Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. L. i K. T. - L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 19 maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat grodzki postanowieniem z dnia 18.10.2020 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z póżn. zm.) ustalił M. L. i K. T. L. jako inwestorom budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr. [...], wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł za wykonanie robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku gospodarczego, zlokalizowanego jw., zrealizowaną bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z prowadzonymi robotami budowlanymi w budynku gospodarczym, zlokalizowanego na działce nr [...] , zrealizowanego bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej zostało wszczęte z urzędu.

W dniu 21.03.2019 r. przeprowadzono oględziny na terenie przedmiotowej działki z udziałem inwestora. W ich wyniku ustalono, że doszło do rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego. Wykonano konstrukcję murowaną, ocieploną i otynkowaną. Dach dwuspadowy jest o konstrukcji stalowej, kryty blachą trapezową, z wykonanymi obróbkami blacharskimi oraz rynnami i rurami spustowymi. Rozbudowę rozpoczęto w 2018 r.

Na ww. roboty budowlane tj. rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego inwestorzy tj. M. L. oraz K. T. L. nie posiadali zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej (pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia dotyczącego budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy Prawo budowlane).

Stwierdzając, że w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, PINB w K. - Powiat Grodzki, postanowieniem nr [...] z dnia 02.04.2019 r. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji inwestycji. W dniu 25.07.2019 r. przedłożono 4 egzemplarze projektu budowlanego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku gospodarczego wraz z instalacja elektryczną" zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., opracowanego w czerwcu 2019 r. W dniu 01.10.2019 r. - w związku z obowiązkiem nałożonym przez organ - zostało złożone uzupełnienie i poprawiono 4 egz. ww. projektu.

Analizując zebrany materiał dowodowy organ uznał, że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. W związku z powyższym zaistniały podstawy do nałożenia opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał sposób wyliczenia tej opłaty.

Zażalenie na w/w postanowienie organu I instancji wniósł M. L. oraz K. T.. Żalący się podnieśli, że organ pominął ich wyjaśnienia. Część nieruchomości została przez nich zakupiona od osoby fizycznej, a w druga część w drodze licytacji komorniczej z dnia 22.03.2016 r., przysądzoną 8.11.2016 r. Do momentu opuszczenia nieruchomości przez A. M. (poprzedniego właściciela), nie mieli żadnego wpływu na stan budynków, ich wygląd, wielkość, ani na to co dzieje się z nieruchomością. Nieruchomość w chwili przejęcia była zaśmiecona, a zabudowania znajdowały się w złym stanie technicznym. W dniu 21.02.2019 r. M. L. zgłosił w organie architektoniczno-budowlanym zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na wymianie pokrycia dachowego, izolacji fundamentów, dociepleniu ścian zewnętrznych, wymianie wewnętrznych instalacji wodnej, kanalizacyjnej, elektrycznej, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. Organ nie wniósł sprzeciwu. W dniu 21.03.2019 r., tj. w czasie oględzin budynku, remont był zakończony (poza montażem bram). Żalący się zaznaczyli również, że spełnili obowiązki wynikające z postanowienia organu nadzoru budowlanego. Ich zdaniem budynek gospodarczy na działce stał w tym samym miejscu i był użytkowany w obecnej wielkości od czasu jego powstania w latach 50/60-tych ubiegłego wieku. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie daty powstania przedmiotowego budynku, a tylko dokumentuje jego remont od chwili wszczęcia postępowania.

Żalący się wnieśli o zawieszenie postępowania, wskazując, że powstało zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które nie zostało wyjaśnione toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19.05.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.123 i art.144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz.1186), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania ustalono, że w przedmiotowym budynku zostały wykonane roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku. W rezultacie dokonanych w dniu 21.03.2019 r. oględzin ustalono, iż powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi 88 m2. Ponadto, inwestorzy przedmiotowej rozbudowy nie uzyskali stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. W toku postępowania organ I instancji ustalił także, iż "na przełomie lat przedmiotowy budynek byt systematycznie rozbudowywany". Według informacji zawartej w ewidencji gruntów ustalono, iż powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego, zaznaczonego na mapach wynosi 51,83 m2.

Organ II instancji odwołał się do definicji w ustawie prawo budowlane dotyczących budowy i robót budowlanych, a także wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż rozbudowa jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Z uwagi na brak legalnej definicji tego pojęcia, należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Tak więc rozbudową będzie powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras.

Zasadą jest, że roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog określony w art. 29 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy w/w przepisów jednoznacznie wynika, iż rozbudowa i nadbudowa budynku gospodarczego nie mieści się w tym wyliczeniu. Skutkiem niedopełnienia przez inwestorów obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę było wdrożenie przez PINB trybu określonego w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz nałożenie na właścicieli przedmiotowego budynku obowiązku przedłożenia w określonym terminie wymaganych w art. 48 ust.3 ustawy dokumentów.

Z kolei wysokość opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowlane ustala się na podstawie wzoru, gdzie wysokość opłaty stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), według wzoru 50 x (s) x (k) x (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Przy czym, organ nadzoru budowlanego określając wysokość opłaty legalizacyjnej nie ma żadnego "luzu decyzyjnego", związany jest jednoznaczną normą wyrażoną w art. 49 w zw. z art. 59f, określającą sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Z tego też powodu organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu na wysokość opłaty legalizacyjnej, która zależy od wymienionych wyżej czynników.

Okolicznością warunkującą wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz kompletność projektu wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Z akt sprawy wynika, że zobowiązani przedmiotowe dokumenty przedłożyli. Analizując przedłożone dokumenty organ II instancji stwierdził, iż spełniają one warunki zawarte w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy podkreślił że zarówno wysokość opłaty legalizacyjnej, jak i adresaci obowiązku jej uiszczenia zostali ustaleni prawidłowo. Odwołując się do brzmienia art. 59f ust. 1 ustawy wskazał, że dla obiektu budowlanego będącego budynkiem gospodarczym (kategoria III) współczynnik "k" równy jest 1,0. Współczynnik wielkości obiektu "w" wynosi również 1,0. Mając powyższe na uwadze wysokość opłaty legalizacyjnej o której mowa w art. 49 ust. 2 została prawidłowo ustalona na 25 000 zł (500 x 50 x 1 x 1 = 25 000). MWINB podkreślił, że przedmiotowy budynek gospodarczy należy do kategorii III obiektów budowlanych, tj. inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie, a nie jak wskazał organ I instancji kategorii I. Pomimo jednak niepoprawnie przyjętej przez PINB kategorii obiektu wielkość opłaty legalizacyjnej pozostaje niezmienna i wynosi 25000 zł. Organ II instancji podkreślił, że wysokość opłaty legalizacyjnej wynika jednoznacznie z obowiązujących przepisów prawa, a organy nadzoru nie mają możliwości całkowitego bądź częściowego jej umorzenia, czy też obniżenia jej wysokości. Wyjaśnił również, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, nie jest także karą (czy też mandatem) nałożoną na inwestora, ponieważ inwestor nie musi uiścić opłaty legalizacyjnej, gdyż jej uiszczenie jest swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej.

Skargę na ww. postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego wnieśli M. L. i K. T.. Skarżący zarzucili, że organ nie podjął żadnych czynności sprawdzenia stanu faktycznego, nie wziął pod uwagę ich wyjaśnień, nie wystąpił również do organu l instancji rozpatrującego sprawę o przedstawienie dowodów faktycznych rozbudowy budynku gospodarczego w dacie przeprowadzonej kontroli. Z postanowienia wynika, że organ utrzymał postanowienie I instancji w mocy, jednak nie zweryfikował dokumentacji, lecz oparł się na wnioskach pierwszej instancji jako pewnikach.

Skarżący zarzucili, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły daty zaistnienia samowoli budowlanej. W związku z tym, skarżący zwrócili się do sądu o dokonanie analizy zdjęć lotniczych załączonych do dokumentacji. Podkreślili, że zabudowania na przedmiotowej działce powstały w latach 1950-1960, a budynek gospodarczy na działce nr [...] przed 31.12.1994 r. stał w tym samym miejscu i był użytkowany w obecnej wielkości. Fakt braku dokumentacji budowlanej dla przedmiotowego budynku gospodarczego, której w czasie zabudowy działki nie było obowiązku przechowywania dłużej jak 5 lat, nie uprawnia do stwierdzenia, że jej w ogóle nie było, ani że żadne decyzje administracyjne w tamtych czasach nie były wydawane.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd podziela wszystkie ustalenia faktyczne organów poczynione w sprawie i ocenia je jako prawidłowe. W ocenie Sądu na bazie tych ustaleń organy dokonały poprawnej subsumpcji, prawidłowo stosując normę prawną wskazaną w decyzjach jako podstawę rozstrzygnięcia. W świetle powyższego Sąd nie będzie przytaczał ani powtarzał argumentacji organów, poza niezbędnym zakresem związanym z zarzutami skargi.

Skarga zarzuca, że przedmiotowa samowola powstała przed rokiem 1994, wobec faktu istnienia w tym miejscu budynku o tej samej co obecnie kubaturze, co ma dokumentować zdjęcie lotnicze dołączone do skargi (zał. Nr 3). Skarżący ponadto poddali w wątpliwość datę - rok 2006 pod zdjęciem na k. 02 akt I instancji, analizując wielkość orzecha rosnącego przy budynku objętym sprawą. Wreszcie skarżący zaznaczali, że organ nie może interpretować faktu prowadzenia przez nich remontu w dniu kontroli jako samowoli budowlanej. Budynek stał w tym samym miejscu i był tej samej wielkości; zgromadzony materiał dokumentuje jedynie remont budynku od chwili wszczęcia postępowania.

Co się tyczy ustaleń faktycznych organów, to jak to już wspomniano, są one w pełni poprawne. Jak chodzi o zdjęcia, to wydruk zdjęcia z ortofotomapy jest opatrzony oryginalnym wskazaniem roku 2006, więc trudno twierdzić, że zdjęcie pochodzi z innej daty. Powoływanie się na zdjęcie będące załącznikiem nr 1 do skargi jest o tyle nietrafione, że zdjęcie to jest bardzo mało czytelne, a ponadto nie wiadomo, czy obrysy budynków na zdjęciu są oryginalne, na co wskazuje brak takich obrysów w odniesieniu do innego widocznego na zdjęciu budynku. Tak czy inaczej brak czytelności zdjęcia uniemożliwia efektywne posłużenie się nim do porównań.

Co się tyczy okoliczności, że budynek gospodarczy na działce nr [...] obr. [...] istniał już wcześniej, to jest to okoliczność bezsporna. W sprawie organy ustaliły natomiast, że wykonano w nim roboty budowlane będące rozbudową i nadbudową. Jak chodzi o rozbudowę, organ ustalił, że powierzchnia zabudowy budynku wzrosła z 51,83 m2 do 88 m2. Aktualną powierzchnię zabudowy organ I instancji ustalił na podstawie szkicu oględzin budynku z dnia 21.03.2019r. /k.44/, gdzie zanotowano wymiary budynku. Natomiast wymiary 51,83 m2 wzięto z mapy pozyskanej z systemu ISDP /k.06/. Warto w tym miejscu zauważyć, że obrys budynku, który prawdopodobnie wykonał skarżący na zdjęciu z 1993r. /k.6 akt sądowych/ odpowiada kształtem temu przedstawionemu na mapie z ISDP, co by świadczyło o tym, że taką powierzchnię budynek miał w 1993r (że zatem nie był rozbudowany przed 1994r.). Tak czy inaczej, porównanie tych dwóch wielkości, które uczynił organ II instancji, świadczy dobitnie o tym, że powierzchnia budynku uległa zmianie (powiększeniu), oraz że stało się to już w czasie obowiązywania nowego prawa budowlanego z 1994r. Trzeba też zaznaczyć, że w pełni wiarygodne są dane z systemu ISDP. Jak bowiem wiadomo sądowi z urzędu, Internetowy Serwer Danych Przestrzennych (ISDP) to system informatyczny umożliwiający gromadzenie, aktualizację i udostępnianie interaktywnych map i zestawień w środowisku przeglądarki WWW. ISDP nie zastępuje istniejących dziedzinowych systemów informatycznych stosowanych do prowadzenia zasobów źródłowych (np. ewidencji gruntów i budynków). Jego rolą jest powiązanie danych pochodzących z wielu baz, celem zaspokojenia potrzeby, jaką jest konieczność szybkiego i bezpiecznego/kontrolowanego wglądu do szeregu informacji, gromadzonych w ramach urzędu. ISDP zapewnia sprawne udostępnianie, wyszukiwanie i analizy danych przestrzennych poprzez dowolną przeglądarkę internetową. Dotyczy to ewidencji gruntów i budynków, mapy zasadniczej, ortofotomapy, planów zagospodarowania przestrzennego itp. Wobec tego, jeśli skarżący chcieli wykazać, że wskazana powierzchnia zabudowy 88 m2 istniała przed rokiem 1994, czyli rozbudowa nastąpiła przed rokiem 1994, a więc jeśli chcieli zanegować dane wynikające z systemu ISDP, winni przedstawić dowody w postaci dokumentów urzędowych ( np. materiałów geodezyjnych), czego nie uczynili. Wobec tego należy zaaprobować stanowisko organów.

Druga kwestia dotyczy nadbudowy. Tutaj materiał dowodowy wskazuje bezwzględnie na to, że do nadbudowy doszło. Albowiem czynności kontrolne organu wykonane w dniu 11 lutego 2019r. wraz ze zdjęciami dokumentującymi zastany stan faktyczny wskazują na to jednoznacznie i bez wątpliwości. Zdjęcia zamieszczono na k. 07 akt I inst. i wynika z nich, że istniejące ściany w sposób znaczący podniesiono, co świadczy o wykonaniu nadbudowy. Ponieważ zdjęcia dokumentują prace będące w trakcie, nie ma też wątpliwości, kiedy doszło do nadbudowy.

Należy jeszcze przypomnieć, że rozbudowa, choć nie definiowana w przepisach prawa budowlanego, ma swoją ustaloną definicję orzeczniczą i doktrynalną, co podkreślił organ odwoławczy. Według wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2018 r. II GSK 1318/16, LEX nr 2505637 (powołanego przykładowo) rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu p.b.

Nadbudowa z kolei, co do zasady polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r. II OSK 1750/15, LEX nr 2273223). Istnieją niekiedy trudności w kwalifikacji wykonanych robót jako nadbudowy bądź też rozbudowy. Warto przytoczyć tutaj stanowisko WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. II SA/Kr 634/19, publ. Lex/el.: "Jeżeli mamy do czynienia z pracami budowlanymi polegającymi na podwyższeniu budynku w tym samym obrysie powierzchni zabudowy, jest to nadbudowa obiektu. Jeżeli zaś prace obejmują zmianę powierzchni zabudowy - zwiększenie szerokości, długości, kształtu obiektu, także liczby kondygnacji, jeżeli zwiększenie to połączone jest ze zwiększeniem powierzchni zabudowanej (zabudowy), tj. długości, szerokości, kształtu obiektu - mamy do czynienia z jego rozbudową". W niniejszej sprawie zwiększenie wysokości budynku i powierzchni zabudowy wskazuje na rozbudowę i nadbudowę, jak to wskazuje MWINB.

Co się tyczy ustalenia daty powstania samowoli budowlanej, to poza niekwestionowaną okolicznością wykonania zdjęć w trakcie prac, sami skarżący wskazali taką datę, co wynika z protokołu oględzin z dnia 21.03.2019r. Protokół podpisany przez skarżących zawiera stwierdzenie, że roboty rozpoczęto w grudniu 2018r. /k.47/. Wobec tego bezzasadny jest zarzut braku ustalenia postania samowoli. Ustalono ją na podstawie stwierdzenia samych skarżących, a w każdym razie na podstawie protokołu, który podpisali. Co zaś do kwestii innych prac, zwłaszcza powstania budynku, organ tego nie badał, zakładając z pewnością, że budynek powstał w sposób legalny. Jak bowiem słusznie piszą sami skarżący w skardze, w ramach wcześniejszego stanu prawnego nie było obowiązku przechowywania dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę, co powoduje konieczność czynienia takiego założenia w stosunku do budynków powstałych przed 1994r. (a konkretnie przed 1 stycznia 1995r., tj. daty wejścia w życie ustawy prawo budowlane). Podkreśla to orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładem niech będzie wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. II OSK 1886/14, LEX nr 2083411: "W orzecznictwie utrwalone zostało, że obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 p.b. - obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu budowlanego - nie mogą odnosić się zarówno do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie komentowanej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r." (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. II OSK 1705/11, LEX nr 1341587, z dnia 18 grudnia 2014 r. II OSK 1325/13, LEX nr 1637147, , wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r. IV SA/Po 335/19, LEX nr 2724691). Nie było zatem powodu badania legalności budowy całego pierwotnego budynku, powstałego według skarżących przed 1995r.

Przechodząc do oceny prawnej, prawidłowo uznał organ, że w przypadku rozbudowy i nadbudowy budynku (dokonanej w grudniu 2018r. – lutym 2019r.), konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Można też dodać, że taki wymóg dotyczy tak rozbudowy, jak i nadbudowy, niezależnie od siebie.

W szczególności roboty te nie są wymienione w art. 29 p.b., zatem nie podlegają wyłączeniu z obowiązku uzyskania pozwolenia. Zaznaczenia wymaga, że taki stan prawny ma miejsce od wejścia w życie prawa budowlanego z 1994r. W tej sytuacji zasadnie organy podjęły działania w oparciu o art. 48 p.b., który to tryb w ramach legalizacji samowoli przewiduje też nałożenie opłaty legalizacyjnej.

Skarżący twierdzą, że prace wykonywane w okresie grudniu 2018r. – lutym 2019r były remontem. Trzeba zatem wyraźnie podkreślić, że obserwowanych prac /k.07/ remontem w żadnym razie nazwać nie można. Przez pojęcie "remontu", określonego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego należy rozumieć wykonywanie w obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie stanowiących bieżącej konserwacji (z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym). Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2013 r. II OSK 1596/12 LEX nr 1530592, czy wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 marca 2014 r. II SA/Ke 970/13, LEX nr 1443463). Wedle wyroku NSA z dnia 7 września 2017 r. II OSK 23/16 LEX nr 2394483, w przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu, zbyt szybkiemu zużyciu. Warto przytoczyć jeszcze wyrok WSA w Bydgoszczy, który wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont jest czymś rodzajowo różnym od nadbudowy, będącej jednym z rodzajów budowy, polegającej na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (wyrok z dnia 11 grudnia 2013 r. II SA/Bd 352/13, LEX nr 1429541).

Jak wynika z przedstawionych zdjęć, zakres prac budowlanych zmierzał m.in. do postawienia częściowo nowych ścian (raz tyle wyższych niż dotychczasowe) i nowego dachu, przy całkowitej niemożliwości używania obiektu (same ściany bez dachu). Tego rodzaju zakres prac wyklucza przyjęcie, że mamy do czynienia z remontem. Podobną sytuację rozważał WSA w Łodzi, wskazując, iż za remont nie można uznać podwyższenia ścian, wymiany więźby dachowej i pokrycia dachowego, skutkującej zmianą wysokości budynku, niezależnie od tego czy owa zmiana obejmuje 0,6 m czy 1,00 m. W takiej sytuacji roboty budowlane, polegają na nadbudowie obiektu (traktowanej jak budowa zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 p.b.) i w myśl art. 28 p.b. wymagają pozwolenia na budowę (wyrok z dnia 27 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 1024/16, LEX nr 2286989).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że prace polegające na rozbudowie i nadbudowie obiektu wymagały uprzedniego pozwolenia na budowę, które nie zostało uzyskane. Z pisma Urzędu Miasta K. przesłanego do akt sprawy /k.42/ wynika, że nie wydano pozwolenia na budowę odnośnie przedmiotowego budynku gospodarczego, natomiast w dniu 21.02.2019r.do organu wpłynął wniosek w sprawie zamierzenia budowlanego polegającego na remoncie budynku gospodarczego w zakresie: wymiany pokrycia dachowego, izolacji fundamentów, docieplenia ścian zewnętrznych, wymiany wewnętrznych instalacji wod-kan., elektrycznej, wymiany stolarki okiennej, drzwiowej w istniejących otworach. Warto zauważyć, że zgłoszenie wpłynęło w tym samym dniu, co zawiadomienie o wszczęciu kontrolowanego postępowania administracyjnego /k.32,33/. Tak czy inaczej, zakres prac wskazywany przez organy, jak to już powiedziano, nie odpowiada definicji remontu, więc konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia. Niezależnie od tej kluczowej kwestii, zauważyć należy, że ponadto prace zostały rozpoczęte w grudniu 2018, zaś zgłoszenie uczyniono w dniu 21 lutego 2019r., a zatem w żadnym razie nie przed rozpoczęciem prac. Wreszcie, z opisu wskazanego w zgłoszeniu nie wynika, że prace miały zmierzać do podwyższenia budynku, co faktycznie, jak wiadomo, nastąpiło. Wobec tego całkowicie prawidłowe jest stanowisko organów co do zaistnienia samowoli budowlanej, z jaką bezsprzecznie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie ulega także wątpliwości, że samowola ta winna być oceniana i rozstrzygana przez pryzmat uregulowań art. 48 p.b. Obecnie zatem, po ustaleniu, że legalizacja samowoli jest możliwa, oraz po złożeniu przez właścicieli nieruchomości dokumentów przewidzianych prawem (art. 48 ust. 3 p.b.), co oznacza wyrażenie przez nich woli zalegalizowania obiektu, organ I instancji w oparciu o art. 49 ust. 1 p.b. nałożył na nich opłatę legalizacyjną, zgodnie z art. 49 ust. 2 p.b. Organ odwoławczy, badając kolejne elementy wzoru dotyczącego wysokości opłaty skorygował w tym zakresie kategorię obiektu budowlanego ( z I-szej na III-cią), przy czym nie wpłynęło to na wysokość opłaty. Została ona finalnie prawidłowo ustalona i organ odwoławczy trafnie uznał, że w świetle przepisów nie ma możliwości jej umorzenia.

W świetle powyższego uznać trzeba, że nie zachodzą wskazane w skardze naruszenia w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego.

Z wymienionych przyczyn, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.