III SA/Gl 522/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-10-14	
Data wpływu	2020-08-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Barbara Brandys-Kmiecik
Iwona Wiesner /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1148; art. 131 ust. 4; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Piekary Śląskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 24 czerwca 2020 r. nr NPII.4131.1.600.2020 w przedmiocie kryteriów przyjmowania do publicznych przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 24 czerwca 2020r. nr NPII.4131.1.600.2020 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr XXII/264/20 Rady Miasta Piekary Śląskie z 28 maja 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXXIV/435/17 Rady Miasta Piekary Śląskie z 11 kwietnia 2017 r. w sprawie kryteriów przyjmowania do publicznych przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych w całości, jako sprzecznej z art. 131 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), dalej jako "ustawa" w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu stwierdził, że podstawę do podjęcia uchwały stanowił art. 131 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w danej publicznej szkole podstawowej albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów.

Ustawa dopuszcza również, by na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego było brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata. Zgodnie z art. 131 ust. 5 ustawy na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego może być brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata. Kryterium dochodu określa organ prowadzący w stosunku procentowym do kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.). Spełnianie tego kryterium jest potwierdzane oświadczeniem rodzica kandydata.

W oparciu o ww. wytyczne, na podstawie art. 131 ust. 6 ustawy, organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość.

W opinii organu nadzoru, kryterium znajdujące się w wierszu oznaczonym Lp. 5 tabeli przedstawionej w § 1 uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem, w żaden sposób nie spełnia przesłanek ustawowych. Trudno bowiem uznać, że poddanie kandydata obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu ministra zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych ma na celu uwzględnienie potrzeb dziecka ubiegającego się o miejsce w przedszkolu, czy też potrzeb jego rodziny. Kwestia ta nie może być też rozpatrywana w kategorii lokalnych potrzeb społecznych.

Podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.) - osoby przebywające na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym, zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 10 pkt 1 tej ustawy. W przypadku uchylania się od tego obowiązku odpowiednie organy zastosują procedurę egzekucyjną przewidzianą przepisami prawa. Z tego też powodu Rada Miasta Piekary Śląskie nie ma żadnych podstaw prawnych do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie tej gminy, dotyczących i związanych z obowiązkiem poddawania się szczepieniom ochronnym. Kryterium dotyczące szczepień obowiązkowych wprowadzone przez Radę będzie miało zastosowanie dopiero w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego. Dzieci przyjmowane w pierwszym etapie nie są oceniane w kontekście spełnienia obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, ponieważ ustawowe przesłanki określone w art. 131 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nie odnoszą się do kwestii szczepień ochronnych. Uchwalona przez Radę regulacja nie gwarantuje zatem, że do przedszkoli zostaną przyjęte wyłącznie zaszczepione dzieci. A zatem - w przekonaniu organu nadzoru - przedmiotowa uchwała w sposób nieuzasadniony różnicuje dzieci ubiegające się o miejsce w przedszkolu, w kontekście realizacji ustawowego obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, co powinno zostać potraktowane jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 Konstytucji RP.

Wprowadzenie warunku przyjęcia dziecka do przedszkola polegającego na przedłożeniu oświadczenia, że dziecko poddane zostało obowiązkowym szczepieniom ochronnym ma w istocie na celu wyegzekwowanie obowiązku poddania dzieci szczepieniom, a więc obowiązku wynikającego z ustawy o chorobach zakaźnych. Natomiast ustawa - Prawo oświatowe, nie może być w tym celu wykorzystywana, gdyż służy innym celom. Zatem żądanie wskazanych w uchwale danych wykracza poza potrzeby wynikające z celu ich zbierania i przetwarzania określonego w ustawie - Prawo oświatowe. Organ nadzoru podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w wyroku z 26 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 748/15, że rekrutacja do przedszkoli nie może zastępować narzędzi służących do wyegzekwowania ustawowego obowiązku szczepienia dzieci (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dalej organ zauważył, że zakaz przetwarzania danych wrażliwych, jakimi niewątpliwie są informacje o odbytych obowiązkowych szczepieniach dziecka, stanowi przejaw konstytucyjnej zasady ochrony prywatności (art. 51 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Wszelkie zatem działania, mające na celu uzyskanie tych danych w sposób nieuprawniony, będą naruszać art. 51 Konstytucji RP.

Końcowo stwierdził, że zarówno przekroczenie kompetencji przez Radę, jak i niewypełnienie delegacji ustawowej w całości powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Ponieważ uznał, że kryterium przyjęte przez Radę nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji ustawowej, w konsekwencji stwierdził, że uchwała w sposób istotny narusza prawo.

W skardze na to rozstrzygnięcie, Gmina zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 131 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910) w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów, polegającą na nieprawidłowym i sprzecznym z treścią powołanych norm prawnych uznaniu przez organ nadzorczy, że Rada Miasta Piekary Śląskie podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła swoje kompetencje, jak również nie wypełniła w całości delegacji ustawowej, co powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Wskazując na powyższe uchybienia, wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że Gmina Piekary Śląskie - jako strona skarżąca - nie wykazała w dostateczny sposób niezgodności kwestionowanego rozstrzygnięcia z przepisami prawa, nie zostało wskazane choćby w sposób bardzo ogólny, na czym zdaniem strony polegało naruszenie przez organ nadzoru prawa lub interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Przechodząc na grunt zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zauważyć trzeba, że stosownie do art. 1 pkt 5 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności (...) kierowanie na swoim terenie działalnością przedszkoli, ich zakładanie, zapewnianie im lokali i wyposażenie w pomoce naukowe, narzędzia, meble i sprzęt oraz potrzebne środki finansowe i materialne, zapewnienie warunków mieszkaniowych i świadczeń nauczycielom i innym pracownikom zatrudnionym w przedszkolach.

Z regulacją tą korespondują zapisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 713). W myśl jej art. 7 ust. 1 zaspokajanie zbiorowych potrzeb jej mieszkańców należy do zadań własnych gminy. Obejmują one m.in. zadania w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g).

Zasady rekrutacji do przedszkoli określa art. 131 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 910). W ust. 2 wskazuje on, że w przypadku, gdy liczba kandydatów jest większa niż miejsc dostępnych w przedszkolu, na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę łącznie następujące kryteria:

1) wielodzietność rodziny kandydata;

2) niepełnosprawność kandydata;

3) niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata;

4) niepełnosprawność obojga rodziców kandydata;

5) niepełnosprawność rodzeństwa kandydata;

6) samotne wychowywanie kandydata w rodzinie;

7) objęcie kandydata pieczą zastępczą.

Stosownie do ust. 4, w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w danej publicznej szkole podstawowej albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów.

Na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego może być brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata (ust. 5).

Z powyższego wynika, że kryteria w drugim etapie rekrutacji pozostawione zostały uznaniu organu prowadzącego, byleby uwzględniały one jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka i zdaniem Sądu orzekającego, uchwała, której legalność ocenił Wojewoda, warunek ten spełnia.

Zauważyć należy, że cytowany przepis, w odróżnieniu od innych dotyczących analizowanej problematyki, jak choćby ust. 2 i 5 art. 131 Prawa oświatowego nie odnosi się do "kandydata", lecz "dziecka", co oznacza, że Rada Gminy ustalając kryteria na drugim etapie rekrutacji może uwzględnić także interes innych dzieci korzystających z opieki przedszkolnej, które – mimo, że same poddane obowiązkowym szczepieniom - przebywając z dziećmi niezaszczepionymi są bardziej narażone na kontakt z zarazkami. Wydaje się, że jest to też w interesie samych kandydatów, którzy będąc niezaszczepionymi przebywają w dużym skupisku dzieci i przez to również są bardziej podatne na zarażenie. Wchodzi tu zatem w grę nie tylko interes dziecka polegający na objęciu go wychowaniem przedszkolnym, ale także interes innych dzieci polegający na respektowaniu ich prawa do ochrony zdrowia, a nawet potrzeby społeczne polegające na zapobieganiu epidemiom chorób zakaźnych.

Jakkolwiek najistotniejszym kryterium jest dobro dzieci, to jednak nie można zapominać, że przedszkole to nie tylko uczęszczające do niego dzieci, ale także zatrudniony tam personel – nauczycielski i pomocniczy. Z pewnością w interesie społecznym leży minimalizowanie narażenia również tej grupy na zachorowanie, co zapobiegnie problemom z obsadą kadrową i korzystaniu ze świadczeń z ubezpieczenia chorobowego.

Nie podzielił zatem Sąd poglądu Wojewody negującego pogląd, że taki warunek "ma na celu uwzględnienie potrzeb dziecka ubiegającego się o miejsce w przedszkolu", ani tego, że "kwestia ta nie może być też rozpatrywana w kategorii lokalnych potrzeb społecznych."

Fakt, że kryterium to znajdzie zastosowanie dopiero na drugim etapie rekrutacji, dlatego nie zagwarantuje, że do przedszkola zostaną przyjęte wyłącznie zaszczepione dzieci, co podnosił Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym jest konsekwencją tego, że kryteria obowiązujące w etapie pierwszym są określone ustawowo i Rada Gminy nie ma kompetencji do ich zmiany.

Odnośnie stanowiska Wojewody, że wprowadzenie omawianej regulacji ma w istocie na celu wyegzekwowanie obowiązku poddania dziecka szczepieniom, podczas gdy ustawa Prawo oświatowe nie może być w tym celu stosowana, gdyż służy innym celom, zauważyć należy, że organ w żaden sposób nie uzasadnił z czego wywodzi, że taki akurat cel przyświecał Radzie Gminy przy uchwalaniu omawianej regulacji, zatem twierdzenie to pozostaje w sferze spekulacji.

Ustosunkowując się do zarzutu, że uchwała w sposób nieuzasadniony różnicuje dzieci i prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, Sąd tego poglądu nie podziela.

O naruszeniu tej zasady można mówić nie tylko wówczas, gdy podmioty charakteryzujące się tą samą cechą istotną są traktowane odmiennie, ale i wówczas, gdy traktowane są tak samo, mimo, że istnieje cecha istotna, która je różni.

Jak słusznie zauważył organ w rozstrzygnięciu nadzorczym, osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1239 ze zm.). Skoro istnieje przepis, nakazujący poddanie się szczepieniom ochronnym, którego adresatami są wszyscy przebywający w Polsce, to dopiero wykładnia zaprezentowana przez Wojewodę prowadziłaby do dyskryminacji. Charakter dyskryminujący dzieci szczepione miałoby bowiem jednakowe potraktowanie wszystkich dzieci mimo, że różnią się cechą istotną w postaci poddania szczepieniom, a nie odmienne potraktowania dzieci z uwzględnieniem istniejących między nimi różnic. Zaniechanie poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu stanowi wybór rodziców (opiekunów prawnych) sprzeczny z prawem i jako taki nie może być promowany przez organy władzy publicznej. Rodzice odmawiający poddania dzieci szczepieniu sami je różnicują i nie mogą wymagać by były traktowane na równi z tymi, które przestrzegają obowiązków ustawowych. W takiej sytuacji zróżnicowanie jest uzasadnione, gdyż znajduje podstawę w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Dlatego Sąd w pełni podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, z których wynika, że przepisy Konstytucji RP należy interpretować nie jako pojedyncze artykuły, ale kompleksowo. Konstytucja określa bowiem zarówno prawa, jak i obowiązki i odwoływanie się wyłącznie do praw obywateli i obowiązków państwa z pominięciem obowiązków obywateli jest wybiórcze. Tym bardziej wówczas, gdy Konstytucja gwarantuje obywatelom prawo do ochrony zdrowia i w tym celu państwo wprowadza obowiązek ustawowy szczepień ochronnych. Odstępując od wykonania tego obowiązku obywatel naraża się na różnorodne konsekwencje prawne, nie tylko na wynikające z regulacji ustawowych wprowadzonych w celu wymuszenia realizacji tego obowiązku, ale także na inne, wynikające z odrębnych przepisów. W ten sposób sam ogranicza swoje prawa w innym zakresie wykluczając się z grupy, która ten obowiązek spełnia. (Podobnie wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 489/19, wyrok WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 244/20, wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 493/19, wszystkie dostępne w CBOSA).

W końcu nie można pominąć i tego, że punkty możliwe do uzyskania za złożenie oświadczenia o spełnieniu obowiązku w zakresie szczepień - z uwagi na możliwą do przyznania ich ilość - nie przesądzają o przyjęciu dziecka do przedszkola, a jedynie dają możliwość otrzymania punktów dodatkowych. Za spełnienie warunku poddania obowiązkowym szczepieniom, kandydat może bowiem otrzymać 2 pkt. na 12 możliwych na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego.

Oceniając wreszcie zarzuty Wojewody odnoszące się do nieuprawnionego przetwarzania danych osobowych, w tym wrażliwych, Sąd zauważył, że przystąpienie dziecka do rekrutacji do przedszkola następuje na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 149 ustawy Prawo oświatowe, a którego szczegółową treść określa art. 150 ust. 1 pkt 1-6 tej ustawy (dane personalne, data urodzenia, adres, PESEL i inne). Każdy wniosek zawiera zatem dane osobowe, które i tak są gromadzone dla potrzeb postępowania rekrutacyjnego prowadzonego przez komisję rekrutacyjną, które są przetwarzane na zasadach określonych w art. 160 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Stosownie do tego przepisu, dane osobowe kandydatów zgromadzone w celach postępowania rekrutacyjnego oraz dokumentacja postępowania rekrutacyjnego są przechowywane nie dłużej niż do końca okresu, w którym uczeń korzysta z wychowania przedszkolnego w danym publicznym przedszkolu (...). Do publicznej wiadomości podawane są tylko wyniki postępowania rekrutacyjnego (art. 158 ust. 1). Powyższe dowodzi, że ustawodawca zarówno zezwolił na przetwarzanie danych zawartych we wniosku dla celów postępowania rekrutacyjnego, jak i przewidział ich ochronę.

Nadto skoro rodzice czy opiekunowie prawni dziecka aplikują o przyjęcie go do przedszkola, to rezygnują z prawa do prywatności w zakresie niezbędnym dla potrzeb rekrutacji.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo materialne, tj. art. 131 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię w zw. z art. 7 Konstytucji przez uznanie, że Rada Miasta uchwalając ją nie działała na podstawie i w granicach prawa oraz w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy nie była ona dotknięta istotnym naruszeniem prawa. Uwzględniając powyższe, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie 148 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 2 p.p.s.a.