Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 642/25 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2025 r. nr SKO.4101/16/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawiadomienia o znalezieniu rzeczy oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej "WSA w Rzeszowie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 642/25, oddalił skargę K. P. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej "SKO", "Kolegium") z dnia 7 marca 2025 r., nr SKO.4101/16/2022, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawiadomienia o znalezieniu rzeczy.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Dnia 24 maja 2022 r. skarżący złożył do Prezydenta Miasta R. (dalej "Prezydent Miasta") zawiadomienie o znalezieniu w dniu [...] września 2017 r. rzeczy – [...] sztuk kryptowaluty [...]. Wskazał, że [...] sztuk kryptowaluty [...] zostało zaksięgowane na jego rachunku w serwisie giełdowym [...]. W dniu 7 lipca 2017 r. utworzył konto na giełdzie [...] w celu nauczenia się zawierania i przeprowadzania transakcji na giełdzie kryptowalut. Celem założenia konta na portalu nie była działalność zarobkowa, ale przede wszystkim chęć poznania mechanizmu funkcjonowania giełdy i kryptowalut. Skarżący dokonał przelewu środków finansowych w wysokości [...] zł ze swojego prywatnego rachunku na konto utworzone na giełdzie. W okresie od dnia 16 lipca 2017 r. do dnia 21 sierpnia 2017 r. skarżący dokonał kilku transakcji zakupu i sprzedaży kryptowalut takich jak: [...]. Następnie w dniu 21 sierpnia 2017 r. nabył kryptowalutę [...] w wysokości [...] za kwotę [...] zł, którą to kryptowalutę sprzedał w dniu 23 sierpnia 2017 r. za kwotę [...] zł. Od tego momentu nie nabywał już kryptowaluty [...], a jedynie obracał kryptowalutą [...]. W dniu [...] września 2017 r. skarżący otrzymał na swoją skrzynkę pocztową wiadomość e-mail z giełdy kryptowalut o zaksięgowaniu w jego prywatnym portfelu [...] sztuk kryptowaluty [...]. Po odczytaniu wiadomości e-mail z giełdy [...] zalogował się na konto giełdowe i potwierdził fakt uzyskania [...]. Z uwagi na brak możliwości ustalenia osoby lub instytucji, która dokonała wpłaty, skarżący zgłosił fakt tej wpłaty na Komisariacie Policji Nr [...] w R. Przesłał też informację do Prokuratury Okręgowej w R. o anomaliach na jego rachunku prowadzonym na giełdzie [...], wskazując na niepodjęcie jakichkolwiek czynności przez Policję oraz na brak wiedzy co do osoby, która dokonała wpłaty na jego konto. Z informacji, jakie uzyskał skarżący, wynika, że wszelkie transakcje/wpłaty w obrębie giełdy [...] są anonimowe i tym samym nie jest możliwe zidentyfikowanie nadawcy wpłaty. Jednocześnie skarżący podał, że w związku z licznymi artykułami prasowymi oraz informacyjnymi w serwisach internetowych dotyczącymi bańki spekulacyjnej na kryptowalucie [...], w celu zabezpieczenia środków znajdujących się na rachunku w serwisie [...], przetransferował zgromadzone na nim wartości i zdeponował przedmiotowe środki w kwocie [...] zł na swoim rachunku bankowym w [...], o czym poinformował Prokuraturę Rejonową w R. pismem z dnia 27 listopada 2017 r. W dniu 18 stycznia 2018 r., na mocy postanowienia Prokuratury Rejonowej w R., dokonano blokady środków w kwocie [...] zł na czas oznaczony 3 miesięcy z uwagi na możliwość wykorzystywania działalności banku w celu ukrycia działań przestępczych lub dla celów mających związek z przestępstwem. Następnie w dniu 8 czerwca 2018 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w R. wydał postanowienie, którym umorzył dochodzenie w sprawie uzyskania bez uprawnienia dostępu do konta na nieustalonej platformie internetowej magazynującej kryptowalutę [...] oraz za pomocą uzyskanych danych dostępowych dokonanie nieautoryzowanego wpływu w dniu [...] września 2017 r. środków w ilości [...] sztuk [...] przez nieznanego sprawcę, tj. o przestępstwo określone w art. 267 k.k. Prokurator uznał za dowód rzeczowy uzyskaną równowartość [...] sztuk kryptowaluty, oddając ją na przechowanie skarżącego do czasu wyjaśnienia uprawnienia do odbioru, oraz zarządził złożenie do depozytu sądowego kwoty [...] zł do czasu wyjaśnienia uprawnienia do odbioru.

Wobec powyższych okoliczności Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 września 2022 r., nr ORAG.5314.17.2022, umorzył postępowanie toczące się z wniosku skarżącego w sprawie zawiadomienia o znalezieniu rzeczy. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 22 czerwca 2022 r., na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rzeczach znalezionych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 501 ze zm., dalej "u.o.r.z.") wezwał skarżącego do zdeponowania w Biurze Rzeczy Znalezionych Urzędu Miasta R. [...] sztuk kryptowaluty [...], lub w przypadku gdyby zgodnie z art. 8. u.o.r.z. oddanie rzeczy było niemożliwe albo połączone trudnościami lub znacznymi kosztami, wskazania gdzie aktualnie znalezione [...] się znajdują. Z udzielonych przez skarżącego wyjaśnień wynikało, że rzecz znaleziona w dniu [...] września 2017 r. obecnie nie istnieje – znaleziona kryptowaluta [...] została zamieniona na PLN i zdeponowana na rachunku bankowym. Prezydent Miasta zacytował treść art. 17 u.o.r.z. i podniósł, że skarżący nie miał uprawnień do sprzedaży rzeczy znalezionej. Prezydent Miasta zaznaczył, iż aktualnie znalezione [...] nie istnieją, gdyż zostały zamienione na PLN przez znalazcę, a w związku z nieistnieniem rzeczy znalezionej brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie odebrania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy i przyjęcia nieistniejącej rzeczy na przechowanie. Niemożliwe jest również poszukiwanie osób uprawnionych do odbioru nieistniejącej rzeczy. Zdaniem Prezydenta Miasta, istotne jest również to, że kurs [...] do PLN jest zmienny i na dzień wydawania decyzji [...] nie odpowiada pozyskanej przez znalazcę sumie [...] zł. Kurs [...] wynosi [...] zł, co stanowi równowartość [...] zł. Z uwagi na to, iż rzecz znaleziona została w sposób nieuprawniony rozdysponowana przez znalazcę i obecnie nie istnieje, nie może jej przyjąć ani sporządzić odpowiedniego protokołu i poświadczenia. Brak rzeczy uniemożliwia także inne formy potwierdzenia jej znalezienia.

Na skutek odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia 7 marca 2025 r., nr SKO.4101/16/2022, uchyliło kwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że analogiczna sprawa była już przedmiotem wcześniejszego postępowania, zakończonego prawomocnym postanowieniem Kolegium z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr SKO.4100/22/2021, utrzymującym w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 19 u.o.r.z. WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt ll SA/Rz 780/22, oddalił skargę strony, w pełni podzielając stanowisko organów administracji. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że przepisy u.o.r.z. mają zastosowanie wyłącznie do rzeczy w rozumieniu art. 45 Kodeksu cywilnego (dalej "k.c"), tj. do przedmiotów materialnych. Kryptowaluta natomiast jako mająca postać cyfrowa, niematerialna, nie może być uznana za "rzecz" w rozumieniu przepisów prawa cywilnego; nie spełnia również definicji pieniądza, papieru wartościowego, pieniądza elektronicznego ani wartości dewizowej – zarówno w rozumieniu ustawy o Narodowym Banku Polskim, jak i Prawa dewizowego czy ustawy o usługach płatniczych. Tym samym nie podlega przepisom u.o.r.z. W ocenie SKO zawiadomienie złożone przez skarżącego w maju 2022 r. o znalezieniu kryptowaluty [...] nie mogło skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego, bowiem u.o.r.z. nie przewiduje procedury administracyjnej w zakresie odebrania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy. Przewidziane w art. 13 u.o.r.z. czynności mają charakter materiaIno-techniczny, a nie administracyjny. W przypadku braku podstaw do ich dokonania organ winien ograniczyć się do poinformowania strony, nie zaś wydawać decyzję administracyjną. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że Prezydent Miasta błędnie przyjął formę rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej i niezasadnie umorzył rzekome postępowanie. W istocie bowiem postępowanie administracyjne nie zostało skutecznie wszczęte. Wobec tego, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta w całości i umorzyło postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia 11 kwietnia 2025 r. skarżący wywiódł skargę do WSA w Rzeszowie na decyzję Kolegium z dnia 7 marca 2025 r., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 45 k.c. w zw. z art. 19 ust. 1 u.o.r.z. poprzez błędne nieuznanie kryptowaluty [...] za rzecz w rozumieniu art. 45 k.c. oraz uznanie, że kryptowaluta [...] nie wchodzi w zakres pojęciowy dyspozycji art. 19 ust. 1 u.o.r.z. (pojęcie "rzecz znaleziona"), a w konsekwencji uznanie, że nie można stosować do kryptowaluty [...] przewidzianego w u.o.r.z. postępowania; 2) art. 1 pkt 2 u.o.r.z. w zw. z rozdziałem 3 (w szczególności art. 12 ust. 1) u.o.r.z. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ właściwy nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie zawiadomienia o znalezieniu rzeczy, co spowodowało wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, podczas gdy skarżący prawidłowo dokonał wyboru trybu postępowania w sprawie znalezienia kryptowaluty, a organ I instancji miał obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania w tej sprawie; 3) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i niewykonanie wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności poprzez bezzasadne pominięcie okoliczności, że skarżący wyraźnie wskazał, iż znalazł walutę [...] na swoim koncie na giełdzie [...], w związku z czym uzasadnione jest wszczęcie procedury mającej na celu odszukanie właściciela rzeczy; 4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do poszczególnych zarzutów skarżącego, podniesionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta oraz brak logicznego, zupełnego i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi SKO kierowało się przy wydawaniu decyzji oraz błąd logiczny w zakresie, w jakim organ uznał, że rzecz znaleziona przez skarżącego nie istnieje; 5) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nieuwzględnienie przez organ odwoławczy słusznego interesu skarżącego; 6) art. 7a § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 u.o.r.z. poprzez rozstrzygnięcie pozostających w niniejszej sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącego, podczas gdy, w przypadku istnienia wątpliwości co do treści normy prawnej odnośnie pojęcia rzeczy znalezionej wątpliwości te powinny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącego, zwłaszcza wobec braku wystąpienia jakichkolwiek spornych interesów stron albo interesów osób trzecich, na które wynik niniejszego postępowania miałby bezpośredni wpływ w przedmiotowej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zobowiązanie organu do prowadzenia procedury mającej na celu odszukanie właściciela rzeczy. Kolegium wniosło oddalenie skargi.

W dniu 19 sierpnia 2025 r. WSA w Rzeszowie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji podniósł, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy fundamentalne znaczenie ma określenie charakteru znalezionej kryptowaluty, w kontekście art. 45 k.c., tj. w kontekście definicji rzeczy. Determinuje to możliwość zastosowania u.o.r.z. w przedmiotowej sprawie. Analogiczny problem był już przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt ll SA/Rz 780/22. Argumenty płynące z uzasadnienia tego orzeczenia Sąd I instancji w pełni zaaprobował i uznał za własne. Zgodnie z art. 45. k.c. rzeczami są tylko przedmioty materialne. O ile bowiem przedmiotem stosunku cywilnoprawnego mogą być zachowania podmiotów w stosunku do obiektów materialnych i niematerialnych, których to zachowanie to dotyczy, to jednak z uwagi na inny charakter tych dóbr, determinujący inne sposoby ich ochrony – inny jest reżim prawny dotyczący praw rzeczowych, a inny praw do dóbr niematerialnych, w tym intelektualnych. W literaturze przedmiotu podnosi się, iż tak zwane waluty cyfrowe, wirtualne, w tym kryptowaluty, mimo że zaliczamy je do mienia, nie stanowią rzeczy, chociażby ze względu na to, że nie są to dobra materialne. Za rzeczy sui generis przyjmuje się pieniądze – postępowanie nimi, w przypadku ich znalezienia, u.r.o.z. reguluje odrębnie. Dotyczy to jednak wyłącznie pieniędzy posiadających postać materialną, tj. rzeczy w rozumieniu 45 k.c., gdyż tylko w stosunku do tak określonego przedmiotu posiadania można mówić o zgubieniu czy znalezieniu, a zatem o czynnościach utraty faktycznego władztwa nad rzeczą czy objęcia rzeczy w fizyczne władanie. Natomiast kryptowaluta, której dotyczy niniejsza sprawa, w ocenie Sądu I instancji, nie należy z pewnością do kategorii rzeczy zdefiniowanej w art. 45 k.c., ponieważ posiada wyłącznie postać cyfrową, stanowiąc pewną umowną jednostkę, zapis księgowy. Nie ma natomiast formy fizycznej. Nie może być też uznana za pieniądz, gdyż stosownie do art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim znakami pieniężnymi Rzeczypospolitej Polskiej są emitowane przez NBP banknoty i monety opiewające na złote i grosze, będące prawnymi środkami płatniczymi na obszarze RP. Kryptowaluta nie mieści się także w kategorii wartości dewizowych, którymi według art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe są zagraniczne środki płatnicze oraz złoto dewizowe i platyna dewizowa. Zagraniczne środki płatnicze (art. 2 pkt 9) to waluty obce i dewizy, waluty obce (art. 2 pkt 10) to znaki pieniężne (banknoty i monety) będące poza krajem prawnym środkiem płatniczym, a także wycofane z obiegu, lecz podlegające wymianie, z tym, że na równi z walutami obcymi traktuje się wymienialne rozrachunkowe jednostki pieniężne stosowane w rozliczeniach międzynarodowych, w szczególności jednostkę rozrachunkową Międzynarodowego Funduszu Walutowego (SDR). Z kolei dewizy (art. 2 pkt 12) stanowią papiery wartościowe i inne dokumenty pełniące funkcję środka płatniczego, wystawione w walutach obcych. Zaś przez papiery wartościowe należy rozumieć (art. 2 pkt 14) papiery wartościowe udziałowe, w szczególności akcje i prawa poboru nowych akcji oraz papiery wartościowe dłużne, w szczególności obligacje, wyemitowane lub wystawione na podstawie przepisów państwa, w którym emitent lub wystawca ma swoją siedzibę albo w którym dokonano ich emisji lub wystawienia. Kryptowaluta nie odpowiada też przedmiotowi regulacji ustawy z dnia 28 kwietnia 1936 r. – Prawo wekslowe ani ustawy z dnia 28 kwietnia 1936 r. – Prawo czekowe, czy ustawy z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi. Ponadto kryptowaluty nie zalicza się do kategorii wspomnianych papierów wartościowych, jak też nie jest ona pieniądzem elektronicznym, którym mowa w art. 2 pkt 21 a ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych.

W ocenie WSA w Rzeszowie zawarta w treści skargi argumentacja, dotycząca charakteru prawnego kryptowaluty, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołanymi uregulowaniami. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro kryptowaluta nie ma substratu materialnego i nie stanowi rzeczy w rozumieniu art. 45 k.c., w tym nie jest pieniądzem czy papierem wartościowym, ujawniona przez skarżącego kryptowaluta nie jest objęta zakresem u.o.r.z., a więc SKO słusznie uznało, że brak było podstaw do prowadzenia żądanego przez skarżącego postępowania. W konsekwencji Sąd I instancji oddalił skargę uznając ją za niezasadną.

Pismem z dnia 3 października 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2025 r. wywiódł skarżący (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i właściwe wykonanie przez WSA w Rzeszowie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zobowiązania organu do prowadzenia procedury mającej na celu odszukanie właściciela rzeczy;

2) naruszenie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 k.c. w zw. z art. 12 ust. 1 i 5 u.o.r.z. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez:

a) bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji (za organem), że [...] sztuk kryptowaluty [...] nie jest objęte zastosowaniem u.o.r.z. w sytuacji, gdy wykładnia funkcjonalna oraz ratio legis obowiązywania u.o.r.z. wyraźnie wskazuje, że powinna ona mieć zastosowanie, mając na uwadze fakt, że wraz z postępem technologicznym obecne, odczytywane literalnie przepisy u.o.r.z. nie pozwalają na realizację podstawowego celu ustawy, jakim jest odnalezienie właściciela rzeczy w postaci zdigitalizowanego środka pieniężnego w postaci [...];

b) niewzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji faktu przetransferowania kryptowaluty [...] na pieniądz (środki pieniężne) w postaci polskich złotych (co, nie wiadomo z jakiego powodu, stanowiło zarzut organu wobec skarżącego kasacyjnie) jako czynności zachowawczej, w związku z czym organ powinien prowadzić postępowanie dotyczące znalezienia pieniędzy na podstawie art. 21 ust. 1 u.o.r.z., czego nie uczynił;

c) niewypełnienie luki ustawodawcy poprzez niedokonanie wykładni funkcjonalnej przepisów u.o.r.z., której wykładnia literalna nie odpowiada obecnym realiom technologicznym, co prowadzi do uniemożliwienia zgłoszenia znalezienia kryptowalut;

d) pozbawienie skarżącego kasacyjnie prawa do procedury i środków zgłoszenia znalezionej rzeczy w postaci [...] sztuk waluty [...] i pozbawienie właściciela środków szansy na ich odzyskanie;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, tj.:

1) naruszenie art. 45 k.c. w zw. z art. 1 pkt 2 u.o.r.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że definicja rzeczy zawarta w kodeksie cywilnym ma zastosowanie do u.o.r.z., w sytuacji, gdy w u.o.r.z. brak jest legalnej definicji "rzeczy", a ustawa nie zawiera odesłania do przepisów kodeksu cywilnego w tym zakresie, a w konsekwencji uznanie, że do znalezienia [...] sztuk kryptowaluty [...] nie mają zastosowania przepisy u.o.r.z., podczas gdy stosując wykładnię celowościową oraz ratio legis obowiązywania u.o.r.z. z uwzględnieniem braku definicji "rzeczy" w u.o.r.z. do zgłoszenia znalezienia [...] sztuk kryptowaluty [...] powinny mieć zastosowanie przepisy i procedura wyznaczona przez u.o.r.z.;

2) naruszenie art. 21 ust. 1 u.o.r.z. w zw. z art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że definicja "znaku pieniężnego" zawarta w ustawie o Narodowym Banku Polskim ma zastosowanie do pojęcia "pieniądza" zawartego w u.o.r.z. w sytuacji, gdy u.o.r.z. nie odsyła w swojej treści do ustawy o Narodowym Banku Polskim, wobec czego należy przyjąć, że w pojęciu "pieniądz" na podstawie art. 21 ust. 1 u.o.r.z. mieści się kryptowaluta [...] – ewentualne z daleko idącej ostrożności procesowej

3) naruszenie art. 45 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 5 u.o.r.z. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że [...] sztuk kryptowaluty [...] nie wypełnia definicji "rzeczy" oraz "pieniądza" czy "papieru wartościowego", a w konsekwencji niezastosowanie trybu opisanego w u.o.r.z. w sytuacji, gdy mając na względzie ratio legis u.o.r.z., konieczność wypełnienia luki stworzonej przez ustawodawcę (powstałej na skutek braku prawnego uregulowania statusu kryptowalut i innych bytów cyfrowych) definicja rzeczy opierająca się w dużej mierze na wykładni dokonanej przez sądy powszechne i administracyjne powinna zostać poszerzona o zapisy zdigitaIizowane, tj. np. walutę [...].

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych, względnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji SKO z dnia 7 marca 2025 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zobowiązanie organu do prowadzenia procedury mającej na celu odszukanie właściciela rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. – a w każdym przypadku o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, niemniej jednak nieraz trzeba uczynić od tej zasady wyjątek – jest to celowe w szczególności wtedy, gdy od wykładni prawa materialnego w zakresie hipotezy wchodzącej w rachubę normy zależy to, czy określone okoliczności faktyczne cechują się prawną doniosłością i wymagają wyjaśnienia, czy też nie. Dopiero po pełnym zrekonstruowaniu wspomnianej hipotezy można ocenić zarzuty nawiązujące do obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, zwłaszcza gdy zarzuty te wskazują na niewłaściwy zakres postępowania wyjaśniającego tudzież niekompletność poczynionych ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie należy zatem w pierwszej kolejności odnieść się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, na którą składają się przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rzeczach znalezionych.

Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku precyzyjną i jednoznaczną argumentację prawną, nawiązując zarazem do wcześniejszego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2022 r., II SA/Rz 780/22, w którym rozważany był analogiczny problem prawny. Gdy idzie o wykładnię przepisów, Sąd I instancji wskazał, że pojęcie rzeczy, które pojawia się w hipotezach norm statuowanych ustawą o rzeczach znalezionych i które w istocie determinuje zakres zastosowania tej ustawy jako całości, jest tożsame z pojęciem rzeczy opisanym w art. 45 k.c. (w myśl tego przepisu rzeczami są tylko przedmioty materialne). Dalej, już w procesie stosowania prawa (subsumpcji), Sąd I instancji stwierdził, że kryptowaluty nie są desygnatami odnośnego pojęcia, a w konsekwencji w założeniu nie mogą być przedmiotem czynności tudzież postępowań uregulowanych w u.o.r.z. Innymi słowy, pozostają poza zakresem przedmiotowym tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to stanowisko Sądu I instancji jest trafne, a zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do jego zakwestionowania jawią się jako niezasadne.

Sąd I instancji nie naruszył art. 45 k.c. w zw. z art. 1 pkt 2 u.o.r.z. (zarzut II.1) przez przyjęcie, że definicja rzeczy zawarta w k.c. ma zastosowanie do ustawy o rzeczach znalezionych. Kwestionowane stanowisko Sądu I instancji jest – o czym była już wyżej mowa – w pełni zasadne; przemawia za nim wykładnia literalna, systemowa i funkcjonalna. Nie ma żadnych racji, aby pojęciu rzeczy na gruncie wspomnianej ustawy nadawać inne znaczenie niż w prawie cywilnym. Podobnie – wbrew zarzutom II.2 i II.3 – nie ma żadnych racji, aby pojęcia pieniędzy tudzież papierów wartościowych, użyte w szczególności w art. 21 ust. 1 i 2 u.o.r.z., interpretować w oderwaniu od ich definicji zamieszczonych w ustawach, w tym w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (art. 31 i 32) i w ustawie z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe (art. 2 ust. 1 pkt 14). Sąd I instancji słusznie przyjął, że kryptowaluty nie są rzeczami, pieniędzmi ani papierami wartościowymi. Z kolei zawarta w zarzucie II.3 (a także w zarzucie I.2. punkt c) supozycja, jakoby organy bądź Sąd I instancji powinny "wypełniać luki stworzone przez ustawodawcę", tj. brak prawnego uregulowania kryptowalut – jest z gruntu nietrafna. W tym kontekście warto przypomnieć, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, trzeba zauważyć, że w pierwszym z nich (zarzut I.1) skarżący kasacyjnie powołał tylko art. 151 p.p.s.a., art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – są to przepisy wynikowe (art. 151 p.p.s.a.) oraz ustrojowe (art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.), które co do zasady same przez się nie mogą być podstawą skutecznego zarzutu kasacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., III OSK 6008/21). Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć tylko wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., I GSK 1366/20) – co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o ile ocena ta mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2024 r., III OSK 4554/21; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2022 r., II OSK 3685/19). Zarzut, o którym mowa, nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Z kolei w drugim zarzucie naruszenia przepisów postępowania (zarzut I.2) skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 187 § 1 k.c., art. 12 ust. 1 i 5 u.o.r.z. i rozlicznych przepisów k.p.a. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu, wskazać należy, że: "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a." (wyrok NSA z 8 listopada 2024 r., III OSK 1804/24).

Sąd I instancji nie naruszył art. 12 ust. 1 i 5 u.o.r.z., skoro przepisy te nie miały w niniejszej sprawie zastosowania (o czym była już mowa w kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego) ani też nie naruszył art. 187 § 1 k.c., gdyż dotyczy on rzeczy w rozumieniu prawa cywilnego; notabene nie jest też przepisem postępowania. W postępowaniu przed organami administracji nie doszło do naruszenia żadnego z powołanych przez skarżącego kasacyjnie w zarzucie I.2. przepisów k.p.a. (art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80), a okoliczności podnoszone w treści tego zarzutu (w tym w punkcie b) nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności okoliczność "przetransferowania kryptowaluty [...] na pieniądz" nie oznacza, że skarżący kasacyjnie znalazł pieniądze.

W miejscu warto ponownie zauważyć, że świetle wykładni przepisów u.o.r.z. przyjętej przez Sąd I instancji – i uznanej przez Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłową – przepisy te mają zastosowanie tylko do rzeczy w rozumieniu art. 45 k.c. W konsekwencji stwierdzenie, że kryptowaluty nie są przedmiotami materialnymi i tym samym nie są rzeczami, wyczerpuje w niniejszej sprawie zakres relewantnych ustaleń. W założeniu zbędne było zatem wyjaśnianie jakichkolwiek innych okoliczności.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.