II OSK 1205/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-04-17	
Data wpływu	2020-06-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 416/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 50 ust. 1 pkt. 4, art. 51 ust. 1 pkt. 3 p.b.; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 416/19 w sprawie ze skargi H. P. i T.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr WI-I.7840.3.163.2018.KM w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 416/19 oddalił skargę H. P. i T. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr WI-I.7840.3.163.2018.KM w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 25 marca 2004 r. Wojewoda Pomorski udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego, na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku przeprowadził w dniu 26 stycznia 2017 r. kontrolę budowy realizowanej na podstawie ww. pozwolenia, w wyniku której ustalił, że inwestorzy wykonując roboty budowlane istotnie odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany dotyczyły, między innymi charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatury, wysokości - poprzez wprowadzenie dwóch lukarn dachowych o kącie spadku 40°, a także zmieniono kształt schodów wejściowych (układ schodów), przy czym zmienione schody i ich zadaszenie znajdują się obecnie w obrębie pasa drogowego ulicy dojazdowej [...] ([...]).

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku wstrzymał H. i T. P. prowadzenie robót budowlanych, ze względu na ich prowadzenie z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., zwana dalej: "Prawo budowlane").

Następnie organ ten, decyzją z dnia 21 marca 2017 r., wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy budowie budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], w terminie do dnia 31 października 2017 r.

Pismem z dnia 23 marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku wystąpił, w związku z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do Wojewody Pomorskiego, o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z 25 marca 2004 r. Powyższe pismo zostało przekazane zgodnie z kompetencjami do Prezydenta Miasta Gdańska.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Gdańska uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 marca 2004 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i T. P. pozwolenia na budowę budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego, na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...]. Ww. decyzja został odebrana osobiście przez T. P. w dniu 15 maja 2018 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. i T. P.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 27 kwietnia 2018 r.

H. i T. P. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę H. i T. P. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest sporne, że dla budowy budynku usługowego o funkcji rachunkowości i porad prawnych oraz warsztatu stolarskiego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] udzielone zostało przez Wojewodę Pomorskiego pozwolenie na budowę na mocy decyzji z dnia 25 marca 2004 r. Nie jest także w sprawie kwestionowane, że w odniesieniu do tej inwestycji wydana została decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. decyzja PINB dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 21 marca 2017 r. Z decyzji tej wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, uwzgledniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 31 października 2017 r. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, albowiem do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i w toku postępowania przed Sądem nie wydano orzeczenia w sprawie stwierdzenia wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił pogląd, zgodnie z którym organy architektoniczno-budowlane, tj. Starosta i Wojewoda, nie są uprawnione do badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, a więc czy taka decyzja jest zgodna z prawem, jak również nie mogą dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 tej ustawy. Przyjmuje się więc jednoznacznie, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawo budowlane ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organy są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc to do okoliczności niniejszej sprawy Sąd wskazał, że zasadniczą i istotną okolicznością, którą musiał wykazać organ orzekający na mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego było więc ustalenie, czy została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, przy czym nie budzi wątpliwości, że taka decyzja musi posiadać walor ostateczności. W niniejszej sprawie wymóg ten zaś został bezspornie spełniony, o czym świadczy treść decyzji PINB z 21 marca 2017 r. i ustalony przez organ odwoławczy walor jej ostateczności. Jak ponadto wynika z akt niniejszej sprawy, co też prawidłowo ustalił Wojewoda, decyzja nakładająca na inwestorów obowiązki przeprowadzenia robót budowlanych pozostaje w obrocie prawnym, co w konsekwencji uprawniało Prezydenta Miasta Gdańska do wydania decyzji określonej w art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kwestionujące walor ostateczności decyzji z 21 marca 2017 r. w związku z wnioskiem skarżących o jej zmianę w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") i decyzją odmawiającą tej zmiany wydaną przez PINB w dniu 12 kwietnia 2018 r. Nie ma zatem w konsekwencji znaczenia kwestia braku prawomocnego zakończenia postępowania przed NSA dotyczącego skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 538/19 z 27 listopada 2018 r.

W ocenie Sądu I instancji nie były zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu mimo wadliwego uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy dochował obowiązku wyczerpującego wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie decyzji odwoławczej zawiera ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarzuty skargi nie zawierały uzasadnionych podstaw, gdyż postępowanie organów architektoniczno-budowlanych orzekających na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie było dotknięte takimi wadami, które by skutkowały wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Przede wszystkim w postępowaniu tym, uzupełnionym przez Wojewodę, prawidłowo ustalono, że w dniu 21 marca 2017 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego celem doprowadzenie obiektu budowalnego do stanu zgodnego z prawem. Prawidłowo też ustalono, że decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, co zasadnie zaakceptował Wojewoda w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli H. i T. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w zw. z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 232 z późń. zm. zwana dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy Sąd I instancji naruszył prawo materialne , tj. art. 36 a ust. 2 Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię:

1. polegającą na przyjęciu, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane zawsze stwarza po stronie organu architektoniczno-budowlanego automatyczny obowiązek natychmiastowego uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę podczas gdy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ ten winien wziąć pod uwagę również okoliczność braku prawomocności wydanej w oparciu o art. 155 k.p.a. decyzji w sprawie zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane

2. polegającą na przyjęciu, że wykładnia art. 36 ust. 2n Prawo budowlane nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych bowiem jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste, gdy tymczasem przepis ten wymaga wykładni gdyż nie określa terminu w jakim powinno nastąpić uchylenie decyzji o pozwolenia na budowę, w szczególności czy uchylenie pozwolenia na budowę winno nastąpić w momencie uzyskania przez decyzję na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane przymiotu ostateczności czy tez w jakimś innym momencie;

3. polegającą na przyjęciu, że przepis art. 36a ust. 2 Prawo budowlane wymaga jedynie wykładni językowej (gramatycznej) gdy tymczasem sposób sformułowania tego przepisu wymaga także wykładni celowościowej tego przepisu w myśl której głównym celem wprowadzenia tego przepisu jest unikniecie sytuacji gdy w obrocie funkcjonują dwa projekty budowlane - pierwotny i zamienny, wykonany dopiero w wyniku zobowiązania organu nadzoru budowlanego zawartego w ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 18 kwietnia 2019 r., względnie, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych, a także o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dopuściły się naruszenia art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że w razie wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak trafnie wskazał to Sąd pierwszej instancji norma ta nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych i oznacza, że jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wyda decyzję nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę uchyla je. Zgodnie z poglądem panującym w orzecznictwie administracyjnym może to uczynić najwcześniej, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1004/09). Zatem decyzję w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane można wydać gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany uzyskała przymiot ostateczności. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie, albowiem decyzja organów nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane posiadała walor ostatecznej, gdy wydano decyzje podjęte w tej sprawie, co jest bezsporne, gdyż okoliczność ta nie jest w żadnym wypadku kwestionowana. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie realizacji budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi także lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych.

Brzmienie tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organy są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skoro jedyną przesłanką orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to nie sposób wymagać od organu administracji architektoniczno-budowlanej ponownego badania czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem, czy też oczekiwania na zakończenie innego postępowania np. dotyczącego zmiany decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2161/16; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 278/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić się należy również z Sądem I instancji, że bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje fakt, iż nie zakończyło się prawomocnie inne postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. w ramach którego oceniana jest decyzja odmawiająca zmiany decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Jest to odrębne postępowanie i nie wstrzymuje możliwości wydania decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

To, że art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje, że w razie wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, oznacza, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek uchylić pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że skoro przepis ten nie zawiera wprost wskazania terminu do wydania decyzji, organ może ją wydać w dowolnym momencie.

W konsekwencji jako chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, pomijając ich wadliwą konstrukcję tj. błędne powołanie art. 151 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (powinno być art. 51 ust. 1 pkt 3), czy też art. 36 ust. 2 n Prawa budowlanego (powinno być art. 36a ust. 2). Należy przy tym zauważyć, że nie jest rolą sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącego kasacyjnie, czy też wskazywanie prawidłowej jednostki redakcyjnej powołanego przepisu. Tym niemniej analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwoliła na prawidłowe zidentyfikowanie wadliwie powołanych norm prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.