Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 22 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Po 33/09 w sprawie ze skargi M. K. i R. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie w przedmiocie rozpatrzenia żądania przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Po 33/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. i M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie w przedmiocie rozpatrzenia żądania przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując, iż pismem z dnia 12 maja 2009 r. M. K. i R. K. złożyli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przeprowadzenia postępowania kontrolnego (w zakresie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) i wydania decyzji w sprawie zgodności z prawem robót wykonanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż. i powołując się na art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie oraz zasądzenie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarocinie na rzecz skarżących kosztów postępowania w kwocie 597 zł.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, iż wnioskiem z dnia 9 lutego 2007 r., złożonym 12 lutego 2007 r., zażądali przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przy budowie obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Ż., będącej własnością C. F. i A. F.. M. K. i R. K. podkreślili przy tym, że wniosek ten dotyczył wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. nr II SA/Po 330/07.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Organ wyjaśnił, że wniosek z dnia 9 lutego 2007 r. rozpatrzył zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Po 330/07, mając przy tym na względzie utrwaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych nie mogło zostać zainicjowane wnioskiem, gdyż tego rodzaju postępowanie wszczynane jest przez właściwe organy wyłącznie z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył też, że czynności kontrolne na działkach wskazanych w żądaniu R. K. i M. K. przeprowadził z uwzględnieniem podniesionych przez nich zarzutów. Ustalono, że wszystkie kontrolowane obiekty budowlane zostały wybudowane w oparciu o ostateczne decyzje o udzieleniu pozwolenia na budowę. Obiekty te są także, jak wskazał organ, użytkowane na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ nie stwierdził naruszenia przepisów § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Mając na względzie okoliczności ustalone w toku kontroli nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, że nie miał podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stąd pismem z dnia 28 kwietnia 2009 r. nr [...], zdaniem organu, udzielono skarżącym wyczerpującej odpowiedzi na wniosek z 9 lutego 2007 r., a tym samym uczyniono zadość ich żądaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podzielił stanowiska M. K. i R. K., wyjaśniając iż skarżący nie biorą pod uwagę, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego określone w art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie jest postępowaniem wnioskowym. Sąd powołał przy tym art. 61 § 1 k.p.a., zawierający zasadniczą regulację dotyczącą inicjatywy wszczęcia postępowania, stanowi, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zawarta w tym przepisie zasada procesowa musi być, w ocenie Sądu, odczytywana wespół z normami prawa materialnego, które wyznaczają nie tylko kompetencję organu do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, ale także określają przesłanki oraz sposób wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego.

Sąd wyjaśnił, że w przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje wprost inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązku, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu.

Sąd wyjaśnił, że w przypadku postępowania opartego o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ustawodawca nie unormował sposobu wszczęcia postępowania – tak w przepisach ustrojowych jak i materialnych ustawy. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że przedmiotem postępowania uregulowanego w tych art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest określenie ciążących na inwestorze obowiązków, mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Wszczęcie postępowania następuje więc w tym przypadku, zdaniem Sądu, z urzędu (zob. wyrok z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1257/05).

W sytuacji, gdy postępowanie oparte jest na zasadzie oficjalności (wszczynane tylko z urzędu) – a tak jest w przypadku postępowania z art. 50 i 51 Prawa budowlanego – nie można, w ocenie Sądu, zarzucić bezczynności organu administracji publicznej. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje, że strona lub inny zainteresowany podmiot nie może skutecznie zarzucać bezczynności w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdził jednak, że nie oznacza to akceptacji dla bierności organu w sytuacjach, gdy prawo nakazuje podjęcie czynności z urzędu.

W takich sytuacjach uprawnienie do zainicjowania postępowania należy jednak, jak wskazał dalej Sąd, nie do obywateli, a do organów państwa, których zadaniem jest strzec obiektywnego porządku prawnego. Jako przykład takiego uprawnienia Sąd przytoczył żądanie wszczęcia postępowania składane przez prokuratora na podstawie art. 182 k.p.a.

Skargę kasacyjną wnieśli M. i R. K..

Zarzucili wyrokowi sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego tj. art. 151 p.p.s.a. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych.

Wnieśli o uchylenie w całości orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Od razu stwierdzić trzeba, iż nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna oparta została o przepisy procedury sądowoadministracyjnej zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - art. 151 oraz 141 § 1 p.p.s.a. oraz przepis art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych bez powiązania ich z przepisami prawa administracyjnego. Skarga kasacyjna dotyczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którym oddalono skargę na bezczynność organu w sytuacji, gdy organ nie wszczął postępowania w sprawie zgodnie z wnioskiem skarżących na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w pierwszej kolejności należy wskazać, iż przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej na którą zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, może zachodzić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. Tadeusz Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005 r., str. 86).

Rozważenia wymaga zatem, czy postępowanie oparte o art. 50 i 51 Prawa budowlanego wszczynane jest z urzędu jak przyjął Sąd I instancji, czy też na wniosek strony.

Sposób wszczęcia postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 61 § 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w tym przepisie unormowanie jak trafnie wskazał Sąd I instancji nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Uprawnienie do wszczęcia postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje wyraźnie inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 352-353).

Niewątpliwie jak uznał to Sąd I instancji postępowanie określone w art. 50 i 51 p.p.s.a. ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestora szeregu obowiązków związanych bądź z uzupełnieniem dokumentacji budowlanej, bądź z wykonaniem konkretnych robót. Postępowanie na podstawie art. 50 i w konsekwencji art. 51 wszczynane jest jedynie wówczas, gdy ( w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego) zostanie ustalona jedna z przesłanek określonych w tym przepisie. Wymaga to uprzedniego sprawdzenia w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego. W większości przypadków, jak miało to miejsce również w niniejszej sprawie, ustalenia te spowodowane są wnioskami osób zainteresowanych tym, czy inwestycja powstająca w sąsiedztwie ich nieruchomości budowana jest zgodnie z przepisami prawa. Nie oznacza to jednak, iż postępowanie naprawcze wszczęte w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego następuje z wniosku osoby zainteresowanej. Z brzmienia przepisu art. 50 Prawa budowlanego wynika, iż organ nadzoru budowlanego w przypadku ustalenia iż zachodzi przesłanka z art. 50 i 51 Prawa budowlanego ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji trafnie przyjął, iż organy nadzoru budowlanego nie były w stanie bezczynności skoro wniosek skarżących o wszczęcie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie wywołał skutków określonych w art. 61 § 1 i 3 kpa. Wprawdzie organ podjął pewne czynności wyjaśniające, mające na celu ustalenie czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jednakże jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji nie oznaczało to wszczęcia postępowania z wniosku strony i obowiązku jego dalszego prowadzenia na podstawie art. 50 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. normuje zakres kontroli przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby sąd w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Zaś to czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy nie, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., należy zaznaczyć, że w myśl tegoż przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. W tej sytuacji zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Należy także dodać, że to, czy w istocie sprawa została wadliwie, czy prawidłowo rozstrzygnięta nie zależy od tego, jak zostało napisane uzasadnienie, o ile spełnia ono minimum stawianych wymogów. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w art. 184 P.p.s.a., w myśl którego Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, także wtedy, gdy mimo błędnego uzasadnienia orzeczenie odpowiada prawu. Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do sprawy, należy stwierdzić, że uzasadnienia wyroków spełniają konieczne minimum wyznaczone przez art. 141 § 4 P.p.s.a., natomiast skarżący nie wykazali, iż ww. uzasadnienia zostały sporządzone w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie jest również wystarczające do podważenia wyroku powołanie wyłącznie art. 151 ww. ustawy, przepis ten nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tejże regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną