Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 22 września 2025 r. nr SKO-61-24/25 w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia usunięcia drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz P. D. kwotę 100 zł (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (dalej jako: "SKO") decyzją z 22 września 2025 r., znak SKO-61-24/25 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, – dalej: k.p.a.) oraz art. 83a ust. 1, art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2024 r. poz. 1478 ze zm. – dalej: u.o.p.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia (dalej jako: "Prezydent") z 3 września 2025 r., nr WŚiE.6131.11.164.1.2025.SJ, którą to decyzją Prezydent wniósł sprzeciw od zgłoszenia zamiaru usunięcia 3 drzew, na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] na działce geodezyjnej nr [...] w obrębie [...].

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

2. P. D. (dalej jako: "Skarżący") pismem z 14 sierpnia 2025 r. zgłosił Prezydentowi zamiar usunięcia 3 drzew ze stanowiącej jego własność nieruchomości – działki nr [...] przy ul. [...] w T..

Prezydent decyzją z 3 września 2025 r. nr WŚiE.6131.11.164.1.2025.SJ wniósł sprzeciw od zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew z uwagi na to, że zgłoszenie dotyczy drzew na terenie objętym formą ochrony.

Prezydent ustalił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Torunia z 27 stycznia 2025 r. nr 630/05 (zwanym dalej "m.p.z.p.") znajduje się zapis, w którym ustalono przeznaczenie podstawowe dla przedmiotowego terenu jako zieleń parkowa. Jednocześnie na ww. terenie znajduje się dawny [...] stanowiący element historycznego pierścienia zewnętrznego dawnej twierdzy Toruń. W związku z powyższym teren ten podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej wraz z ukształtowaniem terenu i drzewostanem.

Organ podkreślił, że na przedmiotowym terenie wprowadzono obowiązek uzgodnienia z odpowiednimi służbami ochrony zabytków – wycinki drzew i krzewów oraz nowych nasadzeń.

Prezydent powołał się na opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z 1 września 2025 r. nr BMKZ.4120.378.2025.MN z której wynika, że brak jest zasadności wycinki drzew, gdyż teren, na którym rosną przedmiotowe drzewa zajmowany jest przez dawny [...] stanowiący element historycznego pierścienia zewnętrznego niegdysiejszej twierdzy Toruń.

3. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 83f ust. 14 u.o.p.,

- błędne przyjęcie przesłanki wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując nieprawidłowe oznaczenie terenu,

- oparcie się wyłącznie na opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, który nie jest właściwy do oceny stanu zdrowotnego drzew,

- nieprzeprowadzenie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w tym brak powołał specjalisty (dendrologa),

- nieuwzględnienie interesu prawnego wnioskodawcy i narażenie go na odpowiedzialność karną związaną z zagrożeniem bezpieczeństwa publicznego.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wniosek o usunięcie dębów był uzasadniony względami bezpieczeństwa – drzewa wykazują widoczne oznaki obumierania, w tym uschnięte konary w górnych partiach koron oraz osłabioną strukturę, co stwarza realne ryzyko ich przewrócenia i zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi oraz mienia (w tym pieszych, pojazdów i pobliskiej zabudowy). Dodatkowo systemy korzeniowe drzew są płytkie i niestabilne, a pnie wykazują oznaki rozkładu. Stan ten potwierdza postępujący proces obumierania drzewostanu, prawdopodobnie związany z obniżeniem poziomu wód gruntowych.

Zdaniem skarżącego, organ nie dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności, co doprowadziło do wydania decyzji niezasadnej. Sam walor przyrodniczy drzew nie może stanowić wystarczającej podstawy do odmowy ich usunięcia, zwłaszcza w sytuacji realnego zagrożenia.

4. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Kolegium decyzją z 22 września 2025 r., nr SKO-61-24/25 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy o ochronie przyrody, w szczególności art. 83f ust. 14, który przewiduje możliwość wniesienia sprzeciwu m.in. ze względu na lokalizację drzew, w tym na terenach objętych zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz spełnianie przez drzewa określonych kryteriów. Przepis ten oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że organ – działając w granicach prawa – dokonuje wyboru rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy.

Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz właściwie zastosował przepisy prawa. Nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się na terenie oznaczonym jako P 33a ZP przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako zieleń parkowa, objęta jednocześnie ochroną konserwatorską (strefa M22), co uzasadnia szczególną ochronę istniejącego drzewostanu oraz konieczność uzgadniania ingerencji z właściwymi służbami.

Kolegium uznało również, że organ I instancji zasadnie oparł się na opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, który wskazał na potrzebę zachowania drzewostanu. Jednocześnie trafnie uznano, że wskazywane przez stronę zagrożenie ma charakter potencjalny i nie zostało wykazane w stopniu uzasadniającym usunięcie drzew. W ocenie organu brak było podstaw do obligatoryjnego powołania biegłego dendrologa, przy czym strona miała możliwość przedstawienia takiej opinii we własnym zakresie.

Kolegium wskazało także, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a., w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oraz jego wszechstronną oceną. Organ wyważył wartości podlegające ochronie, w tym ochronę przyrody oraz bezpieczeństwo ludzi i mienia, a także prawo własności, nie przekraczając granic uznania administracyjnego.

W konsekwencji uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

5. W skardze do Sądu Skarżący zarzucił decyzji SKO naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 83f ust. 14 u.o.p. poprzez jego błędne zastosowanie, a także pominięcie interesu prawnego wnioskodawcy wynikającego z prawa własności (art. 140 k.c.) oraz narażenie go na odpowiedzialność cywilną i karną w związku z zagrożeniem bezpieczeństwa (art. 415 k.c.). Ponadto wskazał na naruszenia przepisów postępowania, polegające na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz braku wszechstronnej oceny materiału dowodowego.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez wyrażenie zgody na usunięcie wskazanych drzew.

Uzasadniając skargę, Skarżący powtórzył swoje stanowisko, że stan drzew na jego nieruchomości stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia, w szczególności z uwagi na znaczne rozmiary drzew i ich lokalizację w pobliżu ruchliwej ulicy oraz infrastruktury handlowej.

Skarżący wskazał, że organy obu instancji błędnie przyjęły podstawy do wniesienia sprzeciwu. Wbrew stanowisku organu wskazane do wycinki drzewa nie znajdują się na tej części nieruchomości, która jako oznaczona w m.p.z.p. symbolem P 33a ZP podlega ochronie konserwatorskiej, ale na części nieruchomości oznaczonej symbolem 86.19-ZP1 z przeznaczeniem podstawowym - zieleń urządzona. Usunięcie drzewa z tej części nieruchomości wymaga decyzji Prezydenta, ale opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków jest zbędna.

Skarżący wskazał także, że organy swoje rozstrzygnięcia oparły wyłącznie na opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, który nie jest właściwy do oceny stanu zdrowotnego drzew oraz nie powołały biegłego dendrologa, mimo że jego opinia miała istotne znaczenie dla sprawy.

6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

7. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani powołaną podstawą prawną skargi. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia całokształtu okoliczności sprawy oraz wszystkich mających zastosowanie przepisów prawa.

8. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o ochronie przyrody (w skrócie "u.o.p."), które regulują tryb zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa oraz kompetencję organu do wniesienia sprzeciwu. Zasadą jest, że usunięcie drzewa wymaga zezwolenia (art. 83 ust. 1 u.o.p.), jednakże w przypadku drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, a ich obwód przekracza wielkość wskazaną przez ustawodawcę, możliwe jest ich usunięcie za uprzednim zgłoszeniem, o ile właściwy organ nie zgłosi sprzeciwu (art. 83f ust. 4 w zw. z art. 83f ust. 3 pkt 3a u.o.p.). Zgodnie z art. 83f ust. 6 pkt 1 u.o.p organ dokonuje oględzin w terminie 21 dni od dnia zgłoszenia. Z przeprowadzonych oględzin sporządza protokół (art. 83f ust. 7 u.o.p.). Następnie w myśl art. 83f ust. 8 u.o.p. – w terminie 14 dni od dnia oględzin – organ może w drodze decyzji wnieść sprzeciw, jeżeli zachodzą ustawowe przesłanki, w tym wskazana przez organ przesłanka określona w art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b) u.o.p. dotycząca lokalizacji drzewa na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń lub chronionym innymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasady postępowania administracyjnego wyznaczają natomiast przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), które nakładają na organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jego wszechstronnej oceny (art. 80 k.p.a.) oraz należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

9. Zważywszy, że podstawą rozstrzygania przez SKO był art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b) u.o.p. za zasadny należało przede wszystkim uznać zarzut braku ustalenia przez organ miejsca położenia dębów w obrębie konkretnej jednostki planistycznej m.p.z.p. Dopiero bowiem ustalenie, że drzewa znajdują się w obrębie takiej jednostki planistycznej, która przeznacza dany teren na zieleń lub chroni ten teren w inny sposób – możliwe jest zastosowanie ww. przepisu ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem twierdzenie organu, że objęte wnioskiem Skarżącego drzewa znajdują się w obrębie jednostki planistycznej P 33a ZP (która wskazuje jako przeznaczenie podstawowe terenu "zieleń parkową" i jednocześnie chroni teren jako podlegający ścisłej ochronie konserwatorskiej) – nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się jedynie wyrys z mapy ewidencyjnej z uwidocznioną działką nr [...] i znajdującymi się w jej wschodniej części (tj. tam gdzie granice działki tworzą klin) trzema kółkami opisanymi cyframi 1,2,3 i słowem "dęby". Natomiast brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że SKO dokonało weryfikacji zgłoszonego w odwołaniu zarzutu, że teren na którym znajdują się dęby nie znajduje się w obrębie jednostki planistycznej P 33a ZP, ale w jednostce planistycznej 86.19- ZP1. Opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego z 2005 r. Nr 24 poz. 420 załącznik graficzny do m.p.z.p. uchwalonego uchwałą Rady Miasta Torunia nr 683/05 z dnia 27 stycznia 2005 r. w zestawieniu z ww. wyrysem z mapy ewidencyjnej pozwala stwierdzić, że działka nr [...] (na rysunku m.p.z.p. to działka u zbiegu ulic oznaczonych [...] – według wyrysu ul. [...] oraz [...] – według wyrysu ul. [...]), jedynie w części objęta jest granicami ww. m.p.z.p. z 27 stycznia 2005 r. Poza granicami planu znajduje się właśnie wschodnia, tworząca klin, część działki [...] Ze względu na różnice w skali mapy stanowiącej rysunek planu oraz wyrys jak też ewidentne szkicowe jedynie zlokalizowanie na mapie miejsca położenia dębów – nie sposób ustalić czy granica planu przebiega w ten sposób, że dęby znajdują się w obrębie m.p.z.p. wskazanego prze organ (tj. w obrębie jednostki planistycznej P33a ZP) – czy też w ogóle poza planem. Brak możliwości takiego ustalenia jest następstwem opisanego uchybienia przez organ wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy. Już to uchybienie to mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że dęby nie znajdują się obrębie m.p.z.p. wskazanego przez organ, a może nawet że nie znajdują się w obrębie jakiegokolwiek nadal obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

10. Należy ponadto podkreślić, że instytucja sprzeciwu przewidziana w art. 83f ust. 14 u.o.p. ma charakter uznania administracyjnego ("organ może wnieść sprzeciw"). Konstrukcja ta oznacza, że nawet w przypadku ziszczenia się przesłanek wskazanych w tym przepisie, organ nie jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu, lecz powinien rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i dokonać wyboru jednego z prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, "uznanie administracyjne nie oznacza dowolności działania organu, lecz obowiązek wyboru rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony" (wyrok IV SA/Wr 807/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu). Jednocześnie "organ, korzystając z uznania administracyjnego, zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu, że rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy i nie przekroczył granic uznania" (wyrok III SA/Gl 760/25 - Wyrok WSA w Gliwicach). Organ zobowiązany jest zatem do wykazania, że rozstrzygnięcie stanowi rezultat racjonalnego procesu decyzyjnego, a nie automatycznego zastosowania przepisu.

W niniejszej sprawie organy obu instancji w istocie nie skorzystały z uznania administracyjnego, lecz zastąpiły je automatycznym zastosowaniem przepisu. Organy obu instancji ograniczyły się bowiem do wskazania przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (która to okoliczność, jak wyżej wskazano, nie została ustalona w sposób wymagany prawem) oraz powołania się na opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków, nie dokonując pogłębionej analizy, czy w realiach sprawy zachodzi potrzeba wniesienia sprzeciwu.

Taki sposób działania narusza art. 83f ust. 14 u.o.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ziszczenie się przesłanki ustawowej obliguje organ do wniesienia sprzeciwu. Tymczasem przepis ten wymaga każdorazowo dokonania oceny konkretnego stanu faktycznego, w tym wyważenia kolidujących wartości. Organy nie odniosły się w sposób merytoryczny do podnoszonego przez Skarżącego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia, ani do jego uprawnień właścicielskich wynikających z art. 140 k.c.

11. Niezależnie od powyższego wytknąć należy organom, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie oględzin oraz co w toku tych oględzin organ ustalił.

Zgodnie z art. 83f ust. 6 – 7 u.o.p. organ zobowiązany jest do przeprowadzenia oględzin i sporządzenia z nich protokołu. Protokół ten stanowi podstawowy dowód w sprawie. Protokół ten powinien zawierać w szczególności ustalenia dotyczące gatunku drzewa, jego parametrów oraz innych okoliczności istotnych dla oceny zasadności wniesienia sprzeciwu. W niniejszej sprawie brak jest takiego protokołu w aktach administracyjnych, co oznacza, że organ nie wykazał, aby ustalenia faktyczne zostały poczynione w sposób zgodny z prawem.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, "naruszenie obowiązku zebrania pełnego materiału dowodowego, w tym pominięcie istotnych dowodów, stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i skutkuje wadliwością decyzji" (wyrok IV SA/Wa 1916/08 - Wyrok WSA w Warszawie). Wskazana wadliwość mogła mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż brak protokołu oględzin uniemożliwia ocenę, czy przesłanki zastosowania art. 83f ust. 14 u.o.p. zostały w ogóle zbadane.

12. Końcowo, w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (por. wyrok z 25 września 2020 r., sygn. VII SA/Wa 2735/19, publ. LEX nr 3088695) należy zauważyć, ze wydanie ostatecznej decyzji o sprzeciwie stanowi podstawę wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa (art. 83f ust. 16 u.o.p.). Przyjęcie przez ustawodawcę takiego rozwiązania oznacza, że jego zamiarem nie było uczynienie z wniesienia sprzeciwu administracyjnoprawnej formy reglamentacji korzystania z zasobów przyrody, która rozstrzygałaby o dopuszczalności usunięcia drzewa i której można byłoby przypisać kwalifikację wypowiedzi wiążąco i trwale określającej w tym zakresie w przypisanej formie sytuację prawną zgłaszającego. W powiązaniu zakończenia postępowania zgłoszeniowego z uprawnieniem zgłaszającego do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa należy dostrzegać wskazanie przez ustawodawcę tego trybu załatwienia sprawy dotyczącej usunięcia drzewa, który powinien być zainicjowany w każdym przypadku, gdy kwestie, które pojawiły się przy ocenie zgłoszenia, powinny zostać wszechstronnie wyjaśnione w ramach postępowania dowodowego przewidzianego w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przez przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. Należy zatem uznać, mając dodatkowo na względzie wyznaczony przez ustawodawcę termin na wydanie sprzeciwu (14 dni po dokonaniu oględzin) że sam brak powołania biegłego – dendrologa na tym etapie sprawy nie może rozstrzygać o wadliwości wniesionego sprzeciwu.

13. Mając powyższe na uwadze, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 sentencji.

14. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zebranie kompletnego materiału dowodowego w zakresie położenia dębów względem granic m.p.z.p., dołączenia do akt protokołu oględzin oraz przeanalizowaniu przesłanek z art. 83f ust. 14 u.o.p. do wniesienia sprzeciwu, z uwzględnieniem charakteru tej kompetencji jako uznaniowej, i sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez przedstawienie toku rozumowania prowadzącego do przyjętego rozstrzygnięcia.

15. O kosztach (pkt 2 wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.