Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w restrukturyzacji w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 708/22 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w restrukturyzacji w P. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 708/22 oddalił skargę A Sp. z o.o. w restrukturyzacji w P. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za kwiecień 2021 r.

A Sp. z o.o. w restrukturyzacji w P. (dalej: "skarżąca", "spółka") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 100; dalej zwanej "ustawą o rehabilitacji") w związku z art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji UE 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji oznacza także przedsiębiorstwo, które podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z zagrożeniem niewypłacalnością, podczas gdy ta norma prawna wymienia jedynie przedsiębiorstwo, które podlega na mocy prawa krajowego zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością – skarżąca Spółka jest objęta przyspieszonym postępowaniem układowym jako podmiot zagrożony niewypłacalnością;

2) art. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/848 z 20 maja 2015 r. w sprawie postępowania upadłościowego poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy przepisy tego rozporządzenia (w tym przepis tu powołany) nie mają zastosowania do rozporządzenia Komisji UE 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu, co wynika wprost z treści art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/848 z 20 maja 2015 r., a także treści załącznika A do tego rozporządzenia;

3) art. 26a ust. 9a pkt 1 w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie skarżącej przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w związku z uznaniem, że skarżąca spełniła przesłanki do uznania ją za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej, podczas gdy w myśl wspomnianych wyżej przepisów prawa Unii Europejskiej, aby spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością można było uznać za przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji ekonomicznej, niezbędnym jest zaistnienie przesłanek z art. 2 pkt 18 lit a lub lit c rozporządzenia Komisji UE 651/2014 uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu – co w przypadku skarżącej nie miało miejsca;

II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez dokonanie błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na uznaniu, że na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie za styczeń 2022 r. skarżąca była w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. a i c rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014 oraz, że w dacie tej skarżąca była przedsiębiorstwem, które podlegało zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością, a także poprzez uznanie za zbędne badanie sytuacji ekonomicznej podmiotu, który jest w trakcie przyspieszonego postępowania układowego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie – Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu, nie zastosował środka określonego w tym przepisie, mimo że zaskarżona decyzja Prezesa PFRON została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, jak również wydana w oparciu o błędne ustalenia faktyczne polegające na uznaniu, że skarżąca była w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit. a i c rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014 oraz brak prawidłowych ustaleń co do przesłanek z art. 2 pkt 18 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) 651/2014.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skarg kasacyjnych należy stwierdzić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni spełnia tak określone wymogi. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się zatem do tych zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały uzasadnione.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu podstawach prawnych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zwrócić uwagę, że jako podstawę skargi kasacyjnej pełnomocnik strony wskazał błędną wykładnię przepisu prawa materialnego art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji UE 651/2014 r. (v. pkt I.1) . Według skarżącej kasacyjnie spółki, błędna wykładnia powyższych przepisów dokonana przez organ a następnie zaakceptowana przez Sąd I instancji sprowadza się do uznania, że przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji oznacza przedsiębiorstwo, które podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z zagrożeniem niewypłacalnością podczas, gdy ta norma prawna wymienia jedynie przedsiębiorstwo, które podlega z mocy prawa krajowego zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością. Spółka podnosi, że jest objęta przyspieszonym postępowaniem układowym jako podmiot zagrożony niewypłacalnością a zatem nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia Komisji UE 651/2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesiony zarzut nie jest trafny.

Odnosząc się do powyższego zarzutu na wstępie należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Rozróżnienie pojęć niewypłacalność a zagrożenie niewypłacalnością jest istotne dla dłużnika w kontekście wyboru właściwej dla siebie ścieżki oddłużenia. Dłużnik będący przedsiębiorcą i znajdujący się w stanie zagrożenia niewypłacalnością, posiada legitymację do złożenia wniosku restrukturyzacyjnego, tj. wniosku o otwarcie jednego z postępowań wskazanych w ustawie Prawo restrukturyzacyjne. Istotny jest fakt, iż dłużnik znajdujący się w stanie zagrożenia niewypłacalnością, nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości. Z kolei dłużnik niewypłacalny ma możliwość skorzystania zarówno z restrukturyzacji (w przypadku przedsiębiorców) oraz z postępowania upadłościowego. Jest to zasadnicza różnica pomiędzy stanem zagrożenia a samą niewypłacalnością. Dłużnik musi sam określić, która droga będzie dla niego właściwa w kontekście sytuacji w jakiej się znalazł. W praktyce często dochodzi do tzw. zbiegu wniosków. Dłużnicy będący przedsiębiorcami jednocześnie składają określony wniosek restrukturyzacyjny wraz z wnioskiem o ogłoszenie upadłości. Sąd w pierwszej kolejności rozpoznaje wniosek restrukturyzacyjny, a wynika to z głównego celu tego postępowania, którym jest uniknięcie ogłoszenia upadłości. Pojęcie niewypłacalności zostało uregulowane w ustawie Prawo upadłościowe. Przedmiotowa ustawa stanowi, że dłużnik jest niewypłacalny, jeżeli utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. Sama utrata zdolności do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych np. opłaty rachunków czy spłaty pożyczki. Ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie przepisu, zgodnie z którym domniemywa się, że dłużnik utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, jeżeli opóźnienie w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekracza trzy miesiące. Za przedsiębiorstwo w trudnej sytuacji uznaje się taki podmiot, którego określone wskaźniki ekonomiczne i finansowe wskazują na niepewność, co do dalszego istnienia. Z tego też względu instrumenty niekomercyjne (dotacje, zachęty podatkowe, preferencyjne pożyczki) uznawane za pomoc publiczną wykluczają takich przedsiębiorców ze wsparcia, przyjmując w ślad za rozwiązaniami z prawa unijnego założenie, że do momentu uzyskania rentowności nie można uznać takich przedsiębiorców za odpowiednie "narzędzie" służące realizacji celów publicznych stojących za danym mechanizmem.

Przy stosowaniu przepisu art. 26a ustawy o rehabilitacji (stanowiącym przesłanki nabycia uprawnienia przez pracodawcę) oraz przy jego wykładni należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi. Wykładnia przepisów krajowych powinna być zgodna z wykładnią przepisów unijnych. W ramach art. 26a ust. 9a pkt 1 ustawy o rehabilitacji przewidziano odmowę dopłaty dofinansowania w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 48a ust. 3 ustawy.

Stosownie do treści art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą, znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej. Nie ulega więc wątpliwości, że przepis ten odsyła do stosowania rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 – "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza wystąpienie sytuacji, gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli. Jak stanowi z kolei art. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/848 z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie postępowania upadłościowego (wersja przekształcona) (Dz. U. UE L 141 z 2015 r. s. 19), "postępowanie zbiorowe" oznacza postępowanie obejmujące wszystkich lub znaczną część wierzycieli dłużnika, pod warunkiem że w tym ostatnim przypadku postępowanie nie wpływa na roszczenia wierzycieli dłużnika nieobjętych postępowaniem (pkt 1), zaś "postępowanie upadłościowe" oznacza postępowanie wymienione w załączniku A (pkt 4). W załączniku A postępowania upadłościowe, o których mowa w art. 2 pkt 4 do ww. rozporządzenia w odniesieniu do Polski wymieniono następujące postępowania uregulowane w prawie krajowym: upadłość, postępowanie o zatwierdzenie układu, postępowanie o zatwierdzenie układu na zgromadzeniu wierzycieli przez osobę fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej, przyśpieszone postępowanie układowe, postępowanie układowe i postępowanie sanacyjne. Natomiast postępowanie sanacyjne jest jednym z trybów postępowań uregulowanych w ustawie z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U z 2022 r., po. 2309 ze zm.) – zob. art. 2 tej ustawy.

W myśl art. 6 ww. ustawy, postępowanie restrukturyzacyjne może być prowadzone wobec dłużnika niewypłacalnego lub zagrożonego niewypłacalnością (ust. 1), a przez dłużnika niewypłacalnego należy rozumieć dłużnika niewypłacalnego w rozumieniu ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (ust. 2), natomiast przez dłużnika zagrożonego niewypłacalnością należy rozumieć dłużnika, którego sytuacja ekonomiczna wskazuje, że w niedługim czasie może stać się niewypłacalny (ust. 3). Pojęcie niewypłacalności definiuje art. 11 ustawy Prawo upadłościowe, stanowiąc, że, dłużnik jest niewypłacalny, jeżeli utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych (ust. 1); domniemywa się, że dłużnik utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, jeżeli opóźnienie w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekracza trzy miesiące (ust. 1a); dłużnik będący osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, jest niewypłacalny także wtedy, gdy jego zobowiązania pieniężne przekraczają wartość jego majątku, a stan ten utrzymuje się przez okres przekraczający dwadzieścia cztery miesiące (ust. 2).

Z powyższych regulacji wynika, że rację ma Sąd I instancji, iż prowadzenie wobec przedsiębiorcy postępowania sanacyjnego spełnia wymogi definicji "przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji", o której mowa w art. 2 pkt 18 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Postępowanie restrukturyzacyjne powinno być uznane za zbiorowe postępowanie w związku z niewypłacalnością przedsiębiorstwa. Podleganie zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością, należy rozumieć jako podleganie całemu procesowi restrukturyzacyjnemu od jego otwarcia aż do jego zakończenia lub umorzenia. Jeżeli w odniesieniu do prowadzonego postępowania sanacyjnego nie zostało wydane postanowienie sądu o zatwierdzeniu układu lub o odmowie zatwierdzenia układu, to należy uznać, że przedsiębiorca podlega postępowaniu restrukturyzacyjnemu, a zatem spełniona jest w jego przypadku przesłanka określona w art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

Należy zwrócić przy tym uwagę, że postępowanie restrukturyzacyjne zostaje zakończone z dniem uprawomocnienia się postanowienia o zatwierdzeniu układu albo o odmowie zatwierdzenia układu (art. 324 ust. 1 prawa restrukturyzacyjnego).

Na dzień złożenia wniosku Wn-D o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych postępowanie restrukturyzacyjne nie zostało zakończone. W tej sytuacji należy stwierdzić, że Skarżąca spółka w chwili wystąpienia z wnioskiem Wn-D spełniła przesłankę przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji wynikającą z art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 a zatem istniała podstawa do wydania decyzji o odmowie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych za okres wskazany we wniosku wszczynającym to postępowanie.

Mając na względzie powyższe, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą odnieść skutku pożądanego przez stronę ponieważ są ściśle związane z nieskutecznie postawionym przez spółkę zarzutem błędnej wykładni przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji o odmowie wypłaty dofinansowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.