Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Protokolant st. asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Łodzi II z dnia 28 maja 2024 roku nr 1009/2024 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżone postanowienie.

14 maja 2024 r. wpłynęła do Komisarza Wyborczego w Łodzi II informacja Starosty Poddębickiego o niezłożeniu przez radnego P. M. J. z listy nr 3 - Koalicyjny Komitet Wyborczy TRZECIA DROGA PSL-PL2050 SZYMONA HOŁOWNI, wybranego w wyborach do Rady Powiatu Poddębickiego w okręgu wyborczym nr 1, wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów.

W związku z powyższą informacją Komisarz Wyborczy w Łodzi II pismem z 16 maja 2024 r. zwrócił się do P. M. J. o zajęcie stanowiska.

W odpowiedzi, w piśmie z 22 maja 2024 r. skarżący poinformował, że wniosek o udzielenie urlopu bezpłatnego złożył 29 października 2018 r., nie określając ram czasowych wyłącznie do kadencji 2018-2023 rady powiatu. Jednocześnie wskazał, że jego urlop jest nadal aktualny, ponieważ w nowej kadencji sprawuje mandat radnego w tej samej radzie powiatu.

Postanowieniem z 28 maja 2024 r., nr 1009/2024 Komisarz Wyborczy w Łodzi II, na podstawie art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2408 ze zm.) w zw. z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 107), dalej u.s.p., stwierdził wygaśnięcie 18 kwietnia 2024 r. mandatu radnego P. M. J. wybranego do Rady Powiatu Poddębickiego w okręgu wyborczym nr 1 z listy nr 3 - KKW TRZECIA DROGA PSL-PL2050 SZYMONA HOŁOWNI, z powodu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny przez radnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów, które jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. J. zarzucając naruszenie:

1. art. 383 § 1 pkt 4 oraz § 2a Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p. polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji wadliwym zastosowaniu, poprzez uznanie, że osoba, która uzyskała mandat radnego Rady Powiatu Poddębickiego w wyborach w 2018 r. i pozostawała na urlopie bezpłatnym (jako pracownik Starostwa Powiatowego w Poddębicach) udzielonym przez Starostę 7 listopada 2018 r. na okres sprawowania mandatu, objęta jest obowiązkiem złożenia kolejnego wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów z 2024 r., w sytuacji, gdy urlop bezpłatny w 2018 r. udzielony został nie na okres jednej kadencji, ale na okres sprawowania mandatu radnego, przez co należy rozumieć także kolejne kadencje, na które osoba taka wybrana została radnym;

2. art. 383 § 1 pkt 5 i § 2a Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p. przez wydanie zaskarżonego postanowienia przez Komisarza wyborczego w sytuacji, gdy wskazane wyżej przepisy regulują kwestie związane z zakazem łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności; tymczasem z faktu niezłożenia przez P. M. J. wniosku o urlop bezpłatny w określonym w przepisach terminie Komisarz wybroczy wysnuł wadliwy wniosek, że P. M. J. pisemnie zrzekł się mandatu - co oznaczałoby kompetencje Komisarza wyborczego do wydania postanowienia o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu - tymczasem przy założeniu, że P. M. J. uchybił obowiązkowi złożenia wniosku o urlop bezpłatny to nastąpiłoby uchybienie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, a kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z tej przyczyny posiada jedynie rada powiatu - na podstawie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, a nie Komisarz wyborczy;

3. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na niezastosowaniu wyrażonej w niej zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i jego organów oraz wywodzonej z niej zasady motywowania przez organy władzy publicznej rozstrzygnięć indywidualnych kierowanych do obywateli, zwłaszcza gdy dotyczą one sfery praw i wolności konstytucyjnych, poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - uniemożliwiające skarżącemu polemikę ze stanowiskiem zajętym przez organ wyborczy oraz uniemożliwiające dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia przez Sąd.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

P. J. wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonych 7 kwietnia 2024 r. wyborów samorządowych po raz kolejny z rzędu uzyskał mandat radnego Rady Powiatu w Poddębicach w okręgu wyborczym nr 1, z listy nr 3, Koalicyjny Komitet Wyborczy Trzecia Droga PSL-PL2050 Szymona Hołowni. W poprzednich wyborach samorządowych, które miały miejsce w 2018 r. po raz pierwszy został wybrany radnym Rady Powiatu Poddębickiego. Z uwagi na to, iż był wówczas pracownikiem Starostwa Powiatowego w Poddębicach (zajmował stanowisko Naczelnika Wydziału Pozyskiwania Funduszy Zewnętrznych i Strategii Powiatu), 29 października 2018 r., czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, złożył wniosek o urlop bezpłatny. W odpowiedzi na wniosek 7 listopada 2018 r. Starosta udzielił mu urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu radnego. Od tego czasu nie wykonywał pracy na rzecz Starostwa Powiatowego w Poddębicach.

Po wyborach samorządowych mających miejsce 7 kwietnia 2024 r., w których uzyskał mandat radnego powiatowego na kolejną kadencję nie złożył wniosku o koleiny urlop bezpłatny, bowiem wciąż na takim urlopie przebywał, wobec udzielania go w 2018 r. nie na okres jednej kadencji, ale na czas sprawowania mandatu radnego, a sprawował swój mandat od 2018 r. i sprawuje nadal w związku z wybraniem na kolejną kadencję. Przez cały ten czas od uzyskania mandatu na pierwszą kadencję, żadnej pracy w Starostwie Powiatowym w Poddębicach nie wykonywał.

Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na pismo Komisarza Wyborczego w Łodzi II z 16 maja 2024 r., wyjaśnił w piśmie z 22 maja 2024 r., że wciąż pozostaje na urlopie bezpłatnym, który został mu udzielony bez określonych ram czasowych, co powoduje, że jest on nadal aktualny.

P. J. zaznaczył, że zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia. W części wstępnej tego postanowienia Komisarz przywołał podstawę rozstrzygnięcia (art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego) i art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p., zaś w § 1 stwierdził, że wygaśnięcie mandatu skarżącego nastąpiło "z powodu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny przez radnego w terminie 7 dni od ogłoszenia wyników wyborów - które jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu".

Zaskarżone postanowienie jest pozbawione uzasadnienia i nie wskazuje na motywy oraz powody jego podjęcia. A skoro brak jest wskazania motywów, jakimi kierował się Komisarz Wyborczy wydając postanowienie, to akt ten w istocie uchyla się spod kontroli sadowej. Skarżący podniósł, że z regulacji Kodeksu Wyborczego wynika, że w przypadku śmierci radnego, pisemnego zrzeczenia się mandatu, objęcia urzędu Prezydenta RP oraz wyboru radnego na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego, wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza niezwłocznie komisarz wyboczy w drodze postanowienia. Chodzi tu zatem o sytuacje oczywiste, jasne i konkretne, niewymagające szczególnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego, rozumieć należy wyraźnie, jako złożone na piśmie, zatem co do zasady niebudzące wątpliwości, oświadczenie woli radnego o zrzeczeniu się przez niego mandatu i to z jemu tylko znanych powodów. Kodeks Wyborczy z 2011 r., inaczej niż poprzednio obowiązująca ustawa z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, gdzie wygaśnięcie mandatu radnego w tych przypadkach stwierdzała rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 1 i 2 Ordynacji z 1998 r.) -podzielił kompetencje w zakresie stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego pomiędzy właściwą radę (sejmik województwa) i komisarza wyborczego, kierując się zapewne stopniem złożoności okoliczności stanowiących przesłanki wygaśnięcia mandatu. Wnosić z tego można, że w przypadkach bardziej złożonych ustawodawca powierzył te kompetencje radzie (sejmikowi). W sytuacjach bardziej oczywistych, bo znajdujących potwierdzenie np. w istniejących dokumentach lub orzeczeniach odpowiednich organów, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu pozostawiono komisarzowi wyborczemu.

Powyższą interpretację potwierdza przewidziany w art. 383 § 3 Kodeksu Wyborczego wymóg umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem przez radę uchwały o wygaśnięciu mandatu. Prawa do złożenia takich wyjaśnień nie ma natomiast radny w przypadkach, w których stwierdzenia wygaśnięcia mandatu dokonuje Komisarz wyborczy. Radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień przed radą podejmującą uchwałę o wygaśnięciu mandatu, a więc osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Przy czym, według przyjętej w art. 383 konstrukcji wygaśnięcia mandatu radnego, mandat ustaje w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w § 1 art. 383 i następnie wydania przez odpowiedni organ (radę lub komisarza wyborczego) rozstrzygnięcia stwierdzającego, że taki skutek prawny nastąpił w odniesieniu do konkretnego mandatu, czyli aktu o charakterze deklaratoryjnym (por. Czaplicki Kazimierz W. i in., Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2018, komentarz do art. 383 Kisielewicz Andrzej, Zbieranek Jarosław; dostępny e-lex punkt 14 i nast.).

Skarżący zaznaczył, że nie można podzielić stanowiska Komisarza Wyborczego - choć oczywiście wobec braku uzasadnienia są to tylko przypuszczenia odnośnie do motywów Komisarza, że art. 24 ust. 5 u.s.p., stanowiący, że niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, zastąpił formę pisemna zrzeczenia się mandatu fikcją prawna, tj. przyjmując, że wskazana przesłanka występuje wówczas, gdy radny zobowiązany do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p., nie czyni tego i tym samym wypełnia dyspozycję art. 24 ust. 5 u.s.p.

Powyższe ścisłe rozumienie wspomnianych wyżej pojęć uznać należy za trafne, zwłaszcza gdy w świetle art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego ustawodawca rozdzielił kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w wyraźnie określonych przypadkach i w istotnie odmiennej formie, oddzielnie dla rady (uchwałą) i komisarza wyborczego (postanowieniem).

Skarżący podniósł, że błędna jest podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, z której wynika, że przesłanką wygaśnięcia jego mandatu jest pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego. W okolicznościach niniejszej sprawy, merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, czy rzeczywiście zaistniały podstawy wygaśnięcia mandatu radnego i konkretnie jakie, nie może być oparte o przepis art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego, albowiem skarżący nie składał żadnego pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. Co więcej, złożył nawet pisemne oświadczenie, że mandatu się nie zrzeka (pismo do Komisarza Wyborczego w Łodzi II z 22 maja 2024 r.). Tym samym, nawet jeśli uznać, że skarżący miał obowiązek złożyć w określonym terminie wniosek o urlop bezpłatny, to ocenę wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu i następnie stwierdzenia jego wygaśnięcia winna dokonać Rada Powiatu Poddębickiego w drodze uchwały, a nie jak to miało miejsce - Komisarz wyborczy.

Odnosząc się zaś do samej kwestii złożenia kolejnego wniosku o urlop bezpłatny na okres kolejnej kadencji - stanowisko Komisarza Wyborczego strona uznała za wadliwe. Przepis art. 24 ust. 1 u.s.p. zobowiązuje do tego tylko radnego wykonującego prace w ramach stosunku pracy. Zatem przepis w sposób jednoznaczny dotyczy radnych, którzy wykonywali prace przed złożeniem ślubowania. Tymczasem skarżący - po uzyskaniu mandatu radnego w poprzedniej kadencji - od 2018 r. nie wykonywał pracy w Starostwie w Poddębicach, gdyż był i wciąż jest na urlopie bezpłatnym. Na marginesie skarżący wskazał należy, że zgodnie z art. 174 Kodeksu pracy okresu tego urlopu nie wliczą się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, a zatem nie można mówić o wykonywaniu pracy.

Dodatkowo P. J. podniósł, że po uzyskaniu mandatu radnego powiatowego w 2018 r. i udzieleniu urlopu bezpłatnego pracował od 6 grudnia 2018 r. do 13 lutego 2024 r. w Towarzystwie Budownictwa Społecznego w Poddębicach. Następnie od 13 lutego 2024 r. pracuje w Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Łodzi.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w Łodzi II wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący nie zachował ustawowego 7-dniowego terminu (art. 24 ust. 1 u.s.p.) do złożenia do pracodawcy wniosku o urlop bezpłatny na okres nowej kadencji 2024-2029 od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, tj. od 10 kwietnia 2024 r. do 17 kwietnia 2024 r. Skarżący dopiero 7 maja 2024 r. poinformował pracodawcę o wyborze na radnego w związku z urlopem bezpłatnym, co również nie stanowiło wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu nowej kadencji. Tym samym, zdaniem Komisarza, na podstawie art. 24 ust. 5 u.s.p. należało uznać, że niezłożenie przez radnego wniosku w terminie ustawowo określonym było równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym stosownie do art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bądź też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W kontekście powyższego trzeba jeszcze zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż jest on zobowiązany dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiot kontroli sądu stanowiło postanowienie Komisarza Wyborczego w Łodzi II z 28 maja 2024 r., nr 1009/2024 o stwierdzeniu wygaśnięcia z dniem 18 kwietnia 2024 r. mandatu radnego P. M. J. wybranego do Rady Powiatu Poddębickiego w okręgu wyborczym nr 1 z listy nr 3 - KKW TRZECIA DROGA PSL-PL2050 SZYMONA HOŁOWNI, z powodu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny przez radnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów - które jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Jako podstawę prawną do wydania zaskarżonego postanowienia Komisarz Wyborczy wskazał art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2408 ze zm.; dalej jako: "k.w.") w związku z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 107; dalej jako: "u.s.p.").

Dokonana przez sąd kontrola legalności tego postanowienia doprowadziła do uznania zasadności skargi.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.p., radny, który przed uzyskaniem mandatu wykonywał pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym lub pełnił funkcję kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskał mandat, obowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1. Stosownie natomiast do ust. 5 tego artykułu, niezłożenie przez radnego wniosku o którym mowa w ust. 1, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

W ocenie sądu rację ma skarżący, iż art. 24 ust. 1 u.s.p. nie mógł mieć w jego przypadku zastosowania, bowiem przed uzyskaniem mandatu radnego Rady Powiatu Poddębickiego VII kadencji (2024-2029) nie wykonywał pracy w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym i nie pełnił funkcji kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskał mandat. Jest bowiem niesporne, że w związku z uzyskaniem mandatu radnego Rady Powiatu Poddębickiego w wyborach samorządowych w 2018 roku, skarżący złożył 29 października 2028 r. do Starosty Poddębickiego wniosek o udzielenie bezpłatnego urlopu na okres sprawowania mandatu radnego. Skarżący był bowiem zatrudniony (i nadal jest) na stanowisku Naczelnika Wydziału Pozyskiwania Funduszy Zewnętrznych i Strategii Powiatu w Starostwie Powiatowym w Poddębicach. Starosta Poddębicki poinformował skarżącego pismem z 7 listopada 2018 r. o udzieleniu mu urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu radnego. Mandat radnego Rady Powiatu Poddębickiego VI kadencji (2018-2024) skarżący wykonywał do 30 kwietnia 2024 r. (ustawa z 29 września 2022 r. o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego - Dz.U. z 2022 r., poz. 2418). Oznacza to również, że skarżący co najmniej do 30 kwietnia 2024 r. przebywał na udzielonym mu przez Starostę urlopie bezpłatnym, a zatem w terminie określonym przez art. 24 ust. 1 u.s.p. i wskazanym przez Komisarza Wyborczego w Łodzi II jako wiążący do złożenia wniosku o urlop bezpłatny (od 10 kwietnia 2024 r. do 17 kwietnia 2024 r.), skarżący nie wykonywał pracy w Starostwie Poddębickim. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w trakcie urlopu bezpłatnego chociaż stosunek pracy nadal trwa, to jednak zawieszeniu podlegają prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Tym samym pracownik nie świadczy pracy, a pracodawca nie ma podstaw do wypłaty wynagrodzenia. Istotą urlopu bezpłatnego udzielanego na podstawie art. 174 kodeksu pracy jest zwolnienie pracownika z obowiązku wykonywania zatrudnienia i zwolnienie pracodawcy z obowiązku wypłacania wynagrodzenia. Okres urlopu bezpłatnego nie jest wliczany do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, ani też do okresu pracy, od którego zależą prawa do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego pracowników.

Wobec powyższego, skoro przed uzyskaniem mandatu radnego Rady Powiatu Poddębickiego VII kadencji (2024-2029) P. J. nie wykonywał pracy w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym i nie pełnił funkcji kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, to nie miał również obowiązku złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów. Pozostawanie przez skarżącego w stosunku pracy ze Starostwem Powiatowym w Poddębicach nie jest bowiem tożsame z wykonywaniem pracy w tym starostwie.

Jako niemniej istotne należy wskazać, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie precyzują wprost obowiązku ponownego złożenia wniosku o urlop bezpłatny na nową kadencję. Statuują jedynie zakaz niełączenia funkcji w starostwie z mandatem radnego. Przy czym, co zaznaczono wyżej, należy odróżnić sytuację faktycznego wykonywania pracy, czy pełnienia funkcji kierowniczej w starostwie powiatowym, od pozostawania na urlopie bezpłatnym. W przypadku skarżącego, który przed uzyskaniem mandatu radnego powiatu VII kadencji przebywał na urlopie bezpłatnym, a następnie w dniu złożenia ślubowania związanego z uzyskaniem tego mandatu, tj. 7 maja 2024 r. złożył w Starostwie Powiatowym w Poddębicach pisemną informację dotyczącą urlopu bezpłatnego i zaświadczenie o uzyskaniu po raz kolejny mandatu Radnego Powiatu Poddębickiego, nie zachodziła w ocenie sądu obawa naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 u.s.p.

Uznać zatem należy, że Komisarz Wyborczy w Łodzi II stwierdzając zaskarżonym postanowieniem wygaśnięcie z dniem 18 kwietnia 2024 r. mandatu radnego P. M. J. wybranego do Rady Powiatu Poddębickiego w okręgu wyborczym nr 1 z listy nr 3 - KKW TRZECIA DROGA PSL-PL2050 SZYMONA HOŁOWNI, z powodu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny przez radnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów, naruszył treść art. 24 ust. 1 u.s.p. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Rację ma również skarżący, iż art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego nie dają komisarzowi wyborczemu uprawnienia do wydania postanowienia w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Określona bowiem w art. 383 § 1 pkt 4 k.w. przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego, tj. pisemne zrzeczenie się mandatu nie jest tożsama z domniemaniem zrzeczenia się mandatu, o którym mowa w art. 24 ust. 5 u.s.p. Skarżący w rozpoznawanej sprawie nie dość, że pisemnie nie zrzekł się mandatu, ale wręcz oświadczył na piśmie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, że nie zrzeka się mandatu radnego Rady Powiatu Poddębickiego (pismo strony do Komisarza Wyborczego w Łodzi II z 22 maja 2024 r.).

Z regulacji Kodeksu wyborczego wynika, że w przypadku śmierci radnego, pisemnego zrzeczenia się mandatu, objęcia przez radnego urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej oraz wyboru radnego na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego, wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza niezwłocznie komisarz wyboczy w drodze postanowienia (art. 383 § 1 pkt 1, 4, 5a, 6 i ust. 2a k.w.). Zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 lutego 2019 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 40/19, że w powołanych wyżej przepisach chodzi o sytuacje oczywiste, jasne i konkretne, nie wymagające szczególnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także zgodnie z art. 383 ust. 3 k.w., bez konieczności umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień. Sąd ten zaznaczył, iż "przez pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 4 k.w. rozumieć należy wyraźnie bo złożone na piśmie, zatem co do zasady nie budzące wątpliwości, oświadczenie woli radnego o zrzeczeniu się przez niego mandatu i to z jemu tylko znanych powodów. Kodeks wyborczy z 2011r. - inaczej, jak poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190), gdzie wygaśnięcie mandatu radnego w tych przypadkach stwierdzała rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 1 i 2 Ordynacji z 1998r.) - podzielił kompetencje w zakresie stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego pomiędzy właściwą radę (sejmik województwa) i komisarza wyborczego, kierując się zapewne stopniem złożoności okoliczności stanowiących przesłanki wygaśnięcia mandatu. Wnosić z tego można, że w przypadkach, bardziej złożonych ustawodawca powierzył te kompetencje radzie (sejmikowi). W sytuacjach bardziej oczywistych, bo znajdujących potwierdzenie np. w istniejących dokumentach lub orzeczeniach odpowiednich organów, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu pozostawiono komisarzowi wyborczemu" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 40/19; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Sąd podziela w tym zakresie również stanowisko doktryny, gdzie stwierdza się, że powyższą myśl potwierdza przewidziany w art. 383 § 3 k.w. wymóg umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem przez radę uchwały o wygaśnięciu mandatu. Prawa do złożenia takich wyjaśnień nie ma natomiast radny w przypadkach, w których stwierdzenia wygaśnięcia mandatu dokonuje komisarz wyborczy. Radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień przed radą podejmującą uchwałę o wygaśnięciu mandatu, a więc osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Przy czym, według przyjętej w art. 383 k.w. konstrukcji wygaśnięcia mandatu radnego, mandat ustaje w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w § 1 art. 383 i następnie wydania przez odpowiedni organ (radę lub komisarza wyborczego) rozstrzygnięcia stwierdzającego, że taki skutek prawny nastąpił w odniesieniu do konkretnego mandatu, czyli aktu o charakterze deklaratoryjnym (por. C. K. W. i in., Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2018, komentarz do art. 383 K. A., Z. J.; dostępny e-lex punkt 14 i nast.).

W komentarzu do Kodeksu wyborczego wyd. II pod. red. Czaplicki Kazimierz W. i in. publ.: WKP 2018 r. do art. 383 można z kolei przeczytać, iż: W ustawach samorządowych dokonano również kwalifikacji naruszeń niektórych obowiązków wynikających z zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem pracy w urzędzie jednostki samorządowej lub na stanowisku kierownika (zastępcy kierownika) jednostki organizacyjnej tej jednostki samorządowej. Ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa stanowią, że nawiązanie przez radnego stosunku pracy z wyżej wymienionym pracodawcą jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (art. 23 ust. 4 u.s.p. i art. 25 ust. 3 u.s.w.). Taki przepis sankcyjny usunięto natomiast z ustawy o samorządzie gminnym. Za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu uznaje się we wszystkich trzech ustawach samorządowych niezłożenie przez radnego, wykonującego w chwili powierzenia mu mandatu pracę kolidującą z mandatem, wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu (art. 24b ust. 5 u.s.g., art. 24 ust. 5 u.s.p. i art. 26 ust. 5 u.s.w.). Może wobec tego powstać wątpliwość, czy te naruszenia uznane przez ustawodawcę za równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu należy traktować jako przesłankę wygaśnięcia mandatu określoną w art. 383 § 1 pkt 4 czy w art. 383 § 1 pkt 5. Według art. 383 § 1 pkt 4 przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego jest tylko pisemne zrzeczenie się mandatu. Zachowania, w których ustawodawca przypisuje radnemu zamiar zrzeczenia się mandatu, nie zrównując ich ze zrzeczeniem się mandatu w rozumieniu art. 383 § 1 pkt 4, nie spełniają wymogu, o którym mowa w tym przepisie. Z tego powodu niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny, co oznacza de facto niezaprzestanie wykonywania pracy, powinno być uznane za naruszenie zakazu określonego w art. 383 § 1 pkt 5. W konsekwencji w tym przypadku znajdzie zastosowanie przepis art. 383 § 3, nakładający obowiązek umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. Pogląd powyższy, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu WSA w Gliwicach w wyroku z 26 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl, zgodnie z którym ustawodawca w art. 24b ust. 5 u.s.g. stwierdzając, że niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu, zastąpił formę pisemną zrzeczenia się mandatu fikcją prawną tj. przyjmując, że wskazana przesłanka występuje wówczas, gdy radny zobowiązany do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie czyni tego i tym samym wypełnia dyspozycję art. 24b ust. 5 u.s.g.

Jak podniesiono powyżej, przypadki skutkujące utratą mandatu radnego, które zostały wymienione w art. 383 § 1 pkt 4 k.w., nie przewidują zrzeczenia się mandatu, tylko pisemne zrzeczenie się mandatu. Zastrzeżona w przepisach Kodeksu wyborczego pisemna forma zrzeczenia się mandatu zdaje się odróżniać tę przesłankę od zrzeczenia, o jakim mowa w art. 24b ust. 5 u.s.g. O ile bowiem skuteczność zrzeczenia się mandatu w oparciu o regulacje wynikające z Kodeksu wyborczego jest uzależniona od zachowania narzuconej tą ustawą formy pisemnej, o tyle w przypadku zrzeczenia się mandatu w oparciu o normy ustrojowe forma ta nie ma żadnego znaczenia, jako że do wygaśnięcia mandatu dochodzi niejako wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego przez ustawodawcę w art. 24b ust. 1 u.s.g. (tak też Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018 r., komentarz do art. 24b - Wierzbica Anna; dostępne: e-lex).

Powyższe ścisłe rozumienie powyższych pojęć uznać należy za trafne zwłaszcza, gdy w świetle art. 383 § 2a k.w. ustawodawca rozdzielił kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w wyraźnie określonych przypadkach i w istotnie odmiennej formie, oddzielnie dla rady (uchwałą) i komisarza wyborczego (postanowieniem).

Nadto, jak wynika z językowych dyrektyw interpretacyjnych: reguła zakazu wykładni synonimicznej zabrania przyjmowania, że normodawca nadaje różnym zwrotom to samo znaczenie (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, T. 2006, s. 103 i nast.). Tym bardziej, gdy zwroty te znajdują się w różnych aktach prawnych. W świetle tych dyrektyw, skoro w art. 24b ust. 5 u.s.g. ustawodawca wskazuje "równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu", a w art. 383 § 1 pkt 4 k.w. posługuje się pojęciem "pisemnego zrzeczenia się mandatu", to oznacza – zgodnie z powyższym zakazem wykładni synonimicznej – że pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy, różne zakresy znaczeniowe, obejmują różne stany faktyczne (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 933/13; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Błędna jest zatem również ta podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, z której wynika, że przesłanką wygaśnięcia mandatu skarżącego jest pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 4 k.w. W okolicznościach niniejszej sprawy, merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, czy rzeczywiście zaistniały podstawy wygaśnięcia mandatu radnego i konkretnie jakie, nie może być oparte o art. 383 § 1 pkt 4 k.w., bowiem skarżący nie zrzekł się mandatu w formie pisemnej. Komisarz wyborczy nie był zatem uprawniony do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu radnego na podstawie art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 k.w. w związku z art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p.

W rozpoznawanej sprawie nie można przy tym pominąć kwestii, na którą zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego szeroko podkreśla się, że w procedurze wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, stosując normy określające przesłanki jego wygaśnięcia w określonym stanie faktycznym, trzeba zawsze mieć na uwadze, że wykładnia tych norm prowadząca w efekcie do utraty mandatu, a zwłaszcza swoisty rygoryzm procedury wygaszania mandatu, dotyczą nie tylko biernego prawa wyborczego radnego, ale również czynnego prawa wyborczego mieszkańców, gdyż akt wyborczy do organu jednostki samorządu terytorialnego jest unicestwiany. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie może zatem prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest wybór organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99 przywołany np. w uzasadnieniu wyroku NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. II OSK 3229/14, dostępny: orzeczenia. nsa.gov.pl).

Podnieść dodatkowo należy, iż zaskarżone do sądu postanowienie nie zawiera uzasadnienia. Krótkie motywy wydanego rozstrzygnięcia zaprezentowane zostały przez Komisarza Wyborczego w Łodzi II w odpowiedzi na skargę, jednak brak wyjaśnień w zaskarżonym postanowieniu nie może zostać zastąpiony argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Jest ona bowiem pismem procesowym w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Strona natomiast musi mieć informację o powodach wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia na etapie postępowania przez organem, tak by mieć możliwość sformułowania właściwych zarzutów w skardze do sądu. Zdaniem sądu, oczywiste jest, że uzasadnienie konkretnego aktu powinno zawierać pisemne uzasadnienie, w którym organ w pierwszej kolejności ustala stan faktyczny, a następnie dokonuje procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Regulacje przyjęte w Kodeksie wyborczym co prawda nie przewidują obowiązku sporządzenia przez komisarza wyborczego uzasadnienia postanowienia wydanego w trybie art. 383 § 2a k.w., jednak wykładnia tego przepisu musi uwzględniać także wykładnię systemową. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym podtrzymać należy stanowisko, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP, stanowiący że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa - zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego" (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06).

Ugruntowany od lat nurt orzeczniczy na tle uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego i zarządzeń wydawanych przez wójta w sprawach z zakresu administracji publicznej, jak również na tle postanowień komisarzy wyborczych prezentuje przedstawiony wyżej pogląd, że tego rodzaju akty powinny zawierać uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08; z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 2597/12; z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 723/16; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12 oraz wyroki WSA w: Lublinie z 31 grudnia 2018 r. sygn. III SA/Lu 638/18, Poznaniu z 28 lutego 2019 r., sygn. IV SA/Po 40/19).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie oprócz powołania podstawy prawnej, zawiera jednozdaniową informację, iż wydane zostało: "z powodu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny przez radnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów - które jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu". Nie wskazuje jednak na motywy i powody jego podjęcia, z uwagi na brak uzasadnienia. Jak wynika tymczasem z akt sprawy, skarżący nie dokonał prostej czynności zrzeczenia się mandatu radnego na piśmie, lecz zaistniałą w sprawie sytuację organ potraktował jako zrzeczenie się mandatu, a wobec wyrażanego przez stronę w toku sprawy jednoznacznego stanowiska, że nie zrzeka się mandatu i nie widzi podstaw do składania kolejnego wniosku o urlop bezpłatny, zaskarżone postanowienie bez wątpienia wymagało dodatkowego uzasadnienia Komisarza, odnoszącego się do argumentów radnego.

Powyższe rozważana w zakresie konieczności sporządzenia przez Komisarza Wyborczego uzasadnienia do wydanego rozstrzygnięcia, w niniejszej sprawie są o tyle bez znaczenia, że sąd uchylił zaskarżone postanowienie z powodu wadliwie wskazanej przez organ podstawy prawnej zarówno w odniesieniu do samego rozstrzygnięcia, jak i uprawnień organu do wydania tego rozstrzygnięcia. Sąd uznał bowiem, że dyspozycja art. 24 ust. 1 u.s.p. nie odnosi się do skarżącego, który z powodu przebywania na urlopie bezpłatnym nie wykonywał pracy w Starostwie Powiatowym w Poddębicach przed uzyskaniem mandatu radnego, a ponadto powołane przez organ przepisy w podstawie prawnej, tj. art. 383 § 2a i § 1 pkt 4 k.w. nie przyznają komisarzowi wyborczemu uprawnienia do wydania postanowienia o wygaśnięcia mandatu radnego z powodu przesłanki, o której mowa w art. 24 ust. 1 i 5 u.s.p.

Wobec tego, że postępowanie przed komisarzem wyborczym, o którym mowa w art. 383 § 2a k.w. jest postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., ma to wpływ na określenie podstawy prawnej orzekania przez sąd. Ponieważ sprawa nie dotyczy skargi na akt lub czynność, które są wymienione w art. 145-148 p.p.s.a., zatem należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a.

R. T-M.