko w pełni podziela. Jednocześnie zapis delegacji ustawowej jest w tym zakresie jednoznaczny i oparty o treść art. 13 ust. 2 pkt 3 i art. 15 ust. 8 ustawy.

Całkowicie uzasadniony jest również zarzut braku wskazania w § 9 Statutu organów doradczych, które powinny być integralną jego częścią, jak też sposób ich powoływania, co wynika z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy.

W ocenie Sądu za zasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieważności wymienionych w sentencji niniejszego wyroku unormowań paragrafów Statutu Teatru.

Sąd nie podziela stanowisko organu nadzoru, że uchwałodawca, nadając Statut dla Teatru był upoważniony do uregulowania kwestii związanych z jego gospodarką finansową, za wyjątkiem regulacji, o której mowa w art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy, a więc określenia źródeł finansowania.

W § 10 pkt 2 Statutu określono przychody Teatru cytując treść art. 27 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 28 ust. 2 ustawy. Powtórzenia te stanowią ewidentne uchybienia zasadzie wynikającej z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 45). Ugruntowane jest stanowisko i judykatury i piśmiennictwa prawniczego w tym zakresie, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. m. in. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej"; T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Takie też uchybienia kwalifikują się do oceny jako istotne naruszenia prawa skutkujące ich nieważnością.

W rozpatrywanej, w sytuacji kiedy omawiany Statut obowiązywał przez wiele lat, nie można wykluczyć, że jego naruszające prawo unormowania miały zastosowanie w konkretnych sytuacjach w stosunku do oznaczonych osób, co więcej w sprawie nawet nie wykazywano, ani nawet nie podnoszono, że było inaczej.

W tym stanie rzeczy, Sąd, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i załącznika do niej, tylko w części za zasadne uznał zarzuty organu nadzoru wywiedzione w treści skargi, co do istotnego naruszenia obowiązującego prawa, w zakresie paragrafów Statut Teatru wymienionych w sentencji wyroku, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, co skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. oraz art. 151 p.p.s.a.