III SA/Wr 514/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-02-19	
Data wpływu	2019-11-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anna Moskała /przewodniczący/
Barbara Ciołek
Tomasz Świetlikowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 506;  art. 25 ust. 2; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity	
Tezy
Wyrażenie na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez radę gminy, której radny jest członkiem, zgody na rozwiązanie z tym radnym stosunku pracy pozostawione jest uznaniu rady gminy. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy rada ma obowiązek odmówić wyrażenia takiej zgody z uwagi na przyjęcie, że podstawą rozwiązania tego stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Barbara Ciołek, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi "A" S.A. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy B. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

Zarząd spółki "A" S.A. z/s w B. (dalej: "A" S.A., spółka, skarżąca), działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - dalej: u.s.g.), wystąpił do Rady Miejskiej w B. (dalej: Rada Miejska, Rada) z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym F. B. (dalej: radny, pracownik). Uzasadniając, powołał argumenty traktujące o negatywnej ocenie pracy radnego (zatrudnionego w "A" S.A., na czas nieokreślony /od [...] czerwca 2012 r./, obecnie na stanowisku kierownika Działu [...] /od [...] września 2017 r./). Stwierdził, że to z uwagi na te okoliczności podjęto decyzję

o rozwiązaniu z pracownikiem stosunku pracy za wypowiedzeniem. Wskazał, że - w tym celu - koniecznym jest uzyskanie zgody Rady Miejskiej, zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g., gdyż pracownik jest radnym (członkiem tej Rady). Dostrzegł, że Rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Podkreślił, że przyczyną wniosku nie są jakiekolwiek okoliczności związane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego i że - w związku z tym - nie występują podstawy formalne do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy.

Rada Miejska podjęła - [...] września 2019 r. - uchwałę Nr [...] "w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy". Uzasadnienie uchwały sformułowała j/n (cyt.). "Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. /data wpływu [...] sierpnia 2019 r./ Zarząd "A" S.A. z siedzibą w B. wystąpił do Rady Miejskiej w B. o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym Rady Miejskiej F. B. We wniosku Zarząd wskazał na przyczyny zasadności zamiaru rozwiązania umowy o pracę z radnym F. B. leżącymi po stronie radnego będącego pracownikiem "A" S.A. Podstawę prawną wniosku stanowi art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 08.03.1990 roku o samorządzie gminnym. Wnioskodawca wskazał także, iż wcześniej zarząd spółki proponował radnemu F. B. zmianę warunków zatrudnienia na mocy porozumienia stron, proponując mu inne stanowisko pracy, na co Pan F. B. nie wyraził zgody.

Wniosek Zarządu "A" SA był przedmiotem dyskusji na sesji Rady Miejskiej

w dniu [...].09.2019 roku. W toku tej dyskusji swoje stanowisko przedstawił Prezes Zarządu "A" S.A. oraz radni Rady Miejskiej. Oświadczenie w kwestii wniosku zarządu złożył także radny F. B. Po zakończeniu dyskusji przeprowadzono głosowanie w następstwie którego została podjęta uchwała w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. W ocenie Rady Miejskiej okoliczności wskazane we wniosku były jedynie pozorne i są związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego Rady Miejskiej. W toku dyskusji wskazano, iż radny występował z wnioskami (interpelacje, zapytania)

o podanie warunków zatrudnienia Prezesa w spółce oraz o jego kwalifikacje

i kompetencje zawodowe w zakresie realizacji przez spółkę celów działalności ustawy

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę itp. Radny F. B. złożył skargę na działalność Burmistrza Miasta i Gminy B. twierdząc, że nie otrzymał odpowiedzi na swoje zapytania. Natomiast zamiar rozwiązania z pracownikiem nie był podyktowany okolicznościami związanymi z zatrudnieniem ale z realizacją uprawnień Pana F. B. jako Radnego, co wpłynęło na negatywną ocenę przez pracodawcę. Rada Miejska w B. kierując się tezą art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z Panem F. B. wskazując, iż podstawą odmowy są zdarzenia związane

z wykonywaniem przez radnego mandatu. Stanowisko takie znajduje oparcie w tezie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21.05.2019r. (sygn. akt. III SA/G1414/19)". W skardze, spółka zaskarżyła uchwałę w całości i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Zarzuciła, że uchwała narusza jej interes prawny i art. 25 ust. 2 u.s.g., gdyż niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Radę Miasta doprowadziło do tego, że - jako pracodawca - została ona pozbawiona możliwości realizacji obowiązków prawnych wynikających z:

- art. 94 pkt 2 Kodeksu pracy, zgodnie z którym, pracodawca obowiązany jest zapewnić osiąganie przez pracowników, przy wykorzystaniu ich uzdolnień i kwalifikacji, wysokiej wydajności i należytej jakości pracy;

- art. 94 pkt 9 Kodeksu pracy, w myśl którego, pracodawca winien stosować obiektywne i sprawiedliwe kryteria oceny pracowników oraz wyników ich pracy. Skarżąca wskazała, że wadliwe zastosowanie przez Radę art. 25 ust. 2 u.s.g.

i brak zgody na rozwiązane stosunku pracy z pracownikiem (radnym Rady Miejskiej) spowodowało, że w istocie, jako pracodawca, została pozbawiona możliwości dbania

o wysoką wydajność i należytą jakość pracy poprzez nieuzasadniony brak możliwości rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem, który źle wykonuje swoją pracę. Nadto, nie może stosować obiektywnych i sprawiedliwych kryteriów oceny pracowników oraz wyników ich pracy, gdyż zobowiązana jest tolerować wadliwie wykonywaną pracę pracownika bez możliwości rozwiązania z nim stosunku pracy. Spółka podała, że jest przedsiębiorstwem gminnym, zobowiązanym zaspokajać bieżące potrzeby miejscowej ludności w zakresie dostawy wody oraz odprowadzania

i oczyszczania ścieków. Zatem, jako przedsiębiorstwo gminne, obowiązana jest

w szczególny sposób dbać o wysoką jakość świadczonych usług, realizując zadania gminy. Zaskarżona uchwała uniemożliwia jej natomiast realizację podstawowych zadań przez brak możliwości kształtowania polityki personalnej w "A" S.A. Tym samym, wydanie zaskarżonej uchwały w oczywisty sposób godzi w podstawowe prawa i interes prawny spółki. Wobec powyższego, spółka zarzuciła, że przy wydawaniu uchwały naruszono prawo procesowe, tj.:

a) art. 7 K.p.a., poprzez nie podjęcie wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

b) art. 8 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organu samorządu terytorialnego;

c) art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie;

d) art. 80 K.p.a., przez wadliwą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów;

e) brak wyczerpującego uzasadnienia przyczyn podjętej uchwały;

- co w szczególności przejawiało się w nieuwzględnieniu faktu, że wyłączną przyczyną zamiaru rozwiązania umowy o pracę z radnym była jego wadliwa praca świadczona na rzecz spółki a nie jego aktywność jako radnego Rady Miejskiej. Zdaniem spółki, wykazane uchybienia miały znaczący wpływ na wadliwość skarżonej uchwały. Niezależnie od powyższego, spółka zarzuciła także - przy wydawaniu uchwały - naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 25 ust. 2 u.s.g., przez wadliwe zastosowanie i brak zbadania zasadności jej wniosku w sprawie wyrażenia przez Radę Miejską zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz nie wyjaśnienie rzeczywistych okoliczności złożonego wniosku,

a tym samym brak realizacji obowiązku, jaki spoczywał na Radzie w oparciu o w/w przepis, w zakresie zbadania i dokonania właściwej analizy faktycznych okoliczności, będących podstawą złożonego przez nią wniosku;

b) art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady praworządności, polegające na arbitralnym przyjęciu, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, że wola rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem miała związek z wykonywaniem przez niego funkcji radnego Rady Miejskiej. Spółka uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. Odpowiadając na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Dowodziła, że po szczegółowej dyskusji nad wnioskiem oraz po uzyskaniu wyjaśnień od radnego

i prezesa zarządu skarżącej spółki uznała, że wskazania wniosku były pozorne, zaś zamiar rozwiązania z pracownikiem umowy o pracę był podyktowany okolicznościami związanymi z realizacją jego uprawnień jako radnego, co wpłynęło na negatywną ocenę jego pracy przez pracodawcę. Stwierdziła, że swoje stanowisko w tym zakresie wyraziła w sposób zwięzły lecz jednoznaczny i merytorycznie uzasadniony w treści uzasadnienia do uchwały. Oceniła, że niezrozumiały jest zarzut odnoszący się do rzekomego braku rzetelnego uzasadnienia stanowiska Rady i arbitralnego działania bez dokonania oceny sytuacji. Podniosła, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Podsumowała, że zarzuty skargi są chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm. - dalej: ustawa ustrojowa), sądy administracyjne są - m.in. - uprawnione do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U.

z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa materialnego i procesowego (art. 151 p.p.s.a.). W sprawie, kontroli Sądu podlegała - podjęta [...] września 2019 r. - uchwała Rady Miejskiej Nr [...] "w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy", dotycząca radnego F. B.. Oceniając w/w uchwałę pod względem legalności, Sąd stwierdził, że w realiach badanej sprawy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podstawę prawną jej wydania stanowił art. 25 ust. 2 u.s.g., który normuje, że: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa są pozostawione uznaniu rady gminy (w sprawie rady miejskiej), z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody.

Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane

z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach powody, jakie legły u podstaw uchwały, winny zostać wyartykułowane należycie w uzasadnieniu uchwały, tzn. winno być ono tak sporządzone, aby nie budziło wątpliwości co do rzeczywistych przesłanek, jakimi rada się kierowała. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada udzieliła, względnie odmówiła udzielenia takiej zgody - a należy podkreślić, że obowiązuje zasada jawności działania władzy publicznej, co dotyczy również motywów podejmowanych uchwał. W judykaturze przyjmuje się, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym winno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Jego zaś najważniejszą częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ uznał za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Bez wątpienia zatem zweryfikowanie prawidłowości uchwały, podjętej na mocy art. 25 ust. 2 u.s.g., możliwe jest na podstawie analizy jej uzasadnienia, które nie może być ogólnikowe i powinno ustosunkowywać się merytorycznie do powodów wypowiedzenia wskazywanych przez pracodawcę, także gdy nie dotyczą one spraw związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Brak odniesienia się do nich stanowi naruszenie przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. W realiach badanej sprawy, podając przyczynę rozwiązania stosunku pracy

z radnym, skarżąca - jako pracodawca - wskazała: radny jest pracownikiem "A" S.A., zatrudnionym na czas nieokreślony od [...] czerwca 2012 r., obecnie na stanowisku kierownika Działu [...] (od [...] września 2017 r.); jakość wykonywanej przez niego, jako pracownika, pracy na tym stanowisku jest niska

i nieadekwatna do potrzeb pracodawcy; nie radzi on sobie z organizacją pracy Działu, którym kieruje (nie posiada odpowiedniej wiedzy wymaganej na w/w stanowisku); sposób realizacji przez niego zleconych przez pracodawcę zadań jest oceniany negatywnie; zajmowane przez niego stanowisko jest nader newralgiczne dla wizerunku i funkcjonowania spółki - tak więc zmiana na tym stanowisku jest dla pracodawcy priorytetowa, gdyż koniecznym jest, aby Działem kierowała osoba mająca autorytet wśród podwładnych, odpowiednie zdolności organizacyjne oraz umiejętność współpracy z innymi działami; wcześniej pracodawca zaproponował zmianę warunków zatrudnienia za porozumieniem stron, proponując inne stanowisko pracy, na co jednak pracownik nie wyraził zgody. Odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy Rada Miejska

- w uzasadnieniu do uchwały - podniosła jedynie, że: wniosek Zarządu "A" S.A. był przedmiotem dyskusji na sesji Rady; w toku tej dyskusji swoje stanowisko przedstawił Prezes Zarządu "A" S.A. i radni (oświadczenie w kwestii wniosku zarządu złożył także radny F. B.); po zakończeniu dyskusji przeprowadzono głosowanie, w następstwie którego została podjęta uchwała w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy; w jej ocenie, okoliczności wskazane we wniosku były pozorne i są związane z wykonywaniem mandatu radnego; radny występował

z wnioskami (interpelacje, zapytania) o podanie warunków zatrudnienia Prezesa

w spółce oraz o jego kwalifikacje i kompetencje zawodowe w zakresie realizacji przez spółkę celów działalności ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę itp.; radny złożył skargę na działalność Burmistrza twierdząc, że nie otrzymał odpowiedzi na swoje zapytania; zamiar rozwiązania z pracownikiem nie był podyktowany okolicznościami związanymi z zatrudnieniem ale z realizacją uprawnień jako radnego, co wpłynęło na negatywną ocenę przez pracodawcę. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że bardzo lakoniczne (m.in. pomijające całkowicie ocenę radnego, jako pracownika, w kontekście argumentacji pracodawcy) uzasadnienie uchwały stanowi, że skarżona uchwała nie poddaje się kontroli Sądu. Istotne jest, że - podejmując decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy - rzeczą organu jest rozważenie okoliczności, które stanowiły asumpt do wystąpienia z takim wnioskiem przez pracodawcę oraz zbadanie, czy u ich podstaw nie legły zdarzenia związane

z wykonywaniem mandatu radnego. Za wadliwą należy więc uznać uchwałę, której motywy podjęcia byłyby nie do pogodzenia z tymi zasadami. Konsekwentnie zatem trzeba przyjąć, że aby możliwym było dokonanie oceny poprawności zajętego przez Radę stanowiska, motywy, którymi się ona kierowała musiały być jawne i zostać wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu do uchwały, czego w sprawie zabrakło. Stanowisko to znajduje swoje uzasadnienie w judykaturze, gdzie wskazuje się, że jakkolwiek obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednakże można go wyprowadzić

w drodze wykładni celowościowej. W demokratycznym państwie prawa nie istnieje bowiem kategoria "swobodnego uznania" administracji, co też oznacza, że każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego

w danej sprawie. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu Pracy (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., III SA/Wr 753/14; CBOSA). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że w realiach badanej sprawy Rada Miejska przekroczyła granice uznania, a jej stanowisko - bez przytoczenia wyczerpującego uzasadnienia - należy ocenić jako dowolne, arbitralne i podjęte

w sposób nie znajdujący swojego uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach faktycznych. W rezultacie, brak uzasadnienia motywów, jakimi kierowała się Rada podejmując uchwałę o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy

z radnym, stanowi wadę uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały, o czym to Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt. I sentencji wyroku. Uzasadnienie

o kosztach znajduje natomiast swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

-----------------------

7