Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Daniel, Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2016 r. znak: [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 13 lipca 2016 r. nr [....] , znak [....] na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23);

- art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290);

po rozpatrzeniu zażalenia J.L. i S.L. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 30 czerwca 2015 r. znak: [....] którą nakazano inwestorom: S.L. i J.L. dostarczyć - w terminie do dnia 30 października 2015 r. - ekspertyzę techniczną (3 egz.) samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową prywatnej drogi dojazdowej na działkach nr [....] i [....] w B. , którą winna wykazać czy roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami i wiedzą techniczną, czy w sposób prawidłowy zostały zabezpieczone istniejące w drodze sieci i urządzenia oraz, w razie konieczności, winna określić zakres i sposób (opis, rysunki) dokonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem,

uchylił skarżone postanowienie w całości.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem M.M. z dnia 25 listopada 2013 r.

W dniu 30 grudnia 2013 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne robót budowlanych wykonanych na działce nr ewid. [....] w B. W ich wyniku ustalono, że działka nr ewid. [....] w B. stanowi dojazd do działek budowlanych. Na istniejącej nawierzchni S.L. i J.L. wykonali podbudowę z tłucznia i ułożyli warstwę betonowo-asfaltową ograniczoną krawężnikami betonowymi drogowymi. Według oceny wizualnej inspektorów PINB wykonane roboty nie są skomplikowane i nie wymagają wykonania ekspertyz a ich wykonanie jest poprawne. S.L. oświadczył, iż roboty te wykonał wspólnie z J.L. latem 2002 r. bez stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.

W aktach PINB zalega także dokumentacja przesłana przez [....] S.A. dotycząca kablowej sieci elektroenergetycznej przebiegającej obok budynku na działce nr ewid. [....] i budynku na działce nr ewid. [....] w B. i jej ewentualnej kolizji z przebudowaną drogą. Ponadto zgodnie z informacją udzieloną przez Burmistrza Miasta B. w ramach budowy kanalizacji zakończonej w 2000r. wykonawca budowy, Przedsiębiorstwo Robót Inżynierskich [....] , dokonał odbudowy nawierzchni ul. [....] .

PINB pozyskał także akta sprawy nr [....] dotyczące pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [....] w B. Kserokopie potwierdzone za zgodność z oryginałem włączono do akt postępowania pierwszo - instancyjnego.

Decyzją z dnia 30 maja 2014 r. znak: [....] organ I instancji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane (dalej: u.p.b.) nie nałożył na inwestorów - S.L. i J.L. obowiązku wykonania zmian i przeróbek w celu doprowadzania samowolnie wykonanych robót związanych z przebudową drogi dojazdowej na działce nr [....] w B. do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.M. i E.K. , po jego rozpoznaniu MWINB w K. decyzją nr [....] z dnia 1 grudnia 2014 r. znak: [....] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 27 kwietnia 2015 r. z uwagi na nieobecność Inwestorów robót budowlanych nie dokonano zaplanowanych oględzin.

Następnie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2015 r. na podstawie art. 81 c u.p.b. nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Na powyższe postanowienie wpłynęło zażalenie J.L. i S.L. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego oraz nałożenia obowiązku przedłożenia przez J.L. i S.L. dokumentów wskazanych w zaskarżonym postanowieniu.

Odnosząc się do kręgu stron postępowania, organ wskazał, że został on określony zgodnie z wytycznymi MWINB zawartymi w decyzji z dnia 1 grudnia 2014 r. znak: [....] i jest obecnie prawidłowy. Wyjaśnienia wymaga rozbieżność pomiędzy informacjami z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [....] w B. przez Sąd Rejonowy w G. pod numerem [....] a ewidencją gruntów. Do księgi wieczystej wpisany jako właściciel W.P. , natomiast w ewidencji gruntów M.P. i W.P.

Przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane z związku z przebudową drogi prywatnej dojazdowej znajdującej się na działach [....] i [....] w B.

Jako podstawę prawną skarżonego postanowienia organ I instancji powołał art. 81 c ust. 2 u.p.b.

MWINB wskazał, iż w myśl przepisu art. 81 c ust. 2 u.p.b., organy nadzoru budowlanego mają prawo żądać od podmiotów wskazanych w art. 81 c ust. 1 u.p.b. (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub stanu technicznego obiektu dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Wymienione wyżej uprawnienie umożliwia zebranie materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mającej na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Możliwość żądania dostarczenia oceny technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. stanowi więc przewidziane prawem uprawnienie organu nadzoru budowlanego, które jednakże uzależnione jest od wystąpienia przesłanki jaką jest zaistnienie uzasadnionych wątpliwości organu co do: 1. jakości wyrobów budowlanych, 2. jakości robót budowlanych oraz 3. stanu technicznego obiektu budowlanego. Brak jest definicji ustawowej pojęcia "uzasadnionych wątpliwości" nie ma też możliwości ustalenia uniwersalnej definicji tego pojęcia, dlatego też należy oceniać je indywidualnie w każdej rozpatrywanej sprawie.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadzi postępowanie w sprawie oceny legalności robót budowlanych związanych z przebudową prywatnej drogi dojazdowej na działkach nr [....] i [....] w B.

Ze skarżonego postanowienia PINB znak: [....] wynika, iż wykonane roboty uznane zostały za przebudowę istniejącej drogi, co oznacza, iż prowadzone jest tzw. postępowanie naprawcze w trybie art. 50, 51 u.p.b. Tryb ten stosowany jest w sytuacjach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Wymienione wyżej uprawnienie organów nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej bądź ekspertyzy umożliwia zebranie materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mającej na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Możliwość żądania dostarczenia oceny technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. stanowi przewidziane prawem uprawnienie organu nadzoru budowlanego, które uzależnione jest od wystąpienia przesłanki jaką jest zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

W ocenie MWINB z akt postępowania nie wynika, jakie to uzasadnione wątpliwości były powodem nałożenia na S.L. i J.L. obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych wykonanych w dniu [....] 2013 r. według przeprowadzających kontrolę wykonane roboty nie są skomplikowane i nie wymagają wykonania dodatkowych ekspertyz, a ich wykonanie jest poprawne. Wody opadowe z utwardzonego terenu spływają do dwóch ściekowych krat ulicznych usytuowanych przy włączeniu do ulicy [....] . Następnie decyzją z dnia 30 maja 2014 r. znak: [....] postanowił nie nakładać na Inwestorów obowiązku wykonania zmian i przeróbek w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową drogi dojazdowej na działce nr [....] w B. do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy podkreślił, iż zarówno z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak również z uzasadnienia skarżonego postanowienia nie wynika, jakie uzasadnione wątpliwości oraz czego dotyczące (wedle art. 81c ust. 2 u.p.b. mogą dotyczyć jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego) powziął organ I instancji. Tym samym nie zostały spełnione warunki określone w art. 81c ust. 2 u.b.p.

W przedmiotowej sprawie PINB nie dokonał ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, w szczególności nie zostały podjęte kroki wskazane w decyzji MWINB z dnia 1 grudnia 2014 r. znak: [....] . Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Organ nakazał ustalić jak zmieniły się parametry techniczne przedmiotowego obiektu w wyniku wykonanych robót budowlanych. W tym celu powinna zostać włączona do akt dokumentacja obrazująca stan pierwotny drogi. Nie zostało ustalone, kiedy droga prywatna powstała, kto ją wykonał oraz czy była ona legalna.

MWINB podniósł, iż organ nadzoru budowlanego nie może przerzucać na stronę obowiązku ustalenia prawidłowego toku dalszego postępowania i wydania stosownego orzeczenia poprzez nakaz przedłożenia oceny technicznej.

MWINB wskazał, iż w uzasadnieniu niniejszego postanowienia przedstawione zostały motywy faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Odnosząc się do uwagi zawartej w zażaleniu a dotyczącej ustalenia przedmiotu postępowania Organ podkreślił, że postępowanie dotyczące zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust 2 u.p.b. jest postępowaniem wpadkowym. W toku tego postępowania kontrolowana jest przez organ odwoławczy jedynie prawidłowość nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy, brak jest natomiast podstaw do oceny prawidłowości całego toczącego się postępowania. Ponieważ przedmiotem postępowania jest droga prywatna dojazdowa, a nie droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) zatem ustanowienie służebności przechodu nie ma wpływu na legalność wykonanych robót budowlanych, ocenianych na podstawie Prawa budowlanego.

Mając na uwadze specyfikę postępowania zażaleniowego oraz zawarty w art. 144 k.p.a. nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania, jak również z uwagi na fakt, iż organ I instancji winien dokonać szeregu ustaleń, MWINB uchylając skarżone postanowienie nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż możliwym jest, iż w toku postępowania prowadzonego administracyjnego PINB nie stwierdzi, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości dot. jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Należy wskazać, iż odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań nakazuje uwzględnienie cech charakterystycznych postępowania zażaleniowego.

MWINB poinformował, iż niniejsze postanowienie skierował bezpośrednio do Z.W. i S.L. , z pominięciem pełnomocnika w osobie W.L. Zalegające w aktach PINB pełnomocnictwo udzielone W.L. przez wskazane strony upoważnia go bowiem do ich reprezentacji wyłącznie przed organem powiatowym.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wpłynęła skarga skarżącej M.M. , która domagała się uchylenie tego postanowienia w całości.

Zdaniem skarżącej postanowienie MWNB wydane zostało bez pełnej i obiektywnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bez przeprowadzenia niezbędnych dowodów oraz na podstawie błędnie zastosowanych przepisów. Nie uwzględnia również słusznych interesów pozostałych uczestników postępowania administracyjnego, w tym skarżącej. W związku z tym jest niezgodne z prawem. Jej zdaniem Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2015 r. wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami i służyło umożliwieniu dokonania pełnych ustaleń faktycznych dotyczących prawidłowości wykonania inwestycji drogowej na nieruchomościach położonych w B. , przy ul. [....] . Sprawa ta ma podstawowe znaczenie dla możliwości nieograniczonego, zgodnego z przepisami korzystania z nieruchomości skarżącej i z przysługującej jej służebności drogi. Prawa te są permanentnie naruszane, a zadaniem Organów administracyjnych jest doprowadzenie do stanu, w którym te naruszenia zostaną usunięte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesione.

Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a.

Przepis art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, że organ wydaje decyzję w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, w całości albo w części albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Na podstawie odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. przepis ten znajduje również odpowiednie zastosowanie do zażaleń na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o sentencji innej niż wymienione w cytowanym przepisie. Tymczasem, rozstrzygając przedmiotową sprawę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poprzestał na uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości, nie orzekając w sprawie merytorycznie, ani nie umarzając postępowania w pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie narusza przepis art. 138 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.06.2005 r., l SA/WA 996/04, wyrok WSA w Warszawie z 18.09.2008 r., VII SA/Wa 613/08). Wadliwość ta jest istotna, gdyż jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie organ administracji II instancji nie może orzekać sprzecznie z dyspozycją wyrażoną w art. 138 § 1 k.p.a. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 996/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 613/08, wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – stanowi zatem samoistną przesłankę uzasadniającą eliminację takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, gdyż jest rozstrzygnięciem o treści nieznanej obowiązującym przepisom.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako wadliwe winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego z powyższej przyczyny, Sąd nie badał merytorycznie tego postanowienia, pod względem jego zgodności z prawem. Konieczne jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien rozważyć wskazane wyżej okoliczności i wydać postanowienie zawierające w swojej treści wszystkie elementy wskazane w dyspozycji art. 138 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.