Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Burmistrza Miasta N. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta N. do udzielenia – w terminie 7 dni – informacji publicznej, zgodnie z wnioskami A.S. z dnia 14 grudnia 2011 r. oraz z dnia 9 stycznia 2012 r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Burmistrzowi Miasta N. grzywnę w wysokości 2000 zł (dwa tysiące złotych); IV. zasądza od Burmistrza Miasta N. na rzecz skarżącego A.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A.S. w dniu 4 czerwca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Nowego Wiśnicza w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej. Zarzucając bezprawne ograniczanie dostępu do informacji publicznej, Skarżący wniósł o nakazanie Burmistrzowi rozpatrzenia jego wniosków w terminie 14 dni oraz obciążenia go kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniach 14 grudnia 2011 r. oraz 9 stycznia 2012 r. złożył do Burmistrza wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

Pismo z dnia 14 grudnia 2011 r. dotyczyło wydania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej:

1. Kserokopii porozumień dotyczących przesunięcia terminów płatności faktur, zawartych pomiędzy gminą Nowy Wiśnicz reprezentowaną przez Burmistrza Nowego Wiśnicza mgr inż. S.G. zwanego dalej Zamawiającym a podmiotami, którym te płatności się należały, w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 14 grudnia 2011 r.

2. Kserokopii not odsetkowych, które zostały skierowane do gminy Nowy Wiśnicz w związku z nieterminowo realizowanymi płatnościami w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 14 grudnia 2011 r.

Wniosek z dnia 9 stycznia 2012 r. dotyczył udostępnienia :

1. Kserokopii porozumień podpisanych z firmą "[...]" - wykonawcą oczyszczalni ścieków w Starym Wiśniczu,

2. Kserokopii pism kierowanych do Instytucji Zarządzającej uzasadniających zmianę harmonogramu rzeczowo - finansowego budowy oczyszczalni ścieków w Starym Wiśniczu, w tym zmianę terminu zakończenia tej inwestycji.

Skarżący wskazał, że do dnia datowania skargi nie otrzymał żadnej z żądanych informacji, natomiast Burmistrz poinformował go, że w pierwszym przypadku, to jest w piśmie z dnia 14 grudnia 2011 r. A.S. występował o informację przetworzoną i wezwał go do podania okoliczności i faktów, które będą mogły zostać uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa w interesie publicznym, a sprawa, o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie.

Zdaniem Skarżącego dane przez niego żądane nie stanowią informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co prawda ustawodawca nie zdefiniował, czym jest informacja przetworzona, ale można odszukać liczne stanowiska doktryny i orzecznictwa, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego.

Z kolei w odpowiedzi na wniosek Skarżącego z dnia 9 stycznia 2012 r. Burmistrz pismem z 23 stycznia 2012. stwierdził "iż żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art.6 ust. 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.)".

W ocenie Skarżącego zakres pytań zawartych w jego wniosku dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym. Ustanowione w Konstytucji RP w art. 61 prawo do uzyskiwania informacji o działalności m. in. podmiotów publicznych przyznaje bardzo szerokie uprawnienie, które tylko wyjątkowo i w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 3 Konstytucji może zostać ograniczone. Zgodnie z art. 61 ust. 4 tryb dostępu do informacji o jakich mowa w ust. 1 i 2 tegoż artykułu ureguluje ustawa. Wskazał ponadto, że pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Tym samym należy uznać, iż żądanie dotyczy informacji związanych z działaniem (wykonywaniem obowiązków) Burmistrza. Wskazać należy, iż z punktu widzenia prawa do informacji, nie ma znaczenia w związku z jakimi czynnościami informacja znalazła się w podmiocie publicznym, czy też kto jest wytwórcą informacji, ważnym jest spełnienie przesłanki informacji związanej z działalnością, co potwierdził ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem domaganie się dostępu do tego rodzaju dokumentu, jest w pełni uprawnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym Skarżący wskazał, że Burmistrz nieprawidłowo stosuje przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tym samym pozostając w bezczynności w rozpatrywaniu wniosków. Jego działanie może być odebrane również jako celowe i bezprawne ograniczenie dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. poinformował skarżącego, że żądane we wniosku z dnia 14 grudnia 2011 r. kserokopie dokumentów, ze względu na ich zakres i formę stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wzywając go jednocześnie o podanie w zakreślonym terminie okoliczności i faktów, które mogły by zostać uznane za wystarczające dla przyjęcie, że działa on w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie. Odzewu na to wezwanie nie było. Kolejnym pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. poinformowano skarżącego, że żądane przez niego we wniosku z dnia 9 stycznia 2012 r. kserokopie dokumentów, dotyczą dokumentów nie stanowiących informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie tejże ustawy.

Zdaniem Burmistrza wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, tak w jednym, jak i drugim przypadku nie pozostał bez rozpoznania. Niemniej jednak, faktem jest, iż w pierwszym przypadku, mimo braku reakcji wnioskodawcy wezwanego do wykazania, że działa on w interesie publicznym, nie zakończono postępowania wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 wyżej przywołanej ustawy. W drugim natomiast przypadku, po stwierdzeniu, iż żądane przez wnioskodawcę dokumenty nie stanowią informacji publicznej i poinformowaniu go o tym, brak było podstaw udawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy (vide: ; NSA w Warszawie z 11.12.2002 r., II SA 2867/02, LEX nr 78203, wyrok WSA Warszawie z 14.01.2011 r., II SA/Wa 1766/10, LEX nr 755261).

Po złożeniu przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu dokonano ponownej analizy wniosków i przychylając się do argumentacji wnioskodawcy przyjęto, iż żądane wniosku dnia 14 grudnia 2011 r. kserokopie dokumentów, mimo konieczności ich odszukiwania wśród zalegających w dziesiątkach segregatorów dowodów księgowych zgromadzonych w ciągu trzech lat, nie stanowią informacji przetworzonej. Stąd też pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. powiadomiono wnioskodawcę, w trybie art. 15 ust 2 ustawy o dostępie informacji publicznej, o wysokości opłaty odpowiadającej kosztom wykonania żądanych kserokopii. Kserokopie te zostaną przesłane wnioskodawcy w ciągu 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, o ile w tym czasie nie dokona on zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub nie wycofa wniosku.

Również w przypadku wniosku z dnia 9 stycznia 2012 r. odstąpiono od pierwotnego stanowiska, iż dokumenty, których kserokopii żąda wnioskodawca, a w szczególności korespondencja Gminy - jako inwestora - z Instytucją Zarządzającą, jak również z wykonawcą tejże inwestycji, nie stanowią informacji publicznej i wystąpiono wnioskodawcy z pismem z dnia 18 czerwca 2012 r., o treści analogicznej jak w pierwszym przypadku.

Reasumując Burmistrz stwierdził, że organ wykonawczy gminy podjął czynności, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powoduje to, iż Sąd, zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 tejże ustawy, zobligowany jest do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Przepis ten ma bowiem zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów.

Na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012r. Skarżący podał, że otrzymał pismo Burmistrza dotyczące opłaty za wydanie dokumentów , lecz nie otrzymał żadnych informacji o które się zwracał oraz wniósł o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz nałożenie kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 – zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach, gdy organy administracji publicznej są obowiązane załatwić sprawę w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie albo w drodze innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Równocześnie zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie od informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zmianami – zwana dalej u.d.i.p.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), co uzasadnia kognicję wojewódzkiego sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, ze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizują zagwarantowane w art. 61 Konstytucji obywatelskie prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tych praw, o może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wobec powyższego organy administracji publicznej dokonując interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powinny mieć na względzie brzmienie powołanego wyżej art. 61 Konstytucji i dążyć do tego, aby informacja publiczna została udostępniona, jeśli nie zachodzą określone ustawą ograniczenia w jej udostępnieniu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Artykuł 2 ust 1 w/w ustawy stanowi natomiast, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych. "Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach." – wyrok WSA w Warszawie z 1.12.2010r., sygn. akt II SAB/Wa 223/10.

Co więcej "informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Istotne jest aby dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się bezpośrednio do organu administracji publicznej." – wyrok WSA w Krakowie z 8.11.2010r., sygn. akt II SAB/Kr 86/10. Stwierdzić też należy, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 157 poz. 1240 ze zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Przepis ten koresponduje więc z ustawą o dostępie do informacji publicznej, która jako informacje publiczna określa również informacje o majątku publicznym w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. (art.6 ust. 1 pkt. 5)

Należy podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 2. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Powyższe prawo na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy ulega jednak ograniczeniu, gdy żądana informacja publiczna jest informacja przetworzoną. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odnosząc się do kwestii czym jest informacja przetworzona należy stwierdzić, ze ustawa nie zawiera jej legalnej definicji, jednakże Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela w całości pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Krakowie z 26.09.2005 r. sygn. akt II SA/Kr 984/05, niepubl., w którym wskazano, że czynności organu jak np. selekcja dokumentów, uchwał, ich analiza pod względem treści są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich zastosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. W przeciwnym razie nie istniałaby w ogóle informacja nieprzetworzona.

Ponadto zgodnie z art. 10 udip informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie zaś z art. 13 tej ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (14 dni), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Art. 15 stanowi natomiast, ze jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom, wówczas w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jest obowiązany powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Przenosząc powołane przepisy na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Skarżący słusznie twierdził ze żądanego przez niego dokumenty stanowią informacje publiczną. Kwestia objęta wnioskiem z dnia 14 grudnia 2011r. dotycząca not odsetkowych dokumentujących niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych czy też porozumień związanych z przesunięciem terminu płatności dotyczy gospodarowania środkami publicznymi oraz majątkiem publicznym, zatem nie ma żadnych przesłanek ustawowych aby odmówić jej udostępnienia. Podobnie wniosek z dnia 9 stycznia 20121r. dotyczył realizacji oczyszczalni ścieków a zatem realizacji zadania publicznego, polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, który jak można się domyślać następuje co najmniej przy udziale środków własnych gminy, jest zatem również szeroko rozumianym gospodarowaniem jej majątkiem i środkami publicznymi. Obywatel ma prawo wiedzieć zarówno czy i dlaczego ze środków publicznych wypłacane są odsetki za nieterminową realizację zobowiązań jak i to czy zadanie publiczne będzie czy nie będzie zrealizowane, w jakim terminie i czy w innym niż pierwotnie zakładano, a także jakie jest uzasadnienie (powód ) takich okoliczności.

Burmistrz po wniesieniu skargi do WSA w Krakowie, zapewne również doszedł do tego przekonania, skoro w obu przypadkach pismami z dnia 18 czerwca 2012r. poinformował Skarżącego, że informacji udzieli oraz o wysokości opłaty, rzecz jednak w tym, że mimo tego informacji Skarżącemu do dnia rozprawy czyli do dnia 7 sierpnia 2012r. - nie udzielił, stad nie jest uzasadniony wniosek o umorzenie postępowania.

Należy wskazać, że art. 15 udip nakłada na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Następnie wnioskodawca ma kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy ww. zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie prowadzi do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacanie przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu. Na marginesie należy wskazać, że Skarżący we wniosku z dnia 14 grudnia 2011r. sam wskazał że pokryje koszty zarówno wykonania kopii dokumentów jak i ich wysyłki.

Żadne ustawowe terminy nie zostały przez Burmistrza dotrzymane, a ostatecznie licząc od dnia złożenia wniosku do dnia rozprawy i wydania wyroku przekroczone zostały w obu przypadkach o około osiem miesięcy, co uzasadnia wniosek, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz daje podstawę do wymierzenia organowi grzywny po myśli art. 149 ppsa.

Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa w związku z art. 154§ 6 grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011r. (M.P. z 2012 poz.63), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2011r. wyniosło 3.399,52 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi obecnie 33.995,20 zł.

Zdaniem Sądu za odpowiednią do naruszenia przepisów przez Burmistrza , stopnia zawinienia organu oraz całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności okresu czasu przez który podmiot zwlekał z udzieleniem informacji publicznej - należy uznać grzywnę w wysokości 2000,00 zł (dwa tysiące złotych 00/100) za odpowiednią. Grzywna we wskazanej wysokości w ocenie Sądu, spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.